第一节 保障房体制相关概念的重新界定

一、对核心概念重新界定的意义

核心概念的界定对体制研究的基础性意义表现在如下三个方面：

第一，任何研究都建立在基本概念之上，概念是理论体系建构的基本元素，而国内对保障房基本概念的解释还不够准确、全面，在学术文献和政府文件中不时出现概念混淆、自相矛盾的地方。例如，对公租房和廉租房的释义上存在较大缺陷，经适房的内涵界定上也需要调整，如不加以扭转会导致受惠对象更模糊，影响政策着力点的效果。

第二，保障房作为中国式专业术语，在国外有内涵相似的多种称谓，这种语言称谓的差别又进一步滋生国内学业两界在借鉴国际经验时的偏误，影响理论研究的水平与政策实施的效果。如理论界有观点认为，美国的公共住房限于租赁房，受惠对象为低收入者且当前以租赁补贴为主，相应地建议中国保障房也限于租赁房和占比小的低收入者。这种观点忽略了美国还存在的具有适度保障功能的向中等收入群体供应的“社会住宅”，以及住房发展阶段性政策的动态适应性问题。更令人担忧的是，相当一些学术文章和政策文件一会儿说保障房针对低收入群体，一会儿说针对中低收入群体，这些都是需要明晰相关概念后才能争辩清楚的。

第三，在国内，保障房虽保本微利但面大量广，所带来的扩内需的经济性、需要政府主导以破解房困的政治性、福利援助与生存保障的社会性等复合属性，都赋予其体制范畴的多重学科属性，这种多重学科属性或跨学科性导致经济学、政治学、社会学、公共管理等学科，对其制度、政策乃至体制的内涵外延认识上有一定的差异。

忽视对与保障房体制改革相关的核心概念进行界定，这似乎也是事实，由此导致保障房体制研究的成果质量不高，以及相应的政策偏误较为普遍地存在。鉴于保障房体制核心概念的深度解读对体制理论研究和体制建构实践的基础性重要意义，需要明晰相关概念的内涵外延以及概念之间的逻辑关系，为该领域理论研究的精度准度奠定统一和谐的概念基础，进而为实践层面的体制构建创造条件。

二、核心概念的重新界定

这些需重新界定的核心概念有：

（一）保障房的功能与适用群体

保障房的功能是保障房之所以产生的逻辑根据，简言之，就是通过向中低收入群体供给该类住房，破解其居住不足乃至存在的房困问题。之所以如此，盖由于市场机制主导的商品房只适合解决中高收入群体的居住问题，发展保障房而向中低收入群体供给，恰恰可以弥补市场机制的不足，并与商品房形成完整的结构化供给的格局，实现人人享有适当的住房。

对保障房适应群体的争议与界定问题：在保障房破解房困这一点上，各界具有共识，但是其所面对的群体是低收入阶层还是中低收入阶层，对此的看法和表述存在较大差异。相关研究与现实表明，国内的保障房种类除了公租房，也包括经适房，所以，其适用群体是中低收入阶层这个板块，而不局限于低收入阶层。当然，即使在发达国家，公共住房适用对象也不局限于低收入阶层，存在低收入阶层和中低收入阶层两个主导类别。例如，日本的公团住宅和公营住宅作为一般意义上的公共住房，其中，隶属于中央政府的住宅整备公团负责建设“公团住宅”，主要负责资助解决中心城市中等偏下收入家庭的住房问题，隶属于地方政府的住宅供应公社，就主要负责建设面向本地区低收入者的公营住宅。

（二）对现有保障房种类的存废与归并

关于保障房的种类问题，争议还是较大的。国内，先后出现过多种多样的保障房，如经适房、廉租房、限价房、公租房、人才房等。如此看来，不但住房是多板块的结构，保障房本身也是由多个“儿女”组成的规模化“家庭”，不过，现有的这些多类别保障房在内涵上相互重叠交叉，有的与保障房的使命不相吻合，导致保障房发展中存在各种乱象，需要在认真分析的基础上，重新确立保障房的种类并给予恰当的称谓。

1．廉租房和公租房可归并为公租房

在廉租房和公租房的关系上，曾经一度出现含混和错乱，需要统一称谓，以为统筹实施更精准有效的保障房政策提供前提和基础。

例如，在〔2007〕24号文颁布前，针对最低收入群体的“廉租房”应称为“公租房”，以更突出其本质。作为以“租”促房困破解的政策工具，进入保障房领域的租赁房最初被赋予“廉租房”的称谓，既然国发〔1998〕23号文将廉租房的受惠群体确定为最低收入群体（包括低保群体），那么受惠群体支付的租金自然就应该非常少，从而使其基本具备公共性，由此应称为“公租房”比较合适。而称其为廉价租赁房，可能会与商业性租赁市场上存在的优惠租赁、折扣租赁等廉租房混在一起，从而不利于彰显其向最低收入群体援助的根本特质和政府的主导责任。

再例如，在〔2007〕24号文发布后，针对低收入群体的“廉租房”则应称为“准公租房”。随着房困形势的发展，国发〔2007〕24号文中将先前所谓的“廉租房”保障对象从最低收入群体扩大到低收入群体，由于这时的“廉租房”其付费额度已经有一定的提高，不同于先前针对最低收入群体时的象征性付费，故而其“公共性”有所减弱而表现为“准公共性”。虽然其租价也“低廉”，但为了突出政府管理的主导责任并区别于普通租赁市场上可能出现的优惠租赁房，改称为“准公租房”，自然就更加合适。

当然，需要指出的是，打着住房保障旗号而靠商业性资本运作的逐利性较强的所谓的“公租房”，实际上属于商业租赁房。曾经有一段时期，一些地方将与商业资本运作联系在一起并定向供给“夹心层”群体的优惠价租赁房称为“公租房”。这种所谓的“公租房”虽具备部分公共性，但私有商品性较强，显然应该称其为“经济租赁房”而非“公租房”，以避免对公共政策制定产生误导。该类房屋不是破解低收入群体房困的主导部分，硬是将其“商业性”归入“公共性”范畴，或者造成所供给的房源质量差，或者造成租价高，均难以保证其政策效果真正奏效。

结合以上的分析，为了回避公共性和准公共性之间的差别，也为了称谓简洁而便于操作，或易于为普通居民所接受，我们不妨将上面所界定的“公租房”和“准公租房”，以及先前存在的廉租房一道统称为公租房，以区别于商业性资本运作的商业性租赁房。这样，低收入群体一看到经济租赁房就知道它不是主要针对自己的，这样也就更有利于监督个别地方政府部门逃避建设、运行或管理保障房的公共责任的不当行为。

2．将经适房改为“具有适度商品性的政策性保障房”

这里的“政策性”具有特定的含义，即代表“公共政策性”之意。国发〔2003〕18号文将经适房表述为“具有保障性质的政策性商品住房”，这凸显了经适房的商品性而使其公共政策性居于次位，显然不利于发挥其对中偏低收入群体的保障功能。事实也是如此，例如，经适房建设运作中出现套型超过100平方米甚至达到120平方米的，建筑材料规格和标准也趋向奢侈化。建设运营者自然还有理论根据：因为按既有的政策界定，经适房虽具有保障性质，但最终的限定语是“商品房”，似乎需按“商品房”利润导向和市场导向的规律建设。为此，可将经适房改为具有适度商品性的政策性保障房，将最终的限定语转为“政策性保障房”后，有利于在理论根据上遏制其奢侈化、大套型化的商业性倾向。

当然，也有专家此前针对北京发展经适房的政策转型情况，认为《北京住房建设规划（2006年—2010年）》中提出了经济适用房的“内循环”制度，这一制度标志着经济适用房政策由政策性商品房向保障性公共住房转变。并进而指出，这一制度创新在理论上是从经济政策向社会政策的一次回归，在实践中有利于在制度上实现经济适用房的循环使用，有利于政府应对住房领域日益复杂化的社会问题，从而切实有效地保障城镇中低收入家庭的基本住房需求。不过，由于经适房的性质总体上属于一种准公共性，称其为“政策性保障房”，似乎比“保障性公共住房”更为准确。

3．改造限价房，转为重点发展高层次人才保障房

在目前的实践操作层面，限价房主要面向中等收入群体或中偏高收入群体，因而称其为“限价普通商品住房”比较符合实际。显然，限价房在消费的排他性和竞争性方面均比较强烈，是准私有性住房而似乎不能称为公共住房。从未来发展看，限价房板块可重点转型为人才保障房，主要向高层次人才供给，从而为实施科教兴国战略和建设创新型国家筑巢。

（三）保障房的属性问题

它包括保障房理论的学科属性和保障房物品属性两个维度。

绪论部分已对保障房的物品属性是准公共性进行了分析，这里从学理层面，进一步明确其与公共住房、准公共住房的关系。

这又需要运用经济学、政治学和社会学基本原理，领会三个学科对相似内容有差异的表述方式。正如前文所述，保障房是中国式术语，其称谓的产生有特定的学科背景和国别习惯，与其相对应的国外称谓有新加坡的公共组屋、日本的公营住房和公团住房、英国的市（郡）议会住房和合作住房、美国和瑞典的公共住房等，从保障社会成员最基本的居住权和生存条件来看，这类住房有利于促进居住公平、缩小居住条件差距并维护社会稳定，因而社会学理论称其为保障房，而从这类住房应由公共部门或政府部门主导运营以破解房困的视角来看，政治学理论称其为“公共住房”。但严格地讲，参照绪论部分对国内保障房旗下的公租房、经适房属性的分析，这类住房整体上的使用属性不同于博物馆、广场等公共建筑，即不严格具备纯公共性，而大体上具有消费上的非排他性和非竞争性，所以经典的经济学理论往往称其为“准公共住房”。

很明显，国内的保障房与国外的公共住房并不对等，它的物品属性是“准公共性”，称之为“准公共住房”更为贴切。当然，这种“准公共住房”也属于广义层面的公共住房，故而在一些学理语境和日常生活中，被人们经常性地称为并视为“公共住房”。不过，需要提醒的是，在严格的理论分析和政策体系建构中，学界和业界尤其应对这个逻辑关系有清晰准确的认知与把握。

在上述分学科解读保障房、公共住房和准公共住房之间关系的复合式认知模式下，保障房理论的学科属性也就具有多重特征，即是政治学、社会学和经济学理论共同的研究对象，跨学科特征显著。

综上所述，国内的保障房物品体系整体上不能称为公共品，属于准公共品，具有准公共性；保障房理论也并非仅属于政治学或社会学，它也是经济理论的势力范围，具有跨学科特征。

（四）保障房的含义界定

在对上述相关的概念进行重新界定的基础上，对保障房的含义或什么是保障房的问题，就有了更为清晰准确的认知，即保障房是由公共部门主导建运、面向中低收入群体的准公共住房。由于政府是公共部门的关键组成部分，因而这个问题也可表述为，政府在面向中低收入群体的准公共住房建设运营领域，担负主导职责。

（五）保障房体制的含义

在构建保障房体制前，需交代保障房体制的含义，而这又始于体制这一概念。

何谓体制？体制是制度或制度安排的集合体。在新制度理论园地，由于组织机构作为有形制度而存在，使机构职能得以实现的若干规则或相关政策被称为无形制度，所以应由这两者共同构成体制的基本框架。依此理路并从住房建设运行的“生产性”过程展开，于是保障房体制的含义就体现为：由作为有形制度的保障房公共服务机构，以及与机构职能相关的保障房建设制度、融投资制度、土地供给与规划制度、实名制等核心制度，一起构成保障房体制。

（六）保障房体制与保障房政策体系

一个基本的共识是，政策与制度的本质都体现为某种规则，因而制度与政策是同义语。就此而言，作为各自的集合体，体制（或制度体系）与政策体系也互相指代，而一旦延伸到保障房领域，不但“保障房制度”与“保障房政策”可互为指代，“保障房制度体系”“保障房体制”与“保障房政策体系”在诸多场合和语境下也趋同。

（七）保障房体制和住房保障体制

从狭义的视角来看，诸多专家默认住房保障体制和保障房体制具有等同性，但从住房与保障房的外延不同，可发现住房保障体制和保障房体制有较明显的差异。例如，若认为中高收入群体的商品房质量和外围环境也是一种保障形式，那么住房保障体制的对象就涵盖社会高中低各收入阶层，而大于通常意义上的保障房体制的惠及对象。

不过，需要强调的是，经典意义上或狭义的住房保障范围并不延伸到中高收入群体所消费的商品房，因而如强调住房保障仅针对需要帮助、援助的中低收入群体，则上述两者的内涵与外延才等同。鉴于此，在诸多场合与语境下，无论是学术论文撰写还是政策文件展开，有必要在文前交代“住房保障”一词是狭义的还是广义的，以利于理论解读和政策执行。本书认定它们之间有区别，以此展开相关问题的解读。