第四节 建立保障房新体制

上述从理论层面回顾了国内保障房制度的理论发展情况，也指出国内保障房制度在实践层面存在诸多不足。那么，如何克服现有体制的不足，建立契合国情的保障房新体制？这需要进一步借鉴保障房体制建设的国际经验，然后给出相关的制度安排。

一、保障房体制建设经验的国际借鉴

诸多专家学者系统回顾了经典国家保障房制度建设的经验，现将其总体概括为：政府是保障房供应主体，有专门机构负责该项工程的实施；法律推动保障房实施；对不同阶层居民分类供应相应的保障房即“规范化的保障房供给”；发展住房金融特别是政策性金融；根据经济发展阶段和居住水平，形成政策目标锁定支付能力不足的阶层的动态保障机制；保障房制度公平优先兼顾效率，并促进整个住宅业可持续发展；政府主导与参与者合作建管；避免贫民窟，促进社会各阶层融合以利协调发展；吸纳居者合法参与住房决策和执行；设定准入退出机制，防止保障错位。

那么，与这些经验相对应，经典国家在实践层面的保障房体制建设的状况究竟如何？

这里选取美国、英国、新加坡作为典型国家，简要概括其在保障房体制构建实践层面富有特色的成功的制度安排。

（一）选取“美英新”作为典型国家的理由

应该说，在欧美发达国家和亚洲新兴国，大多数国家在解决房困问题过程中采取了有效政策，形成了各有千秋的良好的本国化体制。如德国的住房储蓄银行、日本的公团住房模式，值得中国学习借鉴。但是，相比较而言，“美英新”三国在保障房体制方面的经验更有针对性和借鉴意义。这是因为：

其一，英国曾经是世界头号强国、经济大国，也是世界上最早建立现代住房制度的国家，在住房领域，英国先后经过三次房改，走出一条商品房化、福利公房化到商保协调的住房体制改革之路，因而其经验对作为大国的中国来说借鉴性强。

其二，美国则是20世纪以来逐步取代英国的世界首号强国，国土面积与中国相当，人口规模也逾3亿而较为庞大，但其居民人均居住面积56平方米，住宅自有率高达68%，住房发展水平世界领先。住房水平的优良源于先进的住房体制，虽然美国政治体制与中国差异较大，但其所形成的商品房主导、公共住房辅助的体制模式，对中国未来的房改走向仍有较强的启示意义。

其三，就新加坡而言，虽然其国土面积和人口规模均与中国有很大的差异，但是，其人均资源占有量、人口密度与中国相似，而且，作为城市国家，其经验可对中国大城市一级的保障房体制改革具有较强的指导意义。

如此看来，选取“美英新”三国，简要体察其保障房建设运行方面的经验，对建立适合中国国情的保障房新体制具有经典的启示意义。

（二）从过程视角简要回顾“美英新”等国的保障房体制建设情况

就已有的研究来看，专门解读“美英新”保障房体制的著作还罕有，相关的内容大多散见于房地产、住房或公共住房的论著中。而且，解读结构多从保障房的供给、分配与消费的环节展开，这样的研究总结虽有积极意义，但是给制度建设者或政策实施当局带来难以操作的问题。例如，即使有了某国的保障房分配制度的介绍，但是如果没有强调应由哪些机构采取什么样的规则去分配，这样的制度成果的总结仍难使政策当局一目了然，或仍难从操作视角抓住要害。

实际上，无论是保障房的供需还是分配，都是人的活动，或是由人所构成的机构的活动，所有的这些活动又都必须遵行一定的规则或制度。如此看来，从保障房的建设、土地规划、融投资和监督管理来总结借鉴经典国家的机构建设、制度设计情况，更有利于启示政策当局和保障房受惠群体应该做什么，不应该做什么，在逻辑上也与体制的两维结构高度契合。依此逻辑思路，这里将经典国家保障房体制的建设情况归纳到表中予以比较（见表2-1）。

（三）新加坡的组屋发展模式对我国大城市借鉴意义显著

前面已指出，新加坡的组屋发展模式对我国大城市借鉴意义显著，但总体上未必对中国具有全国性的指导意义。基本的理由是我国是幅员辽阔的统一的多民族国家，地区发展很不平衡，各地的历史地理和文化风俗又有较大差异，故而，如何发展保障房，需要发挥地方积极性并给予其政策创新的灵活度。从我国各地房困的程度而言，大城市的房困比较突出，部分大城市的人口与新加坡接近，建成区面积（不包括所辖的郊县）也与新加坡差不多，因而，新加坡作为城市国家的组屋发展模式，对其借鉴意义大（参见图2-1）。

但是，大城市政府在借鉴新加坡房困破解问题的经验时，也要注意中国与新加坡经济体制、政治体制和法制建设情况的差异，从而可能导致保障房体制构建的某些层面会存在较大的差异。新加坡法制完善，法律执行力强，收入分配信息体系建设良好，因而，在划分收入阶层、识别保障对象方面难度并不很大，而中国目前尚不具备这方面的有利条件，所以，既要创新契合国情的保障对象识别工具，也要明确发展以公租房为主导的保障房，以及身份容易识别的高层次人才保障房，其余中高收入群体的住房问题均可通过商品房渠道加以解决。当然，就中国大城市而言，因其人口规模和城市面积与新加坡相当的较多，故可以在城市这个层面更充分地借鉴新加坡房困问题的破解理念、融投资机制、规划与建设机制、防异化与分配交易的管理机制。新加坡住房发展体制模式情况可参考表2-2。

二、对中国式保障房新体制基本框架的思考

有效地推行某项改革，无疑需要围绕机构所应担负的职能乃至职责，重组现有机构，进而建立新的高效率的机构来低成本地实现改革目标。在上述对国内外保障房制度的现有状况进行总结的基础上，这里针对国内保障房体制的缺陷，循机构和机构职能的双重维度，从如下要点着力构建中国式保障房新体制的基本框架。

（1）构建中央和地方保障房决策系统。中央成立国家保障房发展委员会，省市县成立政府一把手负责的地方委员会，相关部委成立主要领导负总责的本部门保障房发展领导小组。机构领导方式以垂直为主兼顾横向；成员比例遵循“三三制”原则，即政企领导、住房专家和居民各占三分之一。

（2）在保障房公共管理体制方面，改建中国保障房管理局（简称保障房管理局），赋予若干职能。可作为国务院直属事业部门，或由国务院授权给国家综合部委、住房城乡建设部管理；在保障房土地管理调控方面，可在国土部内设专门的保障房土地司局，协同、支持保障房管理局获得充裕的保障房用地，相应的垂直机构或部门可延伸至市县。

（3）保障房建设体制方面，成立中国保障房建设总公司（简称保障房总公司），归保障房管理局管理；保本微利，事业职工待遇，可扩大到省和地级市成立分公司，垂直管理。同时，积极鼓励社会基金和商业性开发商参与保障房建设开发。

（4）保障房融投资体制方面，改建中国保障房公共基金局（简称保金局）。负责保障房政策性融投资，赋予其类似新加坡公积金局（PPB）的若干职能。①首先将居民存款强制与租房买房结合起来，建立缴存者会员制，扩大缴交比例，简化缴存取手续，明晰存取规则，优化提高公积金存款利率，激励缴存。②作为国务院直属政策性金融部门，授权给国家综合部委或住房城乡建设部代管。③随着若干年后住房危机缓解，再论证其是否与其他社保基金整合，以发挥组合效应。④与财政部协调，共同使用保障房专项基金。⑤公积金的用途要进一步扩大或拓展。

（5）保障房信息体制方面，设立中国保障房实名制管理信息中心（简称保障房信息中心）。这有利于有效确定保障对象，防止保障房异化。业务范围主要针对保障房，但也对商品房简约信息登记管理。①事业编制，理事会管理机制，直属保障房发展委员会，业务相对独立，信息在若干职能部门之间共享，通过信息共享、公开度扩大以制约保障房享有者的违规违法行为。保障房群体分类和操作。②负责对保障房详细信息、商品房简约信息、保障对象工资收入等信息的管理。③准入与退出资格的审查。由保障房信息中心具体执行，人社部、民政部内设部门参与，共同提供收入证明信息。准入退出信息均在保障房管理局、保金局、保障房信息中心、民政部、人社部之间共享。

需要强调：在上述保障房体制板块中，虽然机构与职能共同构成体制，但在顺序上，职能的确定则是机构性质、隶属关系、规模、名称等建立的先导，因而，在体制改革的实践中，应从职能的调整优化出发，不断完善相应的机构，以实现机构与职能之间的良性匹配。

（6）规范与房困问题破解相关的管理机构和政策的称谓。已有的状况充分地表明：建立行政、决策和监督的机构体系，赋予权威的职能，是促进保障房有效发展的关键条件和基础条件。

但是，与保障房问题破解的相关机构和政策的称谓不当，也是进一步导致“机职”（机构与职能的简称）失调紊乱的重要原因，从而加剧了保障房发展和住房调控中群龙无首、多龙治水乃至各行其是的混乱。为此，可将住房城乡建设部的住房保障司更名为保障房管理司，各地住房保障局也相应地更名为保障房管理局，也可根据省情区情，设立公共住房局。

此外，与保障房相关的政策或制度的称谓，也要规范化、专业化。例如，《关于做好住房保障规划编制工作的通知》（建保〔2010〕91号），主要内容就是涉及保障房的，如改为《关于做好保障房规划编制工作的通知》，似乎更突出主题。

（7）加强保障房法律建设并以法律的威权促进保障房发展。宏观层面，需要加强专门的保障房法规建设，也需在宪法、住房法和社会保障法中充实有效的保障房条款。在英国公共住房的发展中，法律制度的规模化制定和实施就得到了很好的体现，这个经验无疑值得我们很好地加以借鉴。

（8）将保障房建设纳入政府绩效考核体系。中央政府将保障房建设及其破解房困的实现情况列入地方政府绩效考核体系中，甚至可在官员升迁选拔时具有“一票否决”的力度。保障房是重大的政治问题，所要担负的房困问题不破解，影响经济内需扩张，影响社会安定和政治稳定，因而中央政府需要加大对地方政府履行保障房发展职责的监督，而绩效考核是一个有效的指挥棒。对保障房建设卓有成效的地方政府可给予集体式奖励或对相关官员给予选拔任用上的激励。

（9）革新保障房是政府负担的旧理念。理念是一种更深层的无形制度，将保障房看作是一种财政负担，地方政府就会敷衍塞责，或阳奉阴违，懈怠不作为。而将保障房看作是民心工程、民生工程和经济扩内需工程，发展力度和效果就会显著改观。保障房并不都是公共住房，其中的经适房有一定的利润，人才保障房的定价合理，同样可使数量庞大的各类人才解囊购房，扩大内需，因而，保障房的多类别性使其既不是无利润的甚至赔本的买卖，也可在有效的制度安排下实现社会效益和经济效益的双丰收。地方政府在保障房工程领域形成这样健康的理念，对于保障房长期可持续发展至关重要。

（10）吸引广大群众参与保障房决策、监督的制度安排。在决策方面，西方国家吸引广大居民参与，是一个好的机制，值得我们认真借鉴和学习。从政府过程的视角来看，在保障房建运的各个关键环节，充分地开辟让广大居民特别是相关居民意见表达的渠道，认真地进行意见综合，对形成客观、科学的决策乃至相关制度的执行，都非常必要。例如，前几年一些企事业单位在集资建设经济适用住房的过程中，组织本单位参加合作建房的职工轮流到建筑工地值班，配合建筑监理公司对住房建造施工的关键环节进行质量检测、把关，住房竣工后就极少存在质量隐患。实际上，从住房规划、建造乃至分配的各个环节，都应形成住房利益相关居民的参与监督机制，从而避免“楼歪歪”“楼薄薄”、墙体渗水或住房周边环境糟糕的尴尬局面。

三、本章结语

上述所构建的保障房机构以及所赋予的众多职能，与先前保障房机构不足、职能不强的状况相比，无疑是个大的飞跃。对此，可能会有异议，认为国外不少国家都没有这样完备的保障房体制，中国似乎不必要如此“大动干戈”地构建。稍加深入剖析便可发现这种看法是偏误的诸多理由。例如，中国的国情表明，房困群体的数量庞大是世界上任何国家都难以相比的，再例如，我国人均建材和土地资源的拥有量也相对稀缺紧张，还有，法律和信用体系的建设水平仍然不高，因而，需要适度规模的、强有力的保障房机构体系来履行房困破解的艰巨任务。当然，还要指出，国外没有设立某类机构，不代表中国不需要，反之，中国没有的某类保障房机构，某些国家反而在某个发展阶段需要成立。例如，美国为破解战后庞大的退伍军人的住房问题，曾经通过退伍军人管理局来帮助退伍军人家庭获得住房抵押贷款保险，而国内未必需要效仿之；也正如后文所要细述的，国内在某些发展阶段，特别需要积极发展高层次人才保障房，并建立相应体制，这可能是与今后较长一段时期中国科教发展和政治体制改革、经济体制改革状况相适应的。

前面的分析无疑展明了一条体制构建的总原则，即应该具体问题具体分析，按照本国不同发展阶段的特征而构建合适的体制模式。不仅保障房体制构建循此规律，下面将要探讨的商品房体制问题，也是这样的。