第四节 商品房新体制构建

针对商品房在生产、交易和消费环节所存在的突出问题，我们需要构建高效率的商品房体制，加以有效地规避与破解。

一、商品房消费层面

理论上，对某种物品的适度消费，会对过度膨胀的供给形成倒逼约束机制，从而减少不合理的供给，最终形成供需的大致平衡。循此机制，可进行如下方面的体制改革，以有效减少上述商住房消费领域存在的突出问题。

（一）土地财政体制转型

可以肯定的是，土地财政体制不转型，高地价高房价就难以得到有效地遏制。道理很明白，土地财政体制如果不转型，高地价就难以遏制，商住房开发企业也就倾向于开发超高楼盘、“握手型高楼”和公共交通不便利的偏远地段的住宅，从而引发上述消费领域的投机消费、奢侈消费和被动型的贫困式消费现象。因此，促进土地财政体制转型，是消除住房消费领域突出问题的根本和关键。

促进土地财政转型的制度安排是：改变土地出让金一次性收取的方式，例如参照香港经验，按年收取土地出让金；而且要对土地出让金的使用作出规定，如本届政府只能使用一定比例；也需将出让金纳入法制化的预算财政轨道，并主要投向公共性项目。毫无疑问，将土地出让金纳入法制化的预算财政轨道，避免其成为“预算外之外”的资金，是促进当前地方政府预算外财政收入规范化发展的一个关键着力点。

（二）城市土地制度

与住房消费领域问题的破解相关，土地财政体制的转型，内在地要求现行的城市土地制度和房产税制度要做相应的改革。

城市土地制度改革的方向可以采取混合式的产权模式：即部分城市土地国有，用于公共项目，另一部分城市土地的使用权私有，用于培育成熟的土地市场，也给居民自建房提供更大的便利和空间。基本理由是：①改革开放后，既然农村土地实行了承包制，农民也有了自己的宅基地，城市土地制度似乎也需要进行类似的产权改革；②允许城市居民自己拥有使用产权型的土地建房，有利于调动其解决自身居住困难的积极性，给政府减轻负担。一个很明显的有说服力的例子是，农民收入长期低于城市居民，为何农村的居住问题不突出，农民大多住得比较宽敞？其中一个重要的原因即在于农民有自己的宅基地，可以用宅基地低成本建房。既然如此，就可以考虑出让有所有权性质的土地的使用权给城市居民，开拓破解房困的另一条新路。③小平同志在一次房改初期的两次谈话中，均对允许城市居民私人建房的问题给予高度关注和肯定，而自建房的前提条件是要获得宅基地。④实行混合式城市土地制度，既促进城市居民拥有建房的宅基地，提高其居住质量，又不拖城市公共项目建设的后腿，还可以遏制地方政府无序、粗放、过度地搞土地财政模式，政策效果可谓“一石多鸟”。

（三）房产税制度的改革

无疑，正如前文所述，这里的房产税是住房地产板块的税收，而不是整个房地产税，与物业税也有区别。

对二套房和超过基本生活水准的住房实施较高的税收，这正是沪渝房产税改革的重要内容之一，未来也需结合各地实际情况加以推广。此外，增加保有环节、减少交易环节的房产税改革也须实施。

（四）政府对中等以上收入群体住房消费理念的引导

1．对自住性住房适度消费的理念引导

世界范围内来看，一些国家片面追求并宣扬过度消费住房的做法不值得郊仿。有些国家通过财税政策遏制过度消费住房的经验往往被我们忽视，如对住房购买和消费实施累进的税收，就早已被欧美国家采用，英国还对购房者在3年内出售住房从重征税，这都算是遏制过度住房消费或抑制过度投机住房的政策。

我们还要看到，现时代的住房问题具有环境性特征。近些年来，世界范围内气候问题、自然灾害频发，与发达国家居民过度奢侈的生活消费方式，很难说没有一定的关系。既然节约资源、保护环境，绿色生产、低碳生活，是全球居民的共同责任和共同生活理念，因而，我国政府需要引导居民按照自己财力购买面积套型适度的住房，而不应过度奢侈地消费住房。

的确，我国人地矛盾还没有紧张到必须勒紧住房消费的“裤腰带”，对中等以上收入群体在居住空间上给予强约束的程度。但是，即使随着经济实力的提高，我国因人口庞大，仍需要适度消费住房，中等以上收入群体可以追求住得好一些，却不能提倡住房面积越大越好、套数越多越好。个体舒畅，总体未必如此，要从国家资源瓶颈的现实出发，提倡适度宽松的住房消费，切不可在消费水平上走极端。即使是发达国家，也不能继续走过度消费住房的老路。我们知道，节俭的悖论曾经成为过度消费、肆意消费具有相当合理性的理论根据，大意是多消费反而促进经济活跃、繁荣。不过，这个经济原理所适用的条件是那个资源相对宽松、世界人口较少的时代，现在，环境和条件变了，原来具有真理性的信条反而不能被恪守，否则，就可能走向谬误。

2．对投机性消费的适度调控

住房作为基本的生活资料而提供给人们生活空间，然而，富余的住房被投放到市场上，就成为投资品，因其价值大、耐用、位置不可移动，也成为好的抵押品，这是赋予商住房成为价值贵重的金融品的天然条件。促进住房金融资产盘活，按理有利于住房金融市场活跃，对于繁荣整个金融市场乃至经济体系都有意义。不过，在肯定其积极意义时，我们却不能倡导或鼓励过度投机住房，否则，就极有可能酿成金融不稳定。

世界各国已经发生的多次金融危机都说明，过高的房价是金融危机的引擎。因而，需要在理念上引导居民不宜盲目投机，特别是不要不顾自己的财力情况追随投机潮流。要引导居民认识到，随着土地制度和房产税改革，“楼市博傻”的时代可能已经过去，今后，投资住房有收益，但一定也有风险，不要不顾个人情况盲目地投机。

二、商品房生产层面

的确，需求创造供给。然而，在国内目前的情境下，大部分中高收入群体并没有形成对超高层商住房的有效购买，但是超高层的商住楼密密麻麻地持续不断地拔地而起，并带来一系列的危害。前文已指出，商住房过度供给、大量空置的格局，既有商品房开发商的盲目性和管理机构的工作失误，但更为关键的原因是地方政府对土地财政增长模式的依赖，以及城市土地制度的国有化模式和现有的房产税存在的弊端。

解铃还需系铃人，要彻底扭转商住房供需严重脱节、商住房超高层化的盲目扩张和房价奇高的局面，需要从商住房生产层面进行如下的改革：

（一）土地财政体制模式的改革

在消费层面的体制改革中，前文已经就土地财政模式的改革内涵进行了简述，所给出的包括城市土地制度、房产税制度在内的制度安排，有的需要在生产领域也加以贯彻。

此外，在生产领域，土地财政体制模式改革的形式还体现为：明确政府和土地经营公司的职责，即政企职责分开。政府主要依法对土地征税，而由专业化的土地公司直接经营土地；如果保留一些国有的土地经营公司，也要依法规定，其直接经营土地获得的大部分收入，要用于保障房建设开发（即“以地养保障房”），在有效支持保障房持续发展的基础上，可将直接经营土地获得的其他收入，用来建设其他领域的公共性项目。

（二）推动城市土地制度改革，扭转商住房盲目扩张的局面

新中国成立初期，曾经对城市居民的私有住宅和私有宅基地进行统一的赎买、收缴，进行社会主义改造，这在当时有合理性，但似乎也有一定程度上的矫枉过正，即对反动势力的非法私产权房和宅基地可以彻底地没收，改造为公共住房后合理地向居民供给，但是对普通城市居民的自建房产，未必需要一味地交公。正如前文所述，改革开放后，既然农村土地实行了承包制，农民也有了自己的宅基地，城市土地制度似乎也需要进行类似的改革。

的确，对城市土地制度已在一定层面进行了改革，但是离目前市场经济和住房体系健康发展的要求，还有相当的差距。行政性划拨的土地流转配置方式因以权争地、以情划地而腐败丛生，在使用权和所有权相分离的产权经济理论影响下，行政性划拨土地的单轨制已转型为划拨和出让相结合的双轨制，旨在提高土地资源使用效益。然而，目前虽然赋予各类土地使用者在民事意义上的物权，城市土地所有权仍归国家，实际所有权则掌控在城市政府，这就带来土地财政模式下的一系列严重的负效应，从而需要实施相关层面的改革。

前文在阐述商品房消费体制改革时，已经列举了城市土地制度混合式产权改革的意义。从生产维度来看，它也是消除城乡土地二元结构、建立城乡统一的土地市场的内在要求。极为常见的一个现象是，每当我们呼吁建立城乡统一的土地市场时，学者们的焦点通常集中在通过农村土地制度改革，让农民拥有私产权的或国有永用的农地，而很少探讨如何改革城市土地的现存制度，让城市市民获得建房所需的宅基地。的确，中国城市土地资源比农村还稀缺紧张，不过从人地指标来看，日本城市体系土地资源的紧张程度大于中国，然而仍允许私人购买城市宅基地，并且，其城市住宅体系发展良好。

正如有的学者指出的，国内城市土地面积也是足够供给合理的自建房用地的。“充其量按人均住房100平方米计算，大陆13.4亿人口也不过1340亿平方米，折合13.4万平方公里。（如果按每栋房子盖6层，就得再除以6，而楼与楼之间的间隔大约几倍于楼房的地基面积，两下相抵，仍然是13.4万平方公里）相当于大陆陆地总面积的1.39%。”独户型的自建私产权房可能会在个别超特大城市造成土地供应紧张，对此，可通过鼓励多户集资合作建房，共享所购买的建房用地，提高容积率而减缓城市土地紧张的态势。

（三）推进房产税收的配套改革

还需要推进房产税收的改革，为摆脱房产税流通建设环节征税重、商住房开发商成本压力大的格局提供良好的制度环境，有利于抑制商住房乃至超高层商住房的盲目生产、过度供给。

（四）通过政绩考核指标优化，摆脱对土地财政的过度依赖

如何实现土地财政转型，为缓解高房价以及相关的负面效应助力，同时使地方政府有充裕的财力履行公共服务责任？这需要通过政绩考核指标设定，引导地方政府改革过度依赖的土地财政，发展战略性产业，促进奇高的商住房价格回归合理水平，同时实现经济结构转型，这一改革是迫在眉睫的。

美英的相关经验表明，中央和地方政府在住房领域各自拥有相应的合理税种，分享与住房相关的税收，从而促进地方政府拥有与其职能履行相匹配的财力。国内的地方政府在住房发展中具有双重角色（土地供应商、住房市场监管者），而中央政府通过住房产业增长得到国税。所以，房产税改革要协调好中央和地方关系，特别还要注重财权事权的对称化改革，促进部分地方政府摆脱财力不足难以履行公共服务职责的不利局面，同时维护中央宏观调控体系的财力和权威地位。需要指出，如果地方政府增强房产税的征收，其财力基础不大可能虚弱。

（五）保持超高商住楼和多层、低层商住楼的适度比例

要在商住房的层数结构和比例上进行科学合理的规划，并通过政策乃至法规加以约束。毋容置疑，中高收入群体的高等级住房品质是有一定的指标体现的，既然以高于保障房的价格购买商住房，就应当在商住楼的容积率、建筑密度上有所体现。美国中高收入居民的商住房多为低层住宅，密度也适中，中国虽然不可能在指标上完全达到美国式的高标准，但也不至于花大价钱，住在近乎握手的楼群中。一些到过国外的人士，常常羡慕那里的居民拥有低密度的、低层的分布在田园中的住房。随着住房企业建设开发水平不断提高，这样的愿望可能成为现实。当然，住房环境好、质量优良的住房面积不一定要超大，以尽可能地遏制过度消费。

三、商品房交易层面

上述的分析已经表明，导致商品房交易领域出现诸多负效应的要因在于预售房制度，因而，似乎需要坚决取消预售房制度。然而，理论与现实表明，不能简单化地对待预售房制度的存废问题，而是需结合实际情况，具体问题具体分析。

一般而言，由于当前住房立法还显滞后，政府职能和机构建设中的不完善之处也还不同程度地存在，加上法律的执行力不够强，因而，阶段性地多鼓励现房销售是可以的，这并不违反住房发展规律。

特别是，在某些法制建设滞后、信用不发达的地区可以阶段性取消预售房的制度安排。从当前诸多地区存量商品房已较大的基础条件来看，取消预售房制度，实行现房销售的时机和条件也已成熟，中短期不会因取消预售房制度而导致商住房供给短缺。

不过，如果某些省市要保留该项制度，则需要媒体、公众舆论、法律部门和行政监管部门进行立体化监督，并加大失信惩戒的力度，让失信企业和个人深切地感受到失信所承担的成本是巨大的。另一方面，住房开发行业管理部门要制定更严格的住房开发企业资金门槛，将资金不足的开发商拒之于门外。

另外，对政府机关、高校等法律主体，在承担住房建设质量的责任，并在签有书面合同的前提下，可以保留预售房制度。

四、本章结语

上述商品房体制的系列改革，有利于催生、培育大批有国际竞争力的商住房开发商。历史地看，1994年住房产业化的理念曾得到政府的体认，许多房地产开发商也雄心勃勃地期待铸造商品房精品工程，成长为有国际竞争力的大企业。但是，在壮志难酬的同时还背上高房价元凶的骂名，地方政府也因走扭曲式的发展道路而饱受微词。通过城市土地制度改革、房产税收改革和消费理念的引导，这一系列的政策调整和制度转型，既理顺了政府与房企的关系，也促进了商住房的理性繁荣和健康发展，特别是将催生一批有国际竞争力的大房企，推动商住房性价比“合理靠谱”，以解决中高收入群体不断增长的住房需求与低水平不健康的住房生产力之间的矛盾。

无疑，商品房体制革新也将与保障房体制改革一起，为构建“两房协调”的住房新体制而开辟道路。