第二节 行政法律关系

一、行政法律关系概述

1．行政法律关系的概念

行政法律关系，是指经过行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体与行政相对方之间、行政主体之间的权利与义务的关系。具体包括：行政主体与行政相对人的直接管理关系、宏观调控关系、服务关系、合作关系、指导关系、行政赔偿关系。国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督关系。

在现代行政管理过程中，因行政指导、行政建议、行政咨询等形成的行政关系，固然产生于行政活动过程中，但由于其不具有权利、义务内容，故不宜上升为行政法律关系。

行政法律关系不同于行政关系。行政关系是行政法调整的对象，而行政法律关系是行政法调整的结果。行政法并不对所有行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，行政法律关系范围比行政关系小，但内容层次较高。

2．行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。

（1）行政主体。行政主体是指享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担相应法律责任的组织。

（2）行政客体。

（3）行政法律关系的内容。

【例题】某市甲区卫生局委托该区某商场对在该商场内随地吐痰的人处以罚款。如果该商场某次处罚违法，则负责赔偿的机关是（　）。

A．该商场

B．市卫生局

C．甲区卫生局

D．该商场的上级单位

【答案】C

【解析】行政机关可以委托其他组织实施行政处罚行为，被委托的组织以委托机关的名义行使权力，责任由委托机关承担。

二、行政主体

1．行政主体的特征

行政主体是指行政法律关系中行使行政权力的一方，处于被管理地位的行政相对方不属于行政主体。

法律上的行政主体具有以下几个特征：

（1）行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。

（2）行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

（3）行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是一个组织成为行政主体的必备条件。

在我国，行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织。具体包括：（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）国务院部委管理的国家局；（5）经法律法规授权的国务院直属事业单位；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）派出机关和经法律法规授权的派出机构；（9）经法律法规授权的行政机关内部机构；（10）经法律法规授权的其他组织。

【考点小贴士】

理解“行政主体”应注意的以下几个问题：

（1）并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。

（2）能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否是行政主体的标准。行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。

（3）如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么这个组织就不是行政主体。行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。

2．行政主体的职权与职责

行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。行政职责的核心是依法行政。

3．行政主体资格的变更和丧失

（1）行政主体资格的变更。已取得行政主体资格的组织，若由于某种原因使得行政主体出现分解或合并，此即发生行政主体资格的变更。发生变更后，涉及一系列法律问题需要处理，如职权、职责的继受，既往行为和事务的认可与继续进行以及给予救济等。

（2）行政主体资格的丧失。已取得行政主体资格的组织，若由于某种原因而解散或撤销，以及授权到期或被取消授权，就会丧失行政主体资格。丧失资格后，会发生一系列需要处理的法律问题。

4．行政主体与行政机关、公务员的关系

（1）行政主体与行政机关。行政主体不等于行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织也可成为行政主体。

（2）行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。

三、行政相对人

1．行政相对人的概念

行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。

行政法律关系的客体，是指行政法律关系参加者的权利、义务所指向的对象。行政法律关系客体的范围十分广泛，但可概括为如下三种：

（1）物。指一定的物质财富，如土地、房屋、森林、交通工具等。

（2）智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。

（3）行为。指行政法律关系主体为一定目的的有意识的活动，如纳税、征地、交通肇事、打架斗殴等。行为包括作为和不作为。

2．行政相对人的类别

（1）从行政行为针对的对象角度，可分为抽象行政行为相对人和具体行政行为相对人。

抽象的行政相对人如《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、行政相对人组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。按照该条参与行政法规制定座谈、论证、听证的组织和公民即是行政相对人。

具体行政行为相对人是做出具体行政行为的行政主体相对方，在行政复议、行政诉讼中具有特别重要的意义。

（2）从法律后果角度，可分为受益性行政相对人和受限性行政相对人。

受益性行政相对人是指通过某一事件或行为，行政主体对之授予权益或减免义务的公民、法人和其他组织。如行政救助、行政许可的相对人。

受限性行政相对人是指通过某一事件或行为被行政主体剥夺、限制权利或科以义务的公民、法人和其他组织。如行政处罚的受罚人。

（3）从行政主体对行政相对人应当履行的义务角度，可分为普通行政相对人和特定行政相对人。

目前，我国的行政诉讼一般只局限于特定行政相对人，根据《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼原告提起诉讼必须基于具体行政行为，即特定行政相对人，而对普通行政相对人一般无诉权。

3．行政相对人的权利和义务

行政相对人的权利有：申请权；参与权；了解权；批评、建议权；申诉、控告权；检举权；申请复议权；请求行政赔偿权；等等。

行政相对人的义务有：服从行政管理的义务；协助公务的义务；维护公益的义务；接受行政监督的义务；提供真实信息的义务；遵守法定程序的义务。

四、行政法律关系的内容

行政法律关系的内容，是指行政法上的权利和义务。当然，行政法律关系的内容还包括引起法律关系变动的原因和事实等，但核心部分是权利和义务。

公民在行政法上的主要权利有自由权、平等权、参加国家管理权、了解权、保护隐私权、请求权、建议权、举报权、控告权、批评权、申诉权等；主要义务则有遵守宪法、法律、法规，服从行政命令，协助行政管理等。