二、精彩背后的发展痛点

毋庸置疑，尽管在短短的3年交出了精彩的答卷，但共享经济的发展仍然行路艰难，急需创新思路解决发展中出现的问题。共享经济与传统属地管理不协调、与既有法律法规不适应、与现行城市管理模式存在一定矛盾，同时用户权益保护难、公共数据获取难、统计监测体系不健全、理论政策研究滞后等仍然是共享经济发展的短板。

（一）与传统属地管理不协调

共享经济时代，适应工业经济发展建立起来的条块分割的治理组织架构急需优化。传统管理体系强调属地管理、行业管理、科层管理，与共享经济的跨区域、跨部门、跨行业等发展实践的现实需求不匹配，“一个平台、服务全国”的运营特点与传统的属地管理制度之间的冲突日益凸显。

在网约车管理方面，各地出台的网约车管理措施基本都延续了传统出租车管理的体制和做法，所有的网约车平台企业都要适应出租车的属地管理要求，在本地设立分公司并取得行政许可。以滴滴出行为例，要获得全国300多个地级市的行政许可，需要携带几乎相同的材料跑遍这些城市，因材料中包含营业执照、法人身份证、线上能力认证函和公章的原件，又不能异地同步办理，即使马不停蹄地逐个城市递送材料，300多个地级市至少需要3年才能办完，若全国2800多个县级单位也要求办证，周期可能长达20年。在家装服务共享领域，也存在地方政府强制要求平台企业建立分公司的情况，一些城市尚不具备在线办理条件，需要企业跑遍工商、税务、社保、安监等多个部门，程序烦琐，企业合规成本极高。打破属地管理制度对共享经济业态发展的桎梏，显得尤为重要。

同时，共享经济发展大大降低了诸多行业的进入门槛，分享型企业拥有显著的成本优势、创造无限供给的能力、趋近于零的边际成本，使传统企业面临巨大的竞争压力。在具有排他性的垄断市场中，分享型企业的进入及其快速扩张的发展态势冲击着原有的商业逻辑和经济秩序，直接引发了社会财富和利益的重新分配，不可避免地会遇到来自既得利益者的质疑和阻挠。共享经济可能引发深层次的社会分工与组织变革，涉及领域之广、人员之多前所未有，协调难度明显加大。

（二）与既有法律法规不适应

现有的部分法律法规越来越无法适应共享经济发展的需要，主要表现为平台企业的法律地位和责任界定不清；关于平台的性质认定、行业归类、新型劳资关系，以及从业者和平台的税收征缴等尚无明确规定。在这种情况下，如不能及时对不合时宜的法规制度加以修订，就会导致大量的共享经济活动处于灰色地带，甚至有“违法”嫌疑，面临随时可能被叫停、被扼杀的风险。

以民宿短租为例，2017年年初公安部发布《旅馆业治安管理条例（征求意见稿）》，把民宿短租纳入旅馆业的监管范围，房主若出租自己的房子，需要取得相关行政许可。8月1日起实施的地方性法规《北京市旅游条例》也提出，开展民宿经营应当办理工商登记，遵守国家和北京市有关民宿管理规定。根据上述规定，各地兴起的在线住房共享仍然没有解决“身份”合法合规的问题。

出现上述问题的原因：一是共享经济活动作为新生事物，发展变化快，法律法规跟不上实践发展也符合人类认识和实践的客观规律；二是共享经济的跨地区、跨行业特征，与数量巨大的行业性、地区性法规产生明显冲突，既有法规的修订量大、面广，难以在短期内完成；三是对于已经看得清楚，客观上也能够尽快修改完善的法律法规，也存在主观能动性不足的问题。

（三）与现行城市管理模式存在矛盾

共享经济的快速发展对城市管理提出了新要求。由于城市规划、配套设施、管理模式及共享资源投放等多种原因，一些新的共享业态与城市管理模式之间的矛盾日益凸显。

在共享单车领域，平台企业为了抢占市场，导致短期内单车投放数量急速增加，甚至超出城市可承受范围，再加上现有城市规划中在慢行交通系统管理方面存在的规划建设不足、智能化管理水平不高等短板，以及用户自觉、有序停放意识薄弱等原因，导致车辆乱停乱放问题严重。

在共享汽车领域，城市规划前瞻性不足，导致公共停车位、公共充电桩等配套设施难以满足市场需求，烦琐的审批程序导致平台企业自建电站的周期长、成本高，使得汽车共享难以在城市快速普及。

在生活服务领域，快递外卖上门取送件、共享停车位等新业态离不开线下场景的开放，这与部分小区封闭式管理、公共场地的使用规定出现明显冲突，甚至引发许多纠纷。如何把握新业态培育和城市综合治理的平衡点，考验着城市管理者的智慧。

（四）用户权益保护难

共享经济的快速渗透和广泛普及，引发个人信息安全、押金风险、社会福利等用户权益保护难题。

用户隐私保护与信息安全面临挑战。平台企业在发展过程中会收集到越来越多的用户个人信息，积累大量的日常行为数据，这些反映用户隐私的信息一旦发生泄露，或被不正当利用，将威胁用户权益甚至人身财产安全。2017年6月1日，我国《网络安全法》正式实施，对加强个人信息保护等提出了具体要求，对平台企业提出了明确规定，在具体落实上还须各方共同努力。

押金风险集中爆发，引起社会广泛争议。押金制度是信息不对称、诚信缺失、信用体系不健全的产物。在共享单车行业，平台企业往往将押金作为解决信用难题的主要手段，目前行业累计押金总额达上百亿元。2017年下半年，随着酷骑单车、悟空单车、町町单车、小蓝单车等企业纷纷停止运营或倒闭，用户的押金退还出现困难，涉及民众数百万、押金总额数十亿元。押金“退还难、退还慢”等问题，引发公众对共享单车行业乃至整个共享经济新业态的担忧，用户参与积极性受到冲击，在微博、微信等网络媒体中引发了一些负面评论，不利于营造良好的外部环境。

共享经济通过网络平台整合资源，许多产品和服务需要线上线下结合，但线下的法律条文很难直接适用于线上业务。在平台责任界定不清、诚信体系不健全及先行赔付机制缺乏等情况下，共享经济面临“监管难、取证难、维权难”的挑战。如何有效保护用户权益，成为未来共享经济健康发展迫切需要解决的问题。

（五）公共数据获取难

共享经济从根本上说是一种数据驱动的经济。实践中许多创新性分享实践都需要公共数据的支撑，如在交通出行、房屋住宿、生活服务等诸多领域都面临交易双方身份和信用认证问题，尤其是一些与个人信用相关的关键性数据掌握在相关政府部门和公共机构手中，获取公共数据的渠道少、成本高，既不利于监管，也不利于发展。

究其原因，公共数据开放共享的深度和广度尚不能满足需要，而政府部门间的信息资源开放共享历来都是一大难题。

（六）统计监测体系不健全

共享经济统计监测和价值衡量体系急需建立。现有的依行业、地域、法人（机构）分类采集数据和抽样统计的核算体系，无法一一对应共享经济业态，无法反映共享经济平台跨行业、跨地域、大量自然人参与的特点，因此难以准确地反映共享经济发展的规模、速度、结构、贡献等状况，在一定程度上影响人们对共享经济发展的判断及相关部门的政策制定。

一是缺乏与共享经济相适应的行业分类体系。一般而言，共享经济活动具有参与者分布广泛分散、业态跨界融合、组织边界模糊、就业灵活、非正式等特点。现有的国民经济行业分类体系无法按照行业、领域、法人（机构）与共享经济活动一一对应，自然也很难以对共享经济活动进行精确统计。

二是缺乏一套标准的统计指标体系。虽然共享经济仍处于产业发展初期，但已经迅速渗透到多个领域，既有汽车、房屋、办公空间、衣服等实体物品的分享，也有知识、经验、技能等虚拟物品的分享。虽然平台企业拥有完整的交易数据，但由于行业差异性较大，统计口径多样，因此很难形成一套标准的统计指标体系，传统的数据收集和抽样办法也不能完全适应新业态的发展。

三是容易忽略共享经济对经济质量和社会效益的贡献。共享经济的主要贡献体现在资源的有效利用和社会福利的改进，现有的GDP核算方式无法测度共享经济带来的闲置资源的充分利用、经济运行效率的提升、产业结构升级及创新能力的提升等。用户通过参与分享而降低的消费成本、赚取的收入、体验的改善也不能得到有效体现。

（七）理论政策研究滞后

尽管共享经济引发的社会关注越来越多，政府、平台企业、研究机构对共享经济的理论思考也更加理性与深入，但与快速发展的实践相比，理论研究仍显滞后，难以有效支撑政府的政策制定、行业监管及企业创新实践的需要。

如何界定平台企业责任是理论研究的一个难点。近年来，社会各界围绕平台企业主体责任、市场竞争行为、用户社保与税收抵扣等一系列问题展开了广泛讨论，但一直没有形成共识。

如何界定平台企业的垄断行为是理论研究的另一个难点。近年来，越来越多的行业参与者、消费者、监管部门，开始关注共享经济平台的并购和定价等行为可能存在的垄断问题，平台企业也面临反垄断合规的风险和挑战。