B.4 上海环保市场发展40年回顾与趋势对策分析

曹莉萍

摘要：环保市场是环保产业得以发展成熟的土壤。在我国环境保护与生态文明建设战略的指引下，上海环保产业虽然早在改革开放初期就已生根发芽，但上海真正意义上的环保市场是在20世纪90年代才初步形成。本文首先回顾上海环保产业及其市场40年的发展历程，明确上海环保产业的内涵与分类；其次，通过调研数据分析上海环保市场发展中存在的问题；最后，基于全球环保市场发展趋势与国外环保市场培育经验，本文认为上海应发挥好“五个中心”建设的城市功能定位，从多方面加快培育符合全球城市特征的环保市场，发挥上海城市码头源与流的作用与服务市场的作用，树立环保市场“上海制造”和“上海服务”的标杆；同时，针对上海环保市场中存在的问题，建议上海在大部制改革要求下整合、明确政府环保管理职能；发挥环保行业协会平台作用，完善环保标准体系；推进环保企业商业模式创新，提高环保市场绩效；倡导公众参与绿色消费，激发本地环保市场需求。

关键词：环保市场 改革开放

上海自新中国成立以来，就是全国的工业中心。基于深厚的工业底蕴、浦东开发开放、城市功能定位的变迁，上海的产业结构在20世纪90年代经历“退二进三”历史性变化。这不仅给上海商品市场的发展带来了蓬勃生机，也为上海的服务市场提供展现活力的舞台，其中环保产品和服务就是上海在全国改革开放大潮中酝酿而生的时代产物。上海自身改革开放给本地环保市场带来了冲击和机遇，上海的环保产业也在改革开放浪潮中经过40年的发展，最终伴随着市场新技术、新产业、新业态、新模式的“四新”动能转换，带着新时代生态文明建设的使命继续前行。因此，回顾上海环保市场40年的发展历程，分析上海环保市场供需在不同阶段中的特征以及当前面临的主要挑战，将会推动上海环保市场更加可持续发展；同时，找准未来上海环保产业发展方向，为环保市场下一个40年的高质量发展奠定基础。

一 上海环保市场的发展历程与阶段特征

生态环境保护市场（简称“环保市场”）会因地区社会经济发展水平、自然资源禀赋和生态环境质量的不同而各具特点。上海地区的环保市场相对于国际市场来看是起步较晚，但相对于国内市场来说是起步较早的，从改革开放以来服务于工业的节能环保服务到兼顾生产、生活的低碳服务，再到应对全球气候变暖带来的生态环境破坏和自然资源过度耗损的环境服务及绿色融资服务，上海环保市场由此形成节能环保、碳交易、环境第三方治理、绿色金融四类细分市场，这四类细分市场的发展过程与上海社会经济发展和能源环境压力的阶段性特征密切相关。

（一）传统节能环保产业：从萌芽到初具规模（1978～1990年）

改革开放之初，上海肩负保障全国经济供应的艰巨任务，人口数量变化较平稳，以工业为主导的产业结构也推动着能源结构重化发展，并由此带来较多环境污染问题和较大治理压力。在以末端治理为主导的环境战略下，上海的环保市场以提供节能环保服务为主来满足广大工业污染排放主体的污染达标的整治要求。

1．社会经济特征

改革开放之初，国家对上海的明确定位是我国最大的港口城市和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。1978年，上海的经济总量为272.8亿元，占到全国的7.42%。之后上海的经济一直呈增长势态，到1990年全市GDP 增长至646亿元，1985年其GDP增速更是高达13.4% （见图1）。1978年，上海的财政收入占全国财政总收入的15%，工业增加值占全国工业增加值总额的13%，但国家对上海的基础设施基本没有投入。从全市工资水平来看，这一时期上海职工工资经历了一段通货膨胀期，在1983年年均工资增长率出现了一个大幅提升之后到1987年又有所回落（见图2）。

伴随改革开放的推进，在计划经济体制的余温和保供的要求下，自1978年，上海作为1100万人规模的港口贸易城市，其人口保持着相对稳定的增长（见图3）。1978年上海市常住人口为1104万人，到1990年为1334万人，城市化率为67.4%。户籍人口是上海人口的主力，这一阶段上海的外来人口较少，1984年外来人口占常住人口比重只有1%；到了1990年外来人口比重也只有3.8%。

作为国家确立的工业城市，上海1978～1990年的工业相当发达，不论从工业的增加值还是从业人员数量看，工业已然是上海产业结构中的主导产业，农业的比重有所下降，第三产业中商业所占比重较大，但金融业、交通运输业尚未发展起来，其产业产值和从业人员所占比重较小（见图4）。

2．能源与环境压力

以工业为主导的产业加上粗放的经济发展模式，上海这一时期的工业能耗相当高。1980年上海工业能耗占全市能耗总量的77.2%，其中工业用电量占全市用电总量的50%，到1990年上海工业能耗总量仍占全市能耗总量的76.4%，工业用电量占全市用电总量高达83.5%。在能源强度方面，上海工业能耗强度较高，1978年达7.86吨/万元，高于全市能源强度平均水平，1990年下降至5.04吨/万元，但高于全市能源强度平均水平（见图5）。按能源品种划分，在能源消费结构方面，1990年之前，上海的原煤、焦炭等固体传统燃料占主要能源消费品种的46%以上。

由于环境基础设施投入受制、经济结构以重化工业为主、能源结构以传统化石能源为主，上海这一阶段的污染物排放量较高，工业排放污染物成为主要污染源。在大气污染方面，工业废气中的二氧化硫（SO2）、烟尘等主要污染物的排放量居高不下（见图6），1990年上海工业废气中排放的SO2、烟尘分别高达41.5万吨、18.93万吨。在水污染方面，1985～1990年，上海工业废水排放量年均高达14亿吨，其中所含重金属超标；在固体废弃物方面，1985～1987年，上海工业固废产生量增速在两位数以上， 1987年之后，年均工业固废产生量在1000万吨以上（见图7）。

此外，1978～1990年上海市区绿化覆盖率均值不到10%，市区人均公共绿地面积不到1平方米（见图8）。

3．单纯产品生产的节能环保产业形成最初的环保市场

工业的高能耗、高排放导致城市污染越来越严重，人们的生活质量日益下降，农业生产等受到严重影响，急需环境污染的末端治理手段来处理当时的环境问题，化解上海市政府环保压力并还清历史欠账。因此，这一阶段，上海以消除工业企业烟尘、废水重金属污染为环境治理抓手，开始重视传统意义上的城市环境管理服务事业，城市对节能环保产品和服务的需求已经凸显。然而，1978～1985年，由于节能环保产品和服务的供求双方多是国有企业、事业单位，环保工程多以事业方式开展，基于市场的环保产业形态尚未形成。

但到了20世纪80年代中期，随着上海改革开放的步伐加速，大量中小型民营企业开始出现，节能环保产品研发、生产、工程建设、科技咨询服务等出现明显的专业化分工特征。这些专业化分工与传统的城市环境管理服务相结合，形成类似其他市政管理服务的新型节能环保产品服务外包，如节能环保产品生产、技术研发与科技咨询服务、污染治理工程、资源回收利用、垄断化环境设施运营管理等多领域的节能环保产业。从内容特征上看，处于起步阶段的节能环保产业主要局限于产品生产领域，对于节能环保服务，由于其市场化水平较低，尚未形成行业规模。20世纪80年代末，上海环境污染治理工作集中在水、大气、噪声、固体废弃物四大领域，相应领域的环境治理装备产品生产行业也随着市场经济的开发实现了长足发展，产品市场规模逐渐扩大，上海节能环保产业达到了5亿元的年产值。同时，上海这一阶段的水环境保护政策，即在黄浦江上游实行污染物总量和浓度双控管理为水资源保护市场化机制——排污权交易机制的构建奠定了基础。

（二）环保产业发展缓慢，市场培育困难重重（1991～2000年）

20世纪90年代是上海真正进入自身对外开放的时期，浦东的开发开放为上海的经济注入了活力。上海社会经济的发展为环保市场的发展提供了良好的经济基础，开放的视角也让上海的环保市场内容更加丰富。

1．社会经济特征

为了能够获得更多资金来更新城市基础设施，上海通过将闵行、浦东地区土地使用权出让这一市场机制来增加财政收入，从而使其在保持经济高速增长（见图9）的同时地方财政收入也大幅增长。1991年上海财政收入增长率为5.11%，1995年为29%，即使在1997年受到亚洲金融危机的影响，上海2000年的财政收入增长率仍保持在15%之上。从全市工资水平来看，这一时期上海职工年均工资增长率在1992年出现了一个大幅提升但是到1996年开始回落，同样经历了一段通货膨胀时期（见图10）。

在国家对于上海“一龙头、三中心”城市功能定位下，上海吸引的大量来沪工作、创业的外来青壮年人口成为城市新增劳动资源的主要来源（见图11），不仅为上海的经济增长增添了活力，也推进了上海的城市化进程，这一阶段，上海的城市化率不断提高，从1991年的67.6%上升到2000年74.6%。

这一阶段，由于上海经济总量高速增长，其第二产业中的工业、建筑业增加值保持一定的增量，第三产业增加值占比迅速上升（见图12），1999年上海实现了第三产业增加值超越第二产业的结构性转换，第三产业增加值占比为51%，成功取代第二产业的主导地位，成为上海经济增长的核心力量，从而确立了上海以第三产业为主，第一、第二产业为辅的经济发展模式。第三产业的发展有利于上海产业向低能耗、低排放产业结构转型。

2．能源与环境压力

这一段时期，虽然上海的社会经济获得了高速发展，产业结构也呈现出第三产业发展的低能耗、低排放的优势，但不断积聚的人口和较高的城市化率也催生了一些破坏生态环境的城市病。2000年，上海的汽油、煤油、柴油等燃料油消费比重首次超越固体燃料消费比重（见图13）。其重要原因是这一阶段上海市各项交通客货运周转量呈现大幅提升（见图14），交通能耗大幅增加。交通能耗的大幅增加部分抵消了产业结构升级和能源结构变化带来的污染物减排效应。上海的能耗以及与之密切相关的城市二氧化碳排放总量和人均排放量的增长趋势不断显现出来，2000年上海市能源消费产生的二氧化碳（CO2）排放总量已经达到12100万吨（含电力碳排），人均CO2排放量达到7.5吨/人（见图15）。

这一阶段，上海分领域环境问题仍主要集中在工业排放污染。其中大气环境污染源主要来自燃煤烟尘、工业废气以及汽车尾气，主要污染物为二氧化硫和悬浮颗粒物，煤烟尘、酸雨等污染特征最为突出（见图16、图17）。水环境污染方面，20世纪90年代中期，上海年均工业废水排放量占全市废水排放总量的50%以上（见图18），且废水中污染物化学需氧量排放在30万吨以上。在“退二进三”的产业结构调整和倡导“源头治理”与循环经济的环境战略背景下，工业固废产生量在这一阶段保持相对平稳的增长，甚至在1995年后出现过负增长，而城市垃圾产生量增长幅度变动较大，且人均日产垃圾量（含建筑垃圾）增长率一直为正（见图19）。

3．本地市场空间局限与建设滞后，环保产业发展缓慢

上海抓住申办2010年世博会的机遇，借此机会对城市卫生、生态环境进行更新、提升。20世纪90年代末，上海环境治理工程以苏州河治理为典型代表开始快速膨胀，但本地环保市场的空间局限性开始凸显，因此，大型工程企业开始寻求新的发展，如在长三角洲等地区开拓市场。这一时期上海转变环境治理战略，注重环境污染源头治理，在大气环境治理方面更加关注能源效率和能源结构，从燃煤电厂脱硫工程入手，加强SO2污染防治工作力度；在水环境治理方面更加关注苏州河上游来水治理和桃浦工业区污水厂建设、松江污水控制工程。但在垃圾处理方面，1999年上海生活垃圾处置能力仍存在170万吨的缺口。为尽快解决垃圾临时堆场问题，避免新的存量垃圾产生，上海加大环境整治力度，通过规范化的设施建设，环卫收运处置能力建设有了明显的提升。在环保市场建设方面，1998年，由上海市环保局和虹口区政府共同创办的环保市场开业，这是中国第一家高规格、多功能、多元化的环保专业市场，根据上海环保“九五”计划，上海每年对环保产业的需求超过100亿。然而，即使在如此巨大的市场需求下，上海的环保产业经历了十多年的发展仍面临着重重困难。一是环保产业规模偏小，技术含量低。首先，从这一阶段的环保投资来看，全市的环保投资不到GDP的3%（见图20）；其次，从环保事业单位的从业人数来看，1991～2000年环保从业人员数量年均仅1万人左右，1997年的一份上海环保调查数据显示，全市572家环保企业中没有一家企业产值过亿；最后，从整个环保产业来看，上海市场上普遍存在环保产品质量差、产品单一、人员素质低、经济效益差等情况，在全国市场上处于竞争劣势。二是环保市场建设滞后。虽然上海的第三产业获得了突飞猛进的发展，其要素市场建设走在全国前列，但是专业的环保产品和服务的市场却尚未建立，环保产品和服务多为建筑、商业、卫生服务附属商品。好的环保产品、服务、项目找不到好客户，客户也很难找到专业的环保产品供应商，导致环保交易成本高，许多企业存在环保重复建设。三是环保产品服务标准化程度低，大量非标的环保产品充斥着规模较小的零售市场。四是环保市场缺乏统一的宏观管理机构。虽然上海为了规范环保市场，制定了一系列管理办法，比如环境工程类的设计证书管理办法、环保产品认定制度等，但针对环保市场上的不同行业和所有制环保企业，上海环保局、发改委、科委、经委、农委都有相应的管理权，因此，当时的上海环保产业存在多头管理的乱象。而在环保市场上工商管理局因环保行业标准欠缺无法对环保产品和服务交易价格及可能存在的欺诈行为进行有效管理。此外，由于环保专业人才缺乏、融资机制缺失，上海环保市场的产研转换率较低。

（三）环保产业跨越式发展：环保市场超常规发展（2001～2010年）

21世纪第一个十年里，上海“四个中心”的城市功能更新定位和世界博览会的举办使得上海社会经济水平、开放程度迅猛提升，这为繁荣上海环保市场打开一扇门。

1．社会经济特征

进入21世纪，上海的经济获得突飞猛进的发展，上海市2010年的GDP是2001年的3倍，这十年上海的GDP增速基本保持在10%以上，即使在2008年遭遇因美国次贷危机而导致的全球金融危机，使2009年GDP增速受挫下降至8.4%，到2010年上海的GDP增速恢复到10.2%（见图21）。与此同时，2001年《上海市城市总体规划（1990～2020年）》明确了上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，2002年，上海正式获得2010年世博会举办权，这一切都为上海高质量发展指明了方向。此外，新世纪上海财政收入大幅增加，增速一度超越30%（见图22），这为城市环境基础设施建设和各项环境污染治理奠定了良好的经济基础。

在人口压力方面，到2010年，上海市常住人口已经增长到2302万人，相比改革开放之初人口规模实现了翻番，成为一个真正的热岛城市，此时上海的城市化率已经高达88.9%。大量的外来人口也成为上海第三产业发展的主要人力资源保障（见图23）。

进入第三阶段，上海的产业结构在“四个中心”战略指导下，逐渐形成了以经济、金融、航运和贸易等为核心的现代服务业体系。到2010年，上海的第三产业产值占比达到了57.03%，第二产业产值占比下降到42.31%；从分行业的从业人员数量上也凸显了这一特征（见图24），以服务经济为主的产业结构为上海低碳发展和“两型社会”构建提供了良好的基础。

2．能源与环境压力

在能源结构方面，分种类能源结构中原煤、焦炭等固体燃料的比重不断下降，汽油、柴油等液体燃料成为主要消费能源（见图25），2010年液体燃料占主要品种燃料的比重为46.7%，其主要原因是民用车辆拥有量的大幅增长，2010年上海民用车辆保有量达到310万辆，是2001年的3倍。而分部门能源消费结构不断优化，因能源利用效率，尤其是工业能效的提高（见图26），工业能源消费量比重不断下降，但交通运输业能源消费量比重呈现上升趋势（见图27）。

这十年，上海的环境污染治理在大气领域取得了较显著成效，2010年大气总悬浮颗粒物浓度、二氧化硫浓度下降至0.079毫克/立方米、0.029毫克/立方米，分别比2001年下降21%、33%（见图28）；但是由于全市机动车数量增加，大气中一些污染物如NOx、NO2、CO的浓度居高不下（见图29），同时，传统大气环境问题，除酸雨污染外，烟尘、降尘等污染风险相对下降（见图30）。此外，PM2.5、挥发性有机物、臭氧、恶臭等新型大气环境问题却凸显出来。

在水污染治理方面，上海延续上一阶段的工作继续削减工业点源污染，工业废水排放量和工业废水中的化学需氧量（COD）排放量迅速下降（见图31），从全市废水COD 排放量与工业废水 COD 排放量相关性分析（见图32）可以看到，全市废水COD污染治理归功于工业废水COD治理。但是非工业废水排放量急速上升，到2010年，全市非工业废水排放量为21.15万吨，占全市废水排放量的85.21%。

在固废污染方面，这十年间，工业固废和生活固废排放量相对稳定（见图33）。随着老港处置场经过改造后重新投入使用，新建黎明应急堆场，以及焚烧厂的建成投产，至2002年时，上海生活垃圾的日处置能力为10500吨，分别由老港废弃物处理场的7500吨、黎明应急堆场的1500吨和江桥与御桥两座垃圾焚烧厂的1500吨组成，但是相比于日均生活垃圾产生量，上海仍存在2295吨的缺口，需要更多市场化治理主体参与到全市固废污染治理工作中来。

3．提供整体解决方案的环境服务逐渐成为环保市场新主角

进入21世纪，上海国民经济与社会发展“十五”规划要求将环保产业培育为国民经济的支柱产业。这是上海提高城市绿色竞争力的重要举措和环保相关产业发展的重大机遇。因为，环保产业是高辐射、低制约产业，分析上海2007年投入产出表，在上海市场上环保产业与化石工业、金属冶炼及制品业、其他第三产业、机械工业以及自身之间具有较高的向前、向后拉动效应，即上海节能环保产业的发展对当地经济发展的拉动影响十分显著；同时，环保产业与交通运输设备制造业、文教卫生服务业具有显著的较强前向关联关系，即节能环保产业具有直接或间接的投资促进作用。这一时期，上海的环保产业进入超常规发展阶段，首先摒弃了单纯从末端治理或源头治理和以环保产品为核心的环保产业商业模式；其次，为了适应2009年提出将上海打造成“四个中心”和顺利举办2010年上海世博会的要求，环保产业通过跨越式发展转变成具备全过程管理视角的环保服务产业。上海发展环保服务产业的意义包含环保产业化（污染治理产业化与生态环境产业化）与产业环保化两方面的内涵要求，并开始细分为四类市场，即面向末端污染控制的市场、面向清洁生产技术的市场、面向绿色清洁产品的市场、面向环境功能服务的市场。其中面向末端污染控制市场逐渐趋于饱和，其他三类则逐步成为环保产业的主流。最显著特征是，在上海市环保产业中服务型产业的比重日益增加，设施运营和资源再生利用的技术服务的实力和市场份额均占重要地位，这在一定意义上意味着上海环保产业正处于向多样化的环保服务型产业转型的过渡阶段。这一阶段，在上海环保市场上已经出现专业地提供整体解决方案的环境污染第三方治理服务行业，上海将这些服务型环保产业集中布局，建设了相应的环保科技产业园区，通过科技、产业、资金、政策的高度整合，推进上海环境保护相关产业的跨越式发展。

与此同时，这一阶段上海已经实施了4轮环保三年行动计划，为推进二氧化硫削减战略和重点流域水污染治理工作，这两方面的市场需求越来越大，资金投入也随之增强。具体情况如图34所示。

通过分析1995～2012年上海环保产业发展影响因素发现，影响上海环保产业发展的主要因素是第二产业GDP、进出口总额、废水排放总量这三个指标。这也间接说明上海环保市场供给受资金投入、环保技术和设备先进水平的影响，上海的环保市场需求更多地集中在水污染治理领域。2009年，上海开始推行饮用水源保护区生态补偿机制，但以行政转移支付手段为主，不涉及市场化的交易。

（四）环境治理市场化机制和绿色金融创新：市场可持续发展（2011～2020年）

进入21世纪第二个十年，上海正朝着实现“四个中心”和社会主义现代化国际大都市目标继续深化。然而，高速的经济增长模式已经不适合上海成为全球城市这一更高目标，换挡、稳增长成为这个时期上海经济发展的关键词。与此同时，国际上对于温室气体减排的呼声越来越强烈，上海在环境污染治理过程中需要和全球城市共同应对气候变暖的挑战。因此，落实排污许可证管理制度，推进试点碳交易、排污权交易，发展应对气候变暖的适应和减缓技术，并创新市场化环境治理机制和绿色金融是上海环保市场可持续发展的动力。

1．社会经济特征

2011年，上海进入后世博时代，全市的GDP增长率和人均GDP增长率趋向平稳，2016年都在7%（按1978年可比价计算）左右（见图35）。告别以往经济高速发展期，这一阶段，上海作为“一带一路”倡议（2013年提出）、长江经济带战略（2016年确定）的桥头堡、龙头城市，以及自由贸易试验区（2013年成立）试点城市，需要以创新的发展模式来实现其未来发展目标。因此，为了适应稳增提质的经济发展“新常态”，2018年上海政府在原有“四个中心”城市核心功能定位的基础上增加一个“科创中心”，变成“五个中心”定位。同时，上海需要构筑四个战略优势，形成“上海制造”“上海服务”“上海购物”“上海文化”四大品牌。

在人口规模控制方面，2017年，国务院批复同意新的《上海市城市总体规划（2017～2035年）》，提出“坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线……到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右”。这一政策结束了上海外来人口迅猛增长的时代，2011～2016年，上海每年外来人口规模占常住人口比重一直维持在40%左右（见图36）。在产业结构优化方面，上海依托自贸试验区和科创中心两大战略，努力营造法治化、国际化、便利化的营商环境，吸引和发展质量高、效益好、绿色、可持续的产业；同时，积极培育战略型新兴产业，在产业部门、项目准入、商业模式等方面加强统筹。从各行业从业人员数量占比看，环境管理服务业从业人员明显增加，2016年该行业从业人员数量占第三产业的2.4%。

2．能源与环境压力

通过产业结构调整、能效提升、需求侧管理（如合同能源管理）等多方面举措，上海能源消费总量增长明显放缓。上海抓住能源供需矛盾趋缓、清洁能源供应充足和新能源政策集中出台的有利时机，大力推进能源结构调整。其中，煤炭占一次能源消费比重下降约14%，天然气、外来电、本地非化石能源消费比重分别提高约4%、6%、0.5%。但是，上海市碳排总量和人均碳排量仍在不断增长（见图37），2016年人均 CO2排放量高达10.54吨/人（含电力碳排），温室气体减排压力较大。同时，上海的交通运输业能源消费量不断上升（见图38），2016年交通运输、仓储和邮政业能源消费量占比上升至20%，而且其能耗强度远超第三产业平均能耗强度并远高于全市平均水平0.42吨/万元，也高于工业能耗强度0.79吨/万元。

在环境污染治理方面，经过第五、第六轮环保三年行动计划，上海的传统大气环境问题得到较好治理，大气环境质量得到了明显改善。但是，新的大气环境治理挑战持续增加。PM2.5及主要由其造成的雾霾成为现阶段上海较为严重的大气环境问题；上海部分地区由于垃圾处置量增长和处置设备管理不善，恶臭扰民投诉不断；在夏天高温条件下，臭氧污染已然成为常态。从2013年开始，上海采用新的大气污染物指标后，环境空气质量优良率明显下降（见图39），2016年全市环境空气质量优良天数仅为276天，当年环境空气质量优良率为75.4%。在水环境改善方面，上海市水环境质量稳中有进。2011～2017年的《上海市环境状况公报》显示：2011～2013年通过对全市15个区县42条河道共计58个断面的水环境质量考核，水质总体与上年持平，郊县水质好于中心城区。2014～2017年，黄浦江、苏州河、长江口等重点河道的水质亦呈现持续改善趋势（见表1）。

3．市场化机制和绿色金融服务助力环保市场可持续发展

这一阶段，上海注重通过制度建设和市场机制推进环境污染治理，在水污染治理方面，突出表现在生态补偿机制的落实，但仍以纵向的转移支付手段为主（见表2），多元主体的市场化生态补偿机制，如环太湖、沿黄浦江水权交易在上海环保市场上尚未正式建立。但是，为防范环境污染突发事件造成生态环境破坏，上海保险业早在20世纪初就试点环境污染责任保险业务，但是在市场推广过程中，由于损失保险范围存在争议，缺乏科学的事后评估机制和法律标准，市场接受度较低。2013年，国家环保部和保监会联合出台环境污染强制责任保险试点工作的指导意见，并在包括上海在内的15个试点省市重金属和石油化工等高环境风险行业推行环境污染轻质责任保险。

但是，如同市场化生态补偿机制一般，环境污染强制责任保险市场的发展，需要明确界定责任主体、赔偿标准、赔偿方式等一系列法律要素，上海环境保险市场的准备尚未充分。

在全球应对气候变暖的背景下以及国际气候谈判推进下，中国积极减排温室气体的压力传导到定位为全球城市的上海。作为超大型城市之一，针对CO2这一主要温室气体减排，2011年上海已然成为我国7个碳排放交易试点城市之一。同时，中国政府承诺，到2017年将排污权交易方案推向全国。上海在2008年建立了能源环境交易平台（其实体为“上海能源环境交易所”，简称“环交所”），开始酝酿和筹备建设碳现货交易市场和排污权交易市场，并于2012～2014年出台一系列先行政策制度文件支持上海碳交易市场的运行和管理，包括《上海市2013～2015年碳排放配额分配和管理方案》《温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法》《上海市碳排放核查工作规则（试行）》等。2014年，上海环交所出台了碳排放交易机构投资者准入规则。截至2017年，上海环交所已经引入近300家机构投资者入市。2016年12月，上海碳配额远期交易作为全国首个采用中央对冲清算模式的碳金融衍生品试运行正式启动。自此，上海碳市场中形成两类交易产品，分别为现货产品（包括上海市碳排放额，简称“SHEA”；中国核证资源减排量，简称“CCER”）与远期产品（上海碳配额预期，简称“配额远期”，产品代码为SHEAF，目前共有8个协议产品）。从2013年1月26日至2017年12月31日，上海碳市场共运行935个交易日，SHEA与CCER现货累计成交8887.47万吨（见表3）。配额远期协议成交41706个，成交量为417.07万吨。2017年，上海碳市场现货交易良好运行，现货产品总成交量位居全国9个碳市场首位；配额远期交易由于2017年1月12日才正式上线，2017年上半年较活跃，下半年由于全国市场政策不明确、交投逐渐清淡（见表4）。在除了碳排交易之外的排污权交易市场方面，虽然上海于2013年开放了排污权交易平台并制定了试点方案，截至2015年底，尚未有排污权交易。

与此同时，碳减排、污染物减排服务已经成为上海环保市场上重要的新兴环保服务行业。这一行业为环境污染治理细分领域提供专业的整体解决方案，通过采用不同商业模式催生出合同能源管理、合同环境服务、能源管家、环境治理超市等第三方治理服务新业态，从而逐渐取代单纯的环保产品生产、技术服务、咨询服务等行业，成为环保市场的新生力量。2017年初，上海环保市场中涉及环境污染第三方治理环保企业约有350家，以小微企业为主，大型企业仅有3家，服务领域主要集中在大气和水环境污染治理细分领域（见图40），且这两个细分市场的行业集中度最高（见图41）。

伴随着上海碳交易现货市场的逐渐成熟，碳配额远期作为金融市场在绿色领域的重要尝试与其他金融产品一样成为碳市场参与主体分散交易风险、套期保值、规避市场风险的重要金融工具。自碳金融产品相继开发后，以国泰君安、兴业银行、上海银行、建设银行、上海清算所为代表的金融机构以投资方、结算方、清算方等形式更多地参与到交易中，为上海碳市场注入活力。而环境污染第三方治理市场的培育，既需要治理技术创新，也需要商业模式的创新来降低绿色技术创新服务所需要的高成本投入，从而激发市场交易主体的积极性。那么，环境第三方治理服务商业模式创新也需要来自金融机构对环保产业投融模式的创新支持，如融资租赁模式、PPP项目融资等，同时需要绿色金融自身的创新，如发行绿色债券、发放绿色项目贷款等来支持环境第三方治理服务市场的可持续发展。上海在建设国际金融中心过程中，得益于战略定位的先发优势，于2016年3月试点开展绿色公司债券发行。上海清算所高度重视绿色债券的同业交流与市场培育，为绿色债券市场的发展提供了相关配套服务。同时，各大银行也相应发行了绿色金融债券并配套绿色信贷业务，如上海浦发银行，2016年首次发行规模为200亿元、债券期限为3年、年固定利率为2.95%的绿色金融债券；工行上海分行，截至2017年末，在绿色经济领域的贷款余额超过200亿元；交通银行上海分行2017年进一步加大对节能环保产业、工业绿色转型升级等重点领域客户和项目的支持力度；上海银行近年来也创新绿色金融产品和服务，推广合同能源贷、上海市分布式光伏“阳光贷”等产品，积极参与世界银行“上海低碳城市示范项目”建设等，以具体实践促进绿色发展，打造绿色银行。此外，沪上多家企业也参与了绿色金融创新。例如，2015年，亿利资源集团与上海浦东新区人民政府合作成立“绿丝路基金”，创新构建绿色产融网。2016～2017年申能财务公司与财政部CDM中心（即清洁发展机制委托贷款基金中心）合作，为上海清洁能源服务项目、新能源服务项目等8个项目申请委托贷款，贷款利率比人民银行发布的同期基础利率低15%左右，未来申能财务公司将绿色贷款业务拓展到整个上海自贸区，并创新自贸区绿色金融债。2017年3月，陆家嘴金融城绿色金融平台在党中央的关注下正式揭牌，这一平台成为上海自贸区绿色发展的新动力。上海自贸区通过区内金融机构不断创新绿色金融服务产品，发展国际绿色金融市场，尤其是碳金融市场，为上海国际金融中心打造“绿色品牌”。

二 新时代上海环保市场发展面临的挑战

进入新时代，上海的环保市场继续朝着可持续方向发展，但在全球经济增长放缓、国际贸易市场动荡的背景下，中国经济的稳速换挡对上海环保市场的发展产生了较大的冲击。如何提升上海环保市场绩效，如何保持环保产业的可持续发展，仍需解决市场发展所面临的四大挑战。

（一）环保法规执行与市场监管不严，环保市场需求不足

作为国际性大都市，上海的环境污染问题主要集中在水、大气、固废（包括建筑、生活垃圾与危废）、噪声、监测技术领域，这五个领域的环保市场发展空间巨大。但是，由于自然资源利用与生态环境保护涉及多个政府管理部门，在执行相关环保法律法规时存在交叉、重叠等管理问题，环境污染治理需求主体存在有法不依现象，这在中央对上海进行环保督察时集中反映出来。如在水污染防治领域，国家水污染防治行动计划要求城镇污水设施于2017年前全面达到一级A排放标准，但上海出台的实施方案将完成时间推迟到2020年底，使城市污水厂提标改造工作需求滞后。又比如，中央环保督察期间发现上海水务部门未按照国家对油墨、淀粉、纺织染整等行业企业向公共污水处理系统排放的执行标准核发排污许可证，致使有排污许可证的企业不愿增加环保产品和服务的投入，提升其环保污染治理水平。同时，环保部门对上海市参差不齐的环保技术、产品和服务质量监管不严，也导致了排污主体购买环保产品和服务的积极性降低。

（二）在公共环保市场供给方面，政府环保投入相对不足

21世纪第二个十年，上海市政府在环保资金投入方面逐渐递增，2016年环保资金投入达到823.57亿元，相当于2011年的1.5倍。但是，从国际经验来看，污染治理投入需要达到GDP的1.5%，才可能实现环境质量基本不恶化；达到GDP的2%～3%，才能实现生态环境质量的稳定好转。上海环保投入占本市GDP的比重基本在3.0%以下（见图42），相对不足的环保投入不仅会影响到整个上海环保科研研发投入，也会使区县以下地方政府获取环保专项转移支付数额趋于减少，生态补偿交易机制的市场准备不够充分。

（三）环保市场缺少龙头企业，小、微环保企业融资难

上海市环境保护工业行业协会统计数据显示：2014～2016年，上海地区从事环境污染治理企业共347家，营业收入总额达150亿元，但仅为上海年均GDP的0.6%。截至2016年底，上海地区环境污染第三方治理规模以上环保企业共190家，其中营业收入总额在5000万以上的环保企业仅66家（见图43）。从环境污染治理供给规模构成来看，上海环境污染服务供给市场仍以小、微内资企业为主，大型企业仅占市场供给数量的2.6%，其规模与国际大型环保企业规模差距较大。

同时，小、微环保企业在环保产品生产、销售方面，具有成本低、营销方式灵活的优势，但若要提供包含环境咨询、技术服务以及后期运维服务的整体解决方案，则需要投入较大的人力、财力、物力。那么，小、微企业即使有先进的环保技术和产品，也因缺乏长期资金保障难以承接这方面的环保业务。而且，既提供环境技术、产品，又提供环境服务的项目，由于回收期长、环境治理效果不确定而难以获得金融机构的青睐。虽然我国已经出台相关政策给予重大环境污染第三方治理项目绿色信贷和税收优惠，但对于那些难以获得重大环保项目的小、微型环保服务企业，没有可持续资金来源的保障很难在环境服务市场上拓展新的业务或扩大现有业务规模。

（四）环保市场主体缺乏积极性，绿色金融市场发展缓慢

由于融资难等问题，环保产品和服务市场主体交易积极性不足，同时，能够为环保企业项目提供融资渠道的碳交易及其衍生品市场、绿色技术银行等绿色金融市场主体的参与程度也不高。分析个中原因，主要有以下两个方面。第一，虽然上海金融机构在绿色信贷、保险、债券、证券等方面开展了试点工作，但除了因碳交易产生的碳金融政策体系外，上海尚未出台绿色金融纲领性文件，这会影响如“绿色技术银行”这一类非货币资产融资市场的发展。第二，上海绿色金融市场之间缺乏信息共享和沟通机制。这点尤其表现在本地碳金融市场与我国其他六个试点碳市场之间在制度设计上存在较大差异，与试点碳市场的连接存在较大的制度障碍，如何接轨全国碳市场还存在体制挑战，涉及国家层面、中央和地方层面、政策专家和地方政府层面、行业与政府层面四种利益相关者之间的博弈，在政策不确定的情况下，企业对于购买此类环保产品和服务往往持观望态度，排污权交易也是如此。而对于正在建设中的“绿色技术银行”，除了上述两个原因之外，还存在标准尚未建立和第三方认证的缺失等问题。因此，上海的绿色金融市场与环保市场的发展速度不相匹配，相对滞后。

三 全球环保市场发展趋势与国际经验

全球第三次能源革命、工业4.0的到来使得许多国家的经济发展模式向社会经济与生态环境相协调的可持续发展模式转变。绿色革命背景下，环保产业的商品及服务市场在全球范围内迅速成长。从全球环保市场发展趋势看，有如下三大特点。

第一，环保装备产业成为绿色制造的重要内容。为适应国际环保市场的激烈竞争和发展的新特点，世界各国工业纷纷升级转型，成为有利于改善环境的“朝阳产业”。美国、日本、加拿大以及欧盟国家等发达国家的绿色环保制造产业产值已经与信息产业并驾齐驱，在绿色产品标识方面，发达国家都制定各具本国特色的绿色产品标志。全球大气、水、固废、土壤、噪声污染防治等领域的环保装备产业链正向着成套化、高端化、系列化方向发展。

第二，绿色技术服务成为环保市场的高端需求。现代社会的环保产品市场已经细分为环保技术服务、环保咨询服务、节能服务等前端治理市场，并形成基于产业链整合的节能环保产业创新模式，从而促进了环保产业的业态转型升级。新业态的产生，如分享经济将使未来环保市场发展需要更加注重融合高科技的环保服务。

第三，绿色金融服务是环保市场可持续发展的动力。新业态带来的商业模式创新不仅给环保服务项目投融资模式创新提供了市场，如碳交易及其衍生品市场、绿色信贷市场，也为技术创新、融资创新、市场培育提供良好的金融基础，如绿色技术银行、湿地缓解银行等。其中，国际碳市场的发展经历了十多年不同的发展阶段，呈现多元化的扩张趋势。不但表现为碳市场在区域、国家、省级以及城市等不同等级的分布和发展，还表现为碳交易覆盖的行业的多样性。《巴黎协定》的签署更扩大了现有碳市场规模，未来国家级或省级的排放交易体系将会是碳市场扩张的主要动力。在碳市场扩张的趋势下，国际碳市场和国家碳市场连接将成为新趋势。

同时，全球各国，如美国、德国、日本的环保产业与环保市场培育经验也为上海环保市场培育与趋势引导提供重要的启示。

（一）美国环保市场培育经验

美国的环保产业的出现始于19世纪城市卫生环境治理需求，并依次经历末端治理、清洁技术研发、绿色产品生产和应用、环境服务业崛起的发展过程。目前，美国的环保市场随着环保产业成熟，形成稳定的国内市场绩效，并在全球市场上占据1/3的市场份额。美国环保市场的成熟培育主要有以下三方面的经验。第一，完善的环境保护法律制度促进污染治理设备市场的发展。美国第一部环境法《清洁空气法》和美国环保标准都刺激其环保产业的蓬勃发展。这些法律在制定和执行方面都有完善的制度给予保障。第二，美国将环境研究列为国家优先发展项目，以巨大的人力和财力支持环境项目发展。高水平的环境科研队伍不仅使环境科学成为美国热门学科之一，也使环保新产品在市场上层出不穷，据统计，1994年美国环保产业产值规模已经达到8000亿美元。第三，积极开拓海外市场。环保产业在美国国内市场已几近饱和，但其在国际市场的份额不断增长。美国通过公私合作、扩大发展中国家的环保服务和技术需求；积极参与环保领域的国际谈判与合作，推行贸易自由化理念；制定贸易环境协议提高环保标准，抢占国际环保市场。未来，美国在不断巩固环保产品和服务出口市场的同时，将积极开拓高技术价值的环境保护和污染治理领域市场，如臭氧层保护技术市场、海洋环境污染治理市场和生物多样性保护服务市场等。

（二）德国环保市场培育经验

与美国环保产业发展及环保技术创新同处于世界领先地位的欧洲，其中德国的环保产业发展也主要取决于德国政府对环保法律的完善、对环保技术的提升以及对公众环保意识的高度重视。在环保法律方面，德国早在1994年就将环保责任纳入国家基本法，并不断完善环保法及相关法律法规制定，从而促使环保产业有法可依；在环保技术方面，德国也是世界上环保技术最领先的国家之一，尤其在垃圾回收利用和新能源技术开发行业的市场价值最大；在公众环保意识方面，由于德国政府高度重视环境教育与宣传，德国的公众环保意识与环保产业发展是高度融合、共同进步的，地方的环保行业组织会不定期地举办环保类型的比赛，深入宣传环保新技术与服务。此外，德国的环保市场培育也独具特点，包括完善的环保市场监管体系，防止环保市场出现垄断等不正当竞争行为；合理的环保资金投入政策形成完善的环境财税体系，保证公共环保项目拥有充足的资金支持；合理运用经济手段，如开征能源税、环保税，发展绿色信贷刺激私人部门的环保需求，同时，针对节能和新能源市场发展制定一系列政府支持、财税补贴、税收优惠等相关政策法规，从而提高了德国环保市场在全球市场的份额。

（三）日本环保市场培育经验

日本的环保市场起步于20世纪90年代社会经济模式转型时期，这一时期，日本国家层面高度重视生态环境保护和污染治理问题，并于2007年确立了“环境立国”目标，出台环境立国战略。对于环保产业的发展，日本注重市场经济规律和强化市场机制作用，通过将产业环保化，环保市场化来发现环保需求，并设计获得市场认可的环保供给。从而，逐渐改变日本高消费、高排放、高污染的生产消费模式，形成绿色化的社会经济系统，实现社会的经济可持续发展。其中，日本政府在培育环保市场初期扮演引导者、监管者角色弥补因企业垄断行为导致的市场失灵。首先，日本政府鼓励环保企业进行环保技术实验和创新，并将先进环保技术输出到发展中国家。其次，日本政府通过税收、补贴、环境教育、环境标志等政策措施激励公众参与绿色消费，扩大环保市场需求。最后，日本积极开展环保技术研发的国际合作，针对全球环境问题，日本注重环保技术的输出和共同应对，尤其在CO2减排方面，日本积极参与全球气候治理框架，为国际碳减排市场管理制度建设做出贡献。由于日本对于环保产业的定义比较广，目前，与环保相关的市场规模将不断扩大，根据日本环保专家的预测，预计到2050年环保相关产业的市场规模将达到30万亿日元，并且在环境教育和培训、信息咨询等服务方面的市场将不断扩大。

四 新时代上海环保市场发展趋势与培育的对策建议

与发达国家相比上海的环境市场发展尚未成熟，上海需要总结发达国家培育和发展环保市场经验的基础上，发挥好“五个中心”的城市功能定位，从多方面加快培育符合全球城市特征的环保市场，发挥上海城市码头源与流的作用与服务市场的作用，树立环保市场“上海制造”和“上海服务”的标杆。因此，上海要在政府、行业协会、企业、公众四个层面做好市场培育工作。

（一）大部制改革要求下整合、明确政府环保管理职能

2018年11月，党中央、国务院正式批准上海市机构改革方案，至此，全国31个省份机构方案在大部制改革要求下全部完成。上海的机构改革进入落实阶段，在环保管理相关职能方面，上海需要重新确认生态环境规划、政策、监督等职能归属，从而便于构建符合上海“五个中心”定位的生态环境绩效考核体系。同时把生产制造特殊品质的环境产品和服务审批权交给按市场要求改组的环保产业协会，形成政府、企业、NGO 协会相互制约，保护企业共同利益的市场行动。此外，政府需要在稳定、扩大、规范、发展环保市场方面做出广泛的政策支持。如在环境政策方面，要充分结合“三线一单”实施自然资源和环境保护项目，并发挥上海在长三角区域、长江经济带生态环境保护中的服务市场作用，在上海环交所构建市场化生态补偿交易平台；在经济政策方面，加大环保科技创新投入将上海市的环保投入占GDP的比重提升到3%以上，通过为环保产业提供信贷优惠、税收优惠等财税激励政策，向污染企业征收环境税，优化环保产业布局规划等来稳定、规范、可持续发展环保市场；在社会政策方面，随着公众对高品质生态产品和服务需求不断增加，需要政府不断激发公众参与环境保护的动力，及时反映当前公共环境问题的治理诉求，化解项目建设中遇到的环境相关的邻避矛盾等。

（二）发挥环保行业协会平台作用，完善环保标准体系

要发挥市场在环保产品和服务配置中的作用，调动上海环保市场主体交易、合作的积极性，除了政府在市场建设初期发挥引导和监管作用，还需要环保行业协会搭建沟通、协调平台，配合政府完善环保市场运行与管理规则，及时发布环保企业信息和项目信息，帮助环保市场主体降低交易成本。同时，在行业协会平台上构建环保产业大数据库，为上海发现优秀的环保企业和绿色金融机构，与政府一起将其培育形成国内乃至国际环保市场的龙头企业，并使其环保产品服务成为环保产品制造和环保技术服务的行业标准，让环保领域的“上海制造”和“上海服务”成为中国环保产业的标杆。此外，上海结合中国在“一带一路”“南南合作”中的定位和自身国际经济中心的优势，将上海的环保标准输出给更多的发展中国家，并逐步构建上海环保技术产品和服务的海外市场。

（三）推进环保企业商业模式创新，提高环保市场绩效

上海环保市场主体自身需要与时俱进，不仅要吸收国外先进的环保技术和服务理念升级企业自身产品服务技术水平，更要利用上海作为全球城市进行人才培养和科研开发的优势，自主研发世界领先的环保技术和产品，降低企业在开展综合环保项目中的硬件成本。同时，通过长期优质的第三方治理服务增加环境保护和污染治理项目价值，不断提高环保企业的市场绩效。此外，环保市场主体之间要形成长期伙伴关系，也需要环保市场主体与环保相关的融资机构创新商业模式。节能环保企业已经在碳交易及其衍生品市场上通过合同能源管理模式获得能源服务、温室气体减排项目融资。未来，上海要发挥国际金融中心的作用，使环保企业在其他私人环保领域可以继续采用合同环境服务、“环境治理超市”、绿色技术银行等第三方环境治理服务模式，在绿色金融市场获得环保项目融资和技术创新优势，用创新的商业模式保障环保企业具有可持续的市场绩效。

（四）倡导公众参与绿色消费，激发本地环保市场需求

结合国外培育公众参与环保市场的经验，上海要积极做好环境保护的教育与宣传工作，从小培养人们节俭、低碳的消费理念；同时，在国家环境标志制度的基础之上，建立上海绿色标志制度，激发本地消费者购买或者通过“绿色技术银行”等融资机制使用绿色环保产品和服务。此外，公众是环保治理效果最直接感受者，环保产品和服务效果标准需要获得公众的检验，当公众的环保意识和参与环保市场监督的积极性被调动起来后，政府就能适当退出环保市场，改变以往自上而下、低效的市场信息收集决策模式，形成自上而下和自下而上双向信息共享的高效反馈机制，以便于上海政府决策者及时判断本地环保市场的发展方向，为上海环保产业发展创造源源不断的市场需求。

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