B.1 改革开放以来上海环境保护发展进程回顾与展望

周冯琦 程进

摘要：环境是城市系统的重要组成部分，环境保护工作随着城市经济社会发展而不断完善。改革开放40年是上海环境保护工作不断进步的40年，也是城市环境与经济发展关系不断优化的过程。从不同时期环境保护目标和任务来看，上海环保历经了重点污染源治理阶段、污染物总量削减阶段、环境质量改善阶段、迈向绿色发展阶段等四个阶段。进一步定量评价上海环境与经济协调发展的状况可知，城市环境与经济间的平衡程度不断提升，世博会等重大活动期间环境与经济的平衡程度较高。经济与环境协调发展度呈现稳步提升趋势，从1991年的0.059上升至2017年的0.939，表明城市环境与经济系统已迈入相对高水平的协调发展时期。针对上海环保领域存在的不平衡不充分问题，未来需要从环保理念、环保主体、环保方式、环保对象、环保范围等多领域入手，进一步优化环境与经济发展关系，提升生态环境保护水平。

关键词：环境保护 协调发展 演化

城市资源环境与经济发展是一个相互作用、相互依赖的整体，随着城市经济社会的发展，城市环境保护转型是城市环境、经济、社会等各种关系发展变化的必然趋势和规律。2018年是改革开放40周年，也是上海城市环境与发展关系演进的重要历史节点，作为我国改革开放的前沿和窗口，改革开放40年是上海环境保护工作不断进步的40年，也是城市环境与经济发展关系不断优化的过程。在历史新起点上，上海新一轮城市总体规划提出上海要建设成为卓越的全球城市，建设创新、人文、生态之城，增强城市的国际竞争力和影响力，提升上海在全球城市体系中的地位和作用。上海新的发展定位对城市环境保护工作提出更高要求，因此，需要系统回顾改革开放以来上海环境保护工作发展历程，总结上海经济社会发展和环境保护关系演变规律及阶段特征，系统梳理各阶段环境保护经验、成效及不足之处，有助于总结我国特大城市环境保护与经济协调发展的经验和教训，对研讨上海未来环境与发展演进方向、推进生态之城建设等重大问题，具有重要的实践价值和指导意义。

一 环境保护演进与城市发展

作为城市系统的重要构成，城市环境问题本质上是经济社会发展的产物，环境保护则是对城市经济社会发展需求的积极响应，城市环境与发展是一种相辅相成的关系。

（一）环境是城市系统的重要组成部分

从生态学的视角来看，城市是以人为主体构成的城市生态系统。依照“社会—经济—自然”复合生态系统的理论观点，城市可以看作以人为主体的社会、经济和自然系统在一定空间范围内，通过协同作用而形成的一个人与自然相互依存、共生的复合系统（见图1），是由自然子系统、社会子系统和经济子系统相互作用、耦合而成。城市复合生态系统内部各子系统之间、各要素之间的耦合作用一般通过物质流、价值流和信息流等形式实现。在城市的“社会—经济—自然”复合生态系统中，人类社会是主体，自然环境系统与人类社会的生存和发展密切相关，为人类社会提供生产、生活空间，供给各类生态产品、接纳各类污染物排放，构成一种错综复杂的生态关系。

环境是城市复合生态系统的组成部分，因此城市环境问题不是孤立产生和存在的，城市环境保护工作也不是孤立于城市经济社会独立推进的。根本解决城市生态环境问题，需要把城市放在复合生态系统的框架下进行分析，城市环境保护的实质是城市可持续发展能力的提升，目标是自然环境、经济生产环境和社会文化环境间的协调发展，从而形成一个由经济、社会、生态、资源、环境等子系统组成的城市复合生态系统。

（二）环境保护与经济发展的互动关系

环境是城市系统的重要组成部分，这决定了环境保护与经济社会发展之间存在密不可分的关系。经济发展产生环境问题，催生了环境保护工作，也为环境保护提供物质保障，正确处理环境保护与经济发展的关系，使二者相互促进、良性互动，可以实现城市经济社会环境协调发展目标。

1991年，格罗斯曼和克鲁格提出了著名的环境库兹涅茨曲线理论，按照环境库兹涅茨曲线理论，在某一国家或地区，在经济发展初期阶段，经济活动会对生态环境造成较大危害，污染物排放量会随经济增长而增加，随着经济水平的提升，达到拐点后，环境污染状况会随经济增长逐步改善，即环境污染与经济发展呈倒U形关系。可见，环境库兹涅茨曲线描述的是一种“先污染、后治理”的环境与经济发展关系，在西方一些走线性工业化道路的国家得到了验证，但这不能反映环境与经济发展的一般规律，因为西方发达国家在早期工业化过程中，忽视了工业生产对生态环境的破坏，产生了影响深远的环境公害事件，此后才加大环保投入，形成了一种“先污染、后治理”的发展模式。

我国改革开放以来呈现的是一种压缩型发展模式，短短几十年的时间完成了西方国家数百年的工业化历程，经济社会发展水平大幅提升，也使得西方国家分阶段出现的生态环境问题在我国改革开放进程中集中爆发，复合型环境污染成为城市可持续发展的巨大制约因素。因此，“先污染、后治理”的环境与经济发展模式不适合我国国情，在经济社会发展过程中应把环境保护放在首位，形成良性的环境保护与经济发展互动关系。

（三）环境保护演进是一个制度变迁过程

制度是一个宽泛的概念，制度是人为设计的、用来规范人们互动关系的约束，是调节人与人之间关系的行为规则、方式。制度是动态变化的，随着社会环境的变化，新的制度需求不断产生，当已有的制度供给能够满足制度需求时，制度是稳定的，当制度供给不能满足制度需求时，就会产生制度创新。政府是环境保护工作的主要实施者，环境保护涉及制度建设、资金投入、基础设施建设、污染治理一系列内容，本质上是政府为改善环境质量而做出的约束全社会行为的一种制度安排，政府根据经济社会发展需要而不断更新环境保护战略和实施举措，以满足环境保护需求，由此形成的环境保护演进成为政府创新管理制度和管理模式的重要组成。政府制度创新过程是制度变迁的过程，环境保护工作不断演进的过程同样也是一个制度变迁过程。

环境保护演进是制度环境、制度安排和制度结构综合作用的结果（见图2）。制度环境包括环境质量变化、经济发展水平、环境保护制度等，在制度环境的影响和约束下形成具体的环境保护规则和行为。制度安排是具体的环境保护制度，制度结构是所有环境保护制度安排的总和，是按照一定时期内环境保护的价值取向形成的具有结构特征的制度体系。随着经济社会的发展，制度环境的变化会影响到环境保护制度安排和制度结构的调整，进而影响到地方环境保护目标的实现。可见，环境保护工作是随着经济社会发展变化而不断改进的，梳理改革开放以来上海环境保护的演进历程，必须紧密结合城市经济社会演变历程，分析不同阶段环境保护政策和措施的制定背景和取得的成效，以此总结环境保护不断演进的动因和发展趋势。

二 上海环境保护发展历程回顾

改革开放40年来上海的环境保护并不是在一个独立的制度环境中发展演进的，而是与城市经济、社会发展进程紧密结合。随着城市经济增长水平与社会结构的演变，上海不同时期环境保护工作也表现出不同的内容和特征。从各时期上海环境保护政策、规划的内容反映的环保工作的目标和任务来看，改革开放40年来上海环保发展历程可以大体分为四个阶段。

（一）重点污染源治理阶段：1978～1990年

改革开放之前，上海一直是全国的重要工业基地，上海承担了为全国输出工业产品、技术和人才的功能，全国绝大多数的轻工业都在上海，其中造纸、化纤、印染、食品等污染物排放量大的产业占比较高。1965年上海的废水排放量从20世纪50年代的60万吨/天增加至200万吨/天，使得工业“三废”和水污染日趋严重。

改革开放以后，上海的环保工作正是在工业污染问题长期累积的背景下开展的，1978年上海市环境保护办公室成立，1979年上海市环境保护局成立，环保工作正式纳入政府行政管理范畴。但此时上海工业基地的地位没有得到根本转变，在1986年版的城市总规中，国务院在批复中对上海的城市性质定位仍为我国最重要的工业基地之一。上海的地区生产总值由1980年的311.89亿元增加至1990年的756.45亿元，年均增长9.26%；人口由1980年的1100多万人增加到1990年的1200多万人；人均国内生产总值呈上升态势（见图3）；工业总产值由1980年的598.75亿元增加至1990年的1642.75亿元，年均增长10.62%。工厂企业废水排放量达到386.6万吨/天，经过处理的仅68.5万吨/天。城市水环境污染有加重趋势，如黄浦江在20世纪80年代平均每年出现“黑臭”情况146.3天，比20世纪70年代增加99.5天。

因此，上海首先从工厂治理入手，开展大规模的城市废水、废气、废渣单项污染源的点源治理；其次从重污染行业治理入手，对造纸、电镀、化工、纺织、皮革等12个行业进行合并、撤点、改造和治理，加强重污染行业的综合利用和技术革新；最后从重污染区域整治入手，对和田路、新华路、桃浦地区等环境污染严重地区进行综合治理。环境污染治理总体上表现出由点源治理向区域治理推进、由单项治理向综合治理转型。

该时期上海奠定了现代环保工作的框架，当前上海在环境保护方面的诸多制度源头都可以追溯到该时期。上海在制定《上海市治理三废、保护环境五年（1976～1980）规划》的基础上，先后颁布了《上海市排污收费和罚款管理办法》（1984）及其实施细则、《上海市黄浦江上游水源保护条例》（1985）及其实施细则、《上海市乡镇企业环境保护管理暂行办法》（1986）、《上海市固定源噪声污染控制管理办法》（1986）、《上海市建设项目环境保护管理办法》（1988）、《上海市烟尘排放管理办法》（1988）、《上海市防止船舶污染内河通航水域暂行规定》（1989）等一批地方性环保法规和规章制度，不断加强污染控制的制度建设。

（二）污染物总量削减阶段：1991～2010年

随着浦东开发开放，上海在国家改革开放中的地位和作用、在世界经济发展中的地位与作用得到重新明确。鉴于国际城市发展的新形势和新变化，国务院在上海2001年版总规批复中将上海城市性质定位为全国重要的经济中心。上海城市发展目标是建设经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，以及国际经济、金融、贸易、航运中心之一。此时不再过多强调工业，明确要以技术创新为动力，全面推进产业结构优化、升级。

该时期内，上海城市经济社会迎来一个快速发展期。城市地区生产总值由1991年的893.77亿元快速增加至2010年的17165.98亿元，增加了18倍，保持了两位数的年均增速。经济快速增长给环境保护带来巨大压力，工业废气排放量由1991年的4000亿标立方米增加至2010年的12969亿标立方米，增长了224%（见图4）；废水排放量由19.58亿吨增加至24.82亿吨，增长了27%。此外，上海城市人口由1991年的1287.2万人增加到2010年的2302.66万人，增长了79%。人口规模的扩大，给城市生态环境承载带来挑战，如城市废水中生活废水占比不断升高，排放量由1991年的6.33亿吨增加至2010年的21.15亿吨，增加了234%（见图5）。

因此，该时期内上海以污染减排和环保三年行动计划为抓手，以削减污染物排放总量为主要目标，以污染物总量控制带动环境质量改善，大幅度降低排放强度，同时加强城市环境基础设施建设，健全城市环境保护框架。为完成污染物排放总量削减任务，从1992年起，上海环保规划各项指标、任务体现在城市国民经济和社会发展规划之中，并得到落实。自2000年，上海开始实施环保三年行动计划，本阶段内共滚动实施四轮环保三年行动计划，分阶段解决重点领域、重点区域的环境问题，以点带面，逐步推开。上海在本阶段内注重完善排污申报和许可制度，严格控制各类污染源，禁止无证或超总量排污，促进工业结构调整。经过努力，工业废水排放达标率由1991年的65.3%提高至2010年的98%，工业源废水排放量则下降了74%。至2010年底，上海化学需氧量和二氧化硫排放总量分别比2005年下降了27.7%和30.2%，超额完成了减排目标。

该阶段内，上海环保法制工作进一步向体系化方向发展。累计制订了近30项地方环保法规和标准。上海于1994年提出了涵盖基本法、组织法规范、监督管理法规范、污染防治法规范、资源保护法规范、程序法规范和标准等在内的地方环保法规体系框架结构，制定实施了《上海市环境保护条例》，并先后颁布了《上海市危险废物管理办法》（1995）、《上海市畜禽饲养场污染防治暂行规定》（1995）、《上海市苏州河环境综合整治管理办法》（1998）、《上海市扬尘污染防治管理办法》（2004）、《上海市饮用水水源保护条例》（2009）等地方法规和政府规章制度。

（三）环境质量改善阶段：2011～2017年

世博会的成功举办大大提升了城市品质，市民对改善环境质量产生了更高期望，上海国际大都市的城市地位和发展转型也对城市环境质量改善提出了新的要求。一方面，2011～2017年，上海市 GDP 增速由8.3% 降至6.9%，经济增速缓中趋稳，经济快速增长产生的资源环境压力有所改善，为解决“存量”环境问题提供了机会，围绕全面建成小康社会目标，改善环境质量成为经济社会发展的迫切需求。另一方面，虽然上海以削减污染物总量为主要任务，大幅降低了污染物排放强度，但由于上海人口大量集聚、产业结构偏重导致污染排放处于高位，上海市环境污染负荷仍然较高。复合型、区域型环境污染和城乡环境差异问题也开始凸显。特别是雾霾、臭氧和水体富营养化等环境问题改善难度较大，需要建立污染物总量控制和环境质量改善并重的城市环境保护体系。

因此，该时期内上海环境保护目标逐渐由污染物减排转向城市环境质量改善，以实现与上海市国际化大都市定位相适应。其中一项重要的标志是上海在过去对单项污染物治理的基础上，开始注重大气、水环境治理的整体性特征，出台了《上海市大气污染防治条例》《上海市清洁空气行动计划（2013～2017）》《上海市水污染防治行动计划实施方案》等法规文件，推进大气、水环境的整体治理，系统提升城市环境质量。2017年，上海市二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物（PM10）浓度分别比2011年下降58.6%、13.7%和31.3%，细颗粒物（PM2.5）浓度较2013年下降37.1%。2017年的PM2.5、二氧化硫、可吸入颗粒物（PM10）浓度为历年最低（见图6）。城市地表水主要水体水质同样稳步改善，2015年，上海水环境考核断面化学需氧量、氨氮浓度比2010年分别下降9%、19%，2017年劣Ⅴ类水体断面比例比2016年下降15.9%。

除了常规的环境治理外，本阶段内上海还加强了城市生态空间建设，大力推进崇明世界级生态岛建设。上海在颁布《崇明生态岛建设纲要（2010～2020年）》的基础上，连续实施了三轮崇明世界级生态岛建设三年行动计划，2017年发布的《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》，进一步确立了崇明生态立岛原则，并将举全市之力推进崇明世界级生态岛建设，以更好地涵养生态环境，为全市提供优质生态服务，进一步提升上海的城市竞争力。

本阶段内，上海不断加强环境保护体系建设，提高环境保护创新能力。一是完善治理手段，综合运用经济、法律手段推进环保工作。上海颁布实施了一系列地方法规和地方标准规范，完善环境保护的法制体系，并建立健全综合执法、行政执法和与刑事司法相衔接的环保法治机制。上海积极推进环境污染第三方治理，2014年，上海颁布了《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》，大力发展环境污染第三方治理市场。二是打造环境多元治理模式。上海转变一直以来政府主导的单一环境治理模式，逐步建立起“政府主导+多元参与”的环境保护主体结构，加强环境信息公开力度，推动社区、企事业单位参与城市环境保护工作。三是加强区域环保协作。上海以煤炭总量控制、产业结构调整、移动源强化控制和挥发性有机物深化治理为重点，在区域层面积极参与长三角区域大气和水污染防治协作机制，在省际交界区层面出台《青浦、嘉善、吴江三地环境联防联控联动工作实施方案》，建立跨省界区域应急处置联动机制。

（四）迈向绿色发展阶段：2018年至今

2018年，上海正式发布《上海市城市总体规划（2017～2035年）》，规划提出上海要建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。从全球城市的发展趋势来看，生态宜居已成为全球城市主要特征之一。从国内生态文明建设进程来看，绿色发展成为五大发展理念之一，人民日益增长的美好生活需要也对城市生态环保提出新要求。而上海生态环境质量总体上与现代化国际大都市的定位和市民日益增长的生态产品需求存在一定差距。因此，显著改善环境质量、推动生态绿色发展成为上海生态环境保护的重要任务。

2018年，上海正式启动实施《上海市2018～2020年环境保护和建设三年行动计划》，即第七轮环保三年行动计划，对环境质量、绿色发展、生态空间、污染治理等领域均提出了具体的量化目标。根据新一轮环保三年行动计划的目标原则，上海将更加注重推进各领域绿色转型发展，形成保护环境的空间格局、产业结构、绿色生产方式和生活方式。上海的环境保护工作不再局限于污染治理范畴，已进入生态环境质量总体改善、绿色转型发展全面推进、生态环境治理体系和治理能力现代化发展的新阶段。把绿色生态作为提升城市吸引力和竞争力的关键因素，打造生态优先、绿色发展的大都市发展模式。

三 上海环境与经济协调发展评价

通过分析改革开放以来上海环境保护工作的发展历程，可以看出上海环境保护的目标任务随着城市定位、经济发展水平的提升而变迁，环境保护与城市经济发展是一个相互作用的过程。因此，准确定量评价上海环境保护和经济发展系统协调发展状况，反映其协调发展的现状以及发展趋势，对推动城市可持续发展具有重要的指导意义。

（一）评价框架和评价方法

环境保护与经济发展的关系本身是可以调和的，目标是形成协调、合作的结构与功能体系，推动城市复合生态系统向更加有序、均衡的状态演化。

1．评价框架

环境保护与经济发展是两个相互耦合的复杂系统，经济发展过程中会产生一定的污染物，为了使污染物的排放量在城市环境承载范围之内，需要在提高经济发展水平的同时加大环境保护力度，降低污染物排放量。在经济发展的不同阶段，产生的环境问题和环保需求有所差异，环境保护的资金技术投入能力也随着经济发展而提升，因此在理想状态下，环境保护与经济发展呈现动态螺旋上升趋势。只有实现环境保护与经济发展系统间协调演进，才能最终实现城市可持续发展，可以从环境与经济的协调关系出发为城市可持续发展决策提供参考。

为了便于对上海环境与经济协调发展水平进行客观、可操作的评价分析，依据科学性、系统性、可操作性和动态性原则，结合上海环保与经济社会发展特点，在已有研究基础上，依据专家咨询、频度统计和理论筛选出评价指标体系如表1所示，其中环境保护系统由环境压力、环境状态和环境治理三个部分组成，经济发展系统则由经济规模、经济结构、经济活力三个部分组成。

2．评价方法

首先，分别计算环境和经济子系统发展指数。环境和经济子系统发展水平通过发展指数加以衡量，对表1中的指标体系数据进行无量纲化处理，采用熵值法确定各指标权重。假设第i年环境子系统指标无量纲化后标准值为μENVij，eENVj为第j个环境指标对应的权重，则第i年上海环境子系统的发展指数EECOi可以表示为：，其中，n为环境子系统指标数量。同理可得，上海第i年经济子系统的发展指数EECOi。环境和经济子系统发展指数的数值介于0～1，数值越大表明该系统发展水平越高，反之则表明该系统发展水平越低。

其次，计算环境和经济子系统的协调度。协调度反映的是环境与经济子系统之间在发展演化过程中彼此的一致程度，借鉴已有的环境与经济协调发展研究，协调度计算公式如下。

公式中，X为协调度，EENVi和EECOi分别是环境和经济子系统发展指数， k为调节系数，取值为2。协调度X的值介于0～1，协调度X越大，环境与经济协调程度越高，环境经济复合系统有序发展；协调度X越小，环境与经济协调程度越低，环境经济复合系统呈无序发展。

最后，计算环境经济系统的协调发展度。由于协调度显示的是环境与经济子系统之间相互作用的强弱，很多情况下很难反映综合环境经济效益的大小，如环境保护与经济发展均处于低水平发展状态时，两者的协调度同样会很高，此时处于低水平协调状态。因此，需要引入协调发展度，来衡量环境与经济子系统协调发展水平的高低。协调发展度计算公式如下。

公式中，D为协调发展度，X为协调度，T为环境和经济的综合发展指数，反映的是城市环境与经济综合发展水平，α、β为待定系数，因为环境保护与经济发展同等重要，两者取值均为0.5。协调发展度综合了环境与经济子系统的协调度及两者所处的发展水平，能够用于城市环境与经济子系统在不同时期协调发展水平的分析和比较。

（二）环境与经济协调发展评价结果

考虑到系统性数据的可获得性，本报告主要分析1991年以来上海市环境保护与经济发展的协调关系。数据来源于历年《上海统计年鉴》《上海环境保护志》《上海水资源公报》《上海环境状况公报》。

1．环境与经济子系统协调度分析

协调度反映的是上海环境子系统与经济子系统两者之间的平衡程度，一般认为，协调度大于0.6，系统之间处于协调状态，从图7可以看出，1996年上海环境与经济子系统的协调度达到0.644，而在此之前，环境与经济的协调度较低，从原始数据来看，1996年以前代表经济发展的人均GDP、人均工业增加值等指标数值均快速增长，而代表环境保护的污水处理厂污水处理能力、污染物浓度等指标数值改善缓慢。总体上经济快速发展，环境保护尚未得到有效重视，环境保护与经济发展处于失调状态。

1996年之后，随着上海加大环境保护力度，环境与经济子系统的协调度不断上升，2010～2011年达到第一个峰值，协调度指数为0.999，原因是2010年上海世博会的召开，对城市环保工作提出较高要求，上海在世博会前后制定和实施了一系列环保措施，环境保护与经济发展实现了很好的平衡关系。2012年开始环境与经济子系统的协调度有一定幅度下降，但还处于很高的协调度水平，到了2017年两者的协调度又一次达到高水平。总体来看，自“十一五”以来，上海环境与经济系统的协调度较高，反映了环境与经济彼此之间发展演化的一致程度较高。

2．环境与经济协调发展度分析

协调发展度不仅能够反映上海环境子系统和经济子系统的平衡程度，还可以反映两者的综合发展水平。从图8可以看出，1991年以来，上海环境与经济协调发展度一直处于上升趋势，从1991年的0.059上升至2017年的0.939，反映了两者基本上呈现同步增长的态势。从原始指标来看，环境与经济子系统均在不断发展，人均GDP、第三产业占比、居民消费水平持续增加，单位GDP能耗、单位GDP污染物排放量、大气污染物浓度等持续下降。劣Ⅴ类水质河长比重波动变化，一定程度上影响了环境保护综合水平。2014年之后，上海经济与环境协调发展度指数超过0.9，反映了经过改革开放近40年的发展，城市环境与经济子系统已处在一个高水平协调发展阶段。

与协调度指数不同的是，上海环境与经济的协调发展度指数处于稳步提升趋势，没有出现相关的波动发展。虽然2010年世博会前后上海加强了生态环保工作，环境保护与经济发展的一致性较高，但两者的综合发展水平和发展层次与后续年份相比仍有一点差距，2010年的协调发展度只有0.851。这说明加强城市环保工作需要两个方面的协同推进：一是纵向上不断提高环境保护和经济发展水平，这是提升城市环境质量的根本；二是横向上要坚持环境保护与经济发展并重，坚持生态优先、绿色发展。

四 上海环保领域的不平衡不充分问题

经过改革开放40年的努力发展，上海环境保护取得显著成绩，正与其卓越全球城市发展定位相适应。虽然上海环境与经济协调发展水平不断提升，但与国际顶级水平以及居民美好生活需要相比，上海环保领域仍存在一些不平衡不充分问题亟待解决。

（一）上海环保领域发展不充分问题

2013～2016年上海“12345”市民服务热线来电内容中，有关环境污染方面的来电占比由2013年的1.25%增加至2016年的2.2%，呈上升态势，一方面反映出群众的环境意识普遍提高；另一方面也反映了城市生态环境保护工作还存在发展不充分问题。

1．城市生态功能需进一步增强

按照生态学要求，当一个地区森林覆盖率在30%以上时，森林的生态服务功能才能有效地发挥作用。国家森林城市评选标准是“年降水量800毫米以上地区的城市市域森林覆盖率达到35%以上，且分布均匀”。从与纽约、伦敦等国际顶级大都市比较来看，纽约森林覆盖率为20%，伦敦森林覆盖率为42%。相对而言，上海尽管自2001年启动《上海城市森林规划》后森林覆盖率不断提高，当前已达到16.2%，但距2035年全市森林覆盖率达到23%的目标仍有不小的距离，而且约25%的森林分布在崇明，市区森林覆盖率更低，总体与发挥城市生态功能的要求还存在差距。

2007～2017年，上海自然保护区覆盖率由12.1%下降至11.8%。至“十二五”末，上海建设用地占陆域面积比重已达45%，逼近生态承载力极限。在第一次至第二次湿地调查的十多年间，同口径比较下，上海近海与海岸湿地资源缩减至545平方公里，湖泊湿地缩减至17平方公里。生态空间是提供优质生态产品的重要载体，上海要建设令人向往的生态之城，必须加强生态空间保护和修复。

2．城市环境质量有待充分改善

近年来上海在生态环境治理领域采取大量措施，并取得了有目共睹的成效，大气环境质量得到不同程度改善，2017年，上海细颗粒物（PM2.5）年均浓度为39微克/立方米，为历年最低水平，但尚未达到国家环境空气质量年均一级标准，距离世界卫生组织（WHO）制定的小于10微克/立方米的安全值还有不小差距。而2017年纽约PM2.5年均浓度已达到5.1微克/立方米，伦敦为13.23微克/立方米，上海的PM2.5年均浓度是纽约的近8倍（见图9）。

此外，虽然经过多年治理，PM2.5浓度逐年下降，但臭氧污染问题开始越发严重，2017年上海大气污染日中以臭氧为首要污染物的天数占比达57.8%。一般认为，臭氧污染是伴随PM2.5治理过程产生的，在进行环境治理过程中需要将多种污染物治理手段相结合。

3．环保基础设施建设有待加强

一方面表现为污水厂网建设没有跟上城市快速发展的增量需求。上海地表水质总体不能满足功能需求，全市259个长期监测断面氮、磷污染物普遍超标，劣Ⅴ类断面超过60%，原因之一在于污水管网等基础设施建设不足。上海中心城区尚存在排水系统空白区和配套二级管网薄弱区，城郊接合部、郊区撤制镇和“195”区域的污水管网覆盖率仅为55%，农村部分地区外来人口聚集对水环境造成巨大压力，污水厂尾水排放标准不高。

另一方面表现为生活垃圾分类减量设施不健全。上海垃圾分类投放的措施尚未在全市全面推广开来，原因之一在于分类设施不健全。各区废物分类回收配置标准尚未统一，社区分类回收装置种类不明、数量不足，分类运输设施不足，降低了居民参与垃圾分类投放的积极性。相比之下，许多国际大都市垃圾分类回收设施标准相对完善。如英国伦敦将城市垃圾分为生活垃圾、可回收垃圾、建筑垃圾、电器、电池等不同类型。美国纽约将可回收垃圾分成纸和纸板制品、金属、玻璃和塑料制品等类型，电子垃圾需要送至市专门的回收地点。

（二）上海环保领域发展不平衡问题

从图10来看，远郊区在上海所有城区中生态环境发展水平最高，中心城区由于人口密度大、土地资源紧张，在生态空间建设和环境满意度方面得分较低。近郊区在生态空间建设和环境满意度方面得分介于中心城区和远郊区之间，但降尘等污染物产生量较大，黑臭河道也主要分布在近郊区，从改善城市环境质量的视角来看，由于人口和产业向近郊区转移、外来人口聚集、环境基础设施不足等，城郊接合部环境压力进一步增大。

1．近郊区是大气降尘的主要分布区

2017年上海PM2.5浓度呈西高东低的分布特征，反映了受周边区域影响较大，且各区间的差异较小。但从各区大气降尘量来看，2017年上海各区降尘量在空间上表现为近郊区（53.9吨/平方公里）＞中心城区（51.8吨/平方公里）＞远郊区（45.7吨/平方公里），而且近郊区面积占比较大，使得降尘总量同样高于其他区，反映了空气质量的空间不平衡，近郊区及中心城区内的高架路、机动车排放、建筑工地施工等都是区域降尘的主要来源。

2．近郊接合部是黑臭河道主要分布区

随着经济发展，大量外来人口导入并集聚在近郊接合部和工厂企业周边地区，导致更多的垃圾、污水直接倾倒入河道。由于污水处置设施不健全，近郊接合部和郊区河道水质常年劣于Ⅴ类。

目前上海全市名录内黑臭河道为471条段，总长度为631公里，主要集中在近郊接合部和郊区。根据上海市公布的155个黑臭河道综合整治项目的分布来看，整治项目最多的是闵行区，共有48个（见图11）。其次为青浦区和浦东新区，分别有25个和22个。整治项目较少的是徐汇区、长宁区和普陀区，均只有1个。黄浦区、杨浦区和虹口区无黑臭河道整治。闵行、浦东、宝山、嘉定四个区黑臭河道整治项目占全市项目总数的54%。

3．生态空间供需空间分布不平衡

由于中心城区土地资源有限，中心城区可供开发为公园绿地等开放式生态空间的土地数量少，上海的公园绿地主要集中在郊区。2016年，中心城区人均公园绿地面积仅为3.9平方米，远低于上海的平均水平（7.83平方米）。但中心城区由于人口密集，居民对公园绿地的休闲游憩需求旺盛， 2016年，中心城区单个公园平均游玩人次达到180万人次，其他区单个公园平均游玩人次仅为40万人次，中心城区和郊区生态空间供需不平衡。

五 新时代上海推进环境保护的对策思考

改革开放40年来，上海环境保护与城市经济发展水平均不断提升，两者关系也不断优化。当前，上海正处于打好污染防治攻坚战、构建令人向往的生态之城的历史进程之中，面对环保领域仍存在的不平衡不充分问题，新时代上海推进环境保护需要从环保理念、环保主体、环保方式、环保对象、环保范围等多领域入手，进一步提升生态环境保护水平、优化环境与经济发展关系，为建设美丽上海提供支撑。

（一）强化绿色理念，注意将经济优势向生态优势转化

上海建设全球城市，将吸引更多的全球优质资源，这对城市良好的生态产品有很高的期待和要求。只有实施生态优先、建设美丽上海，才能使上海成为具有全球影响力的资源配置中心。这就需要改变传统的先污染后治理、边污染边治理的发展思路，实现源头治理、绿色发展，由经济发展与生态环境协调转向生态环境优先。

一是注重将经济优势转化为生态优势。随着经济发展转型和科技进步，环境保护和经济发展已不是对立关系，创新驱动和绿色发展成为相辅相成、缺一不可的两大要素。相对于生态环境本底条件较好地区提出的“生态优势转化为经济优势”的发展路径，上海应注重把经济优势转化为生态优势，利用上海的经济规模优势、产业结构优势、技术研发优势、国际影响优势，加强生态环境保护投入和产业绿色转型，以经济优势推进生态保护和绿色发展，不仅提升上海自身生态环境质量，还可以为更广阔区域提供生态产品服务、生态技术服务、生态市场服务。

二是在城市生产生活各个领域强化绿色发展理念，在制造业、都市农业等各领域和生产消费各环节加强源头治理，促进城市产业绿色转型发展，实现生产活动从“污染”到“无染”，增加消费需求和价值观转变下的新型产品供给。大力发展新业态、新模式，打造绿色供应链，倡导绿色消费理念，积极鼓励发展共享经济，逐步建立和完善共享经济市场体系，制定鼓励共享经济企业发展的政策，完善共享经济监管机制，避免共享经济在发展过程中过度消耗与浪费资源。

（二）扩大环保主体，促进多元社会主体的参与

随着城市的发展，全社会越来越认识到环境保护并非政府的单一责任，而是需要生产者、消费者、管理者各司其职，协调统一。环境保护主体正从传统的政府主导的自上而下的行政命令模式转向政府、企业、社会组织与公众多元主体共同参与。未来上海环境保护工作应重点发挥三类主体的作用。

一是继续发挥政府的主导作用，完善现代环境治理体系，制定并落实环保目标任务，严格执行环保法律法规和标准，综合运用经济、市场、行政等手段，健全环境保护的激励和约束机制，加强环境基础设施和环保绩效考核体系建设，消除公众环保参与瓶颈，协调环境与经济相互作用关系。

二是加强环保科研机构和专业队伍建设，注重发挥环保专家、技术团队的专业知识和智力支撑作用，最大限度发挥环保专家的专业所长，提高专业人士在城市环保战略制定、环保政策实施、环保技术标准选择等方面的参与度，促进环境保护新理念、新技术和新成果的本土转化，确保环境保护工作的科学性、规范性、可行性和可靠性。

三是注重提升社会公众的环保参与程度。环保部门应主动公开环境信息，细化环境信息公开条目，积极推动企业环保信息公开，通过加强环境保护宣传，使公众了解环保政策，掌握环保知识，提高参与能力，动员公众依法参与环保工作，维护自身合法环境权益。创造和拓宽公众参与环境保护的机会和渠道，确保公众参与的有效性，支持环保组织合法、规范地开展热点环保问题调研活动，为环保组织在化解环境问题中所涉及的访谈调研、对话协调等行为提供必要的支持。

（三）丰富环保方式，提高环保智慧化发展水平

随着城市的发展，城市环保数据的规模越来越大、类型越来越丰富，数据运用场景和方式也越来越丰富，传统的环境管理模式在日益增长的数据使用需求之下越来越显得捉襟见肘。互联网与各种技术的结合和发展，为环保部门创新保护方式、提高保护效率提供了前所未有的机遇，能够将环保信息架构和环保基础设施相结合，改变环境管理部门和生态环境的交互方式，改变管理部门、企业和社会公众的交互方式，提高交互效率。

一是严格遵照环保标准和环境信息化标准，整合相关政策、数据资源和集成平台，通过制定相关配套法规政策，坚持标准先行，为推动智慧环保提供政策和标准依据。并将原有的网络和环保数据资源整合为规范的数据模块，形成统一规范的环保数据信息标准和管理体系，确保环保数据的准确性和唯一性。

二是加大信息化技术在环境监测与治理中的应用，在环境质量监测、危险废弃物移动管理、重点区域环境监控等领域扩大环保业务信息化覆盖率，提高环保部门的工作效率，缓解环保人员缺乏与环境监管任务繁重之间的矛盾。代表性的如利用物联网技术，在环境监测中普及传感器技术，环保部门实时获取污染物浓度、环境质量状况等一手环境数据信息，经过管控中心对环保数据的分析处理，既可以根据分析结果模拟出环境治理方案、评估不同方案的治理效果，也可以为落实环保责任提供数据保障。

三是加大信息化技术在不同主体互动中的应用。利用信息化技术优化环境保护数据的获取和传播方式，打造管理部门与社会公众之间双向数据沟通平台，更好地满足社会公众对于环境保护工作的知情权。公众可以通过环境信息平台了解所关心的各种环境监测指标，亦可通过信息平台进行环境问题投诉，并跟踪投诉办理流程，共同维护城市环境。

（四）增加治理对象，加强环境污染物协同治理

环境污染是由数量众多的污染物共同作用的综合性问题，仅注重个别主要污染物的防治，难以根除环境污染问题。为了实现环境质量总体改善的目标，需要从个别污染物治理转向多种污染物协同控制，同时发力，实现污染防治的最佳效果。

一是推进环保向防治一次污染物和二次污染物并重方向转变，在强化化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物总量控制基础上，制定二次污染物调查监测的标准规范，根据“控制”重于“治理”的原则，从控制二次污染物的产生入手，探索二次污染物管理措施。

二是摆脱单纯的大气污染治理模式，整合大气污染治理和温室气体排放治理。根据有关测算，二氧化碳排放量每下降1吨，会带动二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降3.2公斤和2.8公斤，低碳发展模式能带来二氧化硫、氮氧化物和细颗粒物的排放量减少而不产生额外的成本。因此，运用大气污染治理和温室气体减排的相互关联作用，在改善空气质量的同时，达到温室气体减排目标，以更少的成本投入实现更多的环保利益。

（五）拓展环保范围，推进区域环保一体化发展

生态环境问题具有区域性特征，上海的生态环境质量改善离不开区域合作。借助长三角一体化发展上升为国家战略的大好机遇，上海应在高质量发展推动世界级城市群建设的背景和需求下，拓展环保范围，推进区域环保联动进一步升级。

一是推进区域环保协同立法。找到各方的利益共同点，在制定和修订环保法规和标准规范时，加强长三角三省一市间的沟通协商，推动类似的环境保护立法计划，使区域内地方性环境保护法规和政府规章口径趋于一致，更好地规范、协调区域环保行为，实现区域环保更高级别合作。

二是推进区域环保产业合作。长三角各地环保产业基础和发展水平较高，区域环保产业产值占到全国的30%。上海可借鉴制造业区域合作模式，联合长三角其他地区共建区域环保产业市场，以环保装备制造、环保服务为产业主导方向，组建区域环保产业联盟，加强技术研发合作和市场联合推进，推动区域互认环保产品资质，提高区域环保行业整体竞争力，为创新环境保护工作提供强大的产业支撑。

三是协同推进重点行业绿色转型。长三角是我国化工、钢铁行业集中分布区域，产业绿色转型是区域面临的共同任务。上海可牵头长三角地区开展化工、钢铁行业超低排放控制技术合作研发，聚焦重点行业绿色转型发展的关键共性技术研发合作，交流推广先进的新技术、新工艺，推进化工、钢铁行业整体实现绿色发展和转型升级。

参考文献

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