2.2　公路及公路用地

2.2.1　公路

公路是指连接城市、乡村和工矿基地之间，主要供汽车行驶并具备一定技术标准和设施的道路。

《中华人民共和国公路管理条例实施细则》指出：公路是指在中华人民共和国境内，按照国家规定的公路工程技术标准修建，并经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间可供汽车行驶的公共道路（包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口）。

2.2.2　公路的主要功能

公路交通对经济的繁荣与振兴发挥了巨大作用，其功能主要体现在以下几个方面：

（1）交通功能。公路是交通的基础设施，是社会、政治、经济和文化活动所产生的人流、物流的运输载体，具有国际、省际、城市内部、城际之间和城乡、乡村之间交通的中转、集散客货功能。

（2）繁荣经济的功能。一个高度发达的国家，必须有一个规划科学、布局合理、高低结合的公路网作为社会支撑的先决条件，它对繁荣经济的作用是任何运输方式所不可替代的。

（3）形成城乡建筑布局主骨架的功能。公路是国土结构的骨架，也是城市建设的基础。道路为公共设施不仅提供了交通体系和空间，而且为保证日照、通风、环保绿化、管线布设和建筑风格提供了有利条件。各种建筑物使用效益的发挥，有赖于道路先行来实现和完成。在道路建设的过程中，各项基础设施得以同步进行，随着道路的建成，可使土地利用与开发得以迅速发展，市场加速繁荣，经济指数迅速增长。

（4）防灾、减灾、战争需要的功能。在发生火灾、水灾、地震等自然灾害，以及战争防御或紧急情况时，公路能最大限度地提供疏散、避险的通道与空间。当1998年我国南方和东北大面积发生特大洪灾时，公路交通在转移灾民，运输抗洪救援物资、人员方面发挥了不可估量的作用。在遭受重大自然灾害时，公路交通在抢救人员、物资上能赢得宝贵时间，在消防时能起到隔离火源的作用。

（5）繁荣经济、捍卫国家领土的功能。实践证明，要想富，先修路，说明公路对商品流通的推动作用。此外，公路交通在巩固国防、建设边疆、开发山区和旅游事业等方面的巨大作用也是不言而喻的。

2.2.3　公路运输的主要特点

在综合运输体系中，公路运输有其独到的特点和突出的优越性。主要表现在以下几个方面：

（1）机动灵活。货物在最少装卸次数的情况下可以实现门对门的直达运输，在小于200～500km短途运输中可以做到经济可靠、迅速及时。

（2）普及面广、适应性强。能满足政治、经济、国防各个方面的需要：平时运送旅客和人民生活必需品及商品物质，促进市场繁荣；战时运送部队与军事物资，出现突发情况时也能疏散居民及运送救援物资。

（3）运量较大。虽然公路载客、货量小，但随着高速公路的兴建和通车，加上大吨位集装箱的引入，公路运输客货总量和总周转量的比重日益增大。目前公路承担的客货运量分别占现有5种运输方式总量的88.7％和90％，客货周转量分别占51.1％和30.6％。

（4）是各种基础建设的先行。建设新厂、开发矿产资源、修建铁路等其他运输场站、城镇建设工程、兴建水利设施等基础建设必须先修建公路。

2.2.4　公路用地

中国公路用地在1949年以前没有具体规定。中华人民共和国成立后，1950年9月颁布了《公路留地办法》，对公路用地明确规定：国家公路和省级公路应留土地，除路基宽度和公路两旁侧沟外，还应在每侧至少保留1m宽作为养路取土用。

《公路工程名词术语》规定：公路是为修建、养护公路及其沿线设施，依照国家规定所征用的地幅。

2004年8月28日人大常委会修改通过的《中华人民共和国公路法》第34条规定：县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于1m的公路用地。

《公路工程技术标准》（JTG B01—2003）第1.0.6条规定：在确定公路用地范围时应符合以下规定：

（1）公路用地范围为公路路堤两侧排水沟外边缘（无排水沟时为路堤或护坡道坡脚）以外，或路堑坡顶截水沟外边缘（无截水沟为坡顶）以外不小于1m范围内的土地；在有条件的地段，高速公路、一级公路不小于3m、二级公路不小于2m范围内的土地为公路用地范围。

（2）在风沙、雪害等特殊地质地带，设置防护设施时，应根据实际需要确定用地范围。

（3）桥梁、隧道、互通、分离式、平面交叉、交通安全设施、服务设施、管理设施、绿化以及料场、苗圃等用地，应根据实际需要确定用地范围。

《公路工程项目建设用地指标》（2011年）“路基工程用地指标”中规定：“路基工程用地指标编制采用的用地宽度，各级公路均按路堤两侧排水沟外边缘（无排水沟时为路堤或护坡道坡脚）以外，或路堑坡顶截水沟（无截水沟为坡顶）以外加1m计算。”

2.2.5　公路用地的分类

公路工程用地包括公路工程直接占地和间接占地两种方式。

（1）直接占地

公路建设工程是覆盖在土地之上的线性工程，土地是公路建设的直接载体，因此公路的建设必然要占用大量宝贵的土地资源，尤其是高等公路的建设。由于高等级公路线路标准要求较高，路基宽，耕地占用现象尤为突出。据交通部1999年颁布的公路建设项目用地指标，高速公路（四车道）每公里平均占地8hm2，一级、二级、三级、四级公路每公里平均占地分别为7hm2、3.2hm2、2.6hm2和2.3hm2。经分析计算，我国公路占地面积总计约为440.44万hm2，即0.66亿亩，约占我国土面积的0.46％，占耕地总面积的3.60％（不包括等外公路）。如此大面积的公路建设占地，对于人均耕地资源本来就少的我国来说是一个巨大的挑战。

（2）间接占地

①施工建设改变区域土地利用方式，如公路立交占用林地、草地等，改变了区域原有的土地环境功能，降低了区域土地利用价值。特别是等级较低的公路，从设计开始就未受到应有的重视，工程结束后未能按照设计文件及时绿化复耕，造成了“掠夺化施工”、超范围占用土地，使得区域内土地质量下降，可利用土地间接减少。

②施工过程破坏部分地表植被，破坏土壤和植被之间的营养物质循环，使得土壤直接暴露于阳光下，而土壤温度升高，从而使土壤微生物种群结构及有机物分解过程发生变化，导致土壤肥力下降。公路施工扰动、切割地表用地，致使土壤功能发生变化，抗蚀性降低，雨水得不到涵养而出现水土流失。隧道施工建设过程中产生大量的弃渣（每开挖1km的隧道废渣，存放占地就达几公顷），弃渣堆放结构疏松，孔隙度大，极易造成水土流失。同时流失的弃渣、砾石、弃土等侵占耕地，导致耕地流失和耕地质量下降。工程施工过程中随意丢弃施工及生活垃圾，也可破坏土壤，致使土壤质量下降，土壤系统结构和功能失调，严重的还会产生盐碱地、沙漠化，从而间接性地减少土地可利用面积。

③不合理的移民再安置会超过区域土地承载力。土地承载力是指在一定条件下，一个地区单位土地面积（每平方公里）上最多能够养活的人口数量。在一定的条件下，一定区域的土地承载力是有限的，当人类加载在这块土地上的压力（包括人口数量、消费水平、生活方式、生产方式等）超过这块土地的承载力时，这块土地的生态环境就必然要发生退化，超过土地的承载力越多，土地生态环境的退化就愈加严重，而且是一个加速退化的过程。过量的移民安置会导致土地负荷过重，地力衰退，土壤质量不断退化。