三十九、最初阶段对外格局的奠定

新中国成立时，面对的另一个极端重要而又陌生的课题，是如何创造性地开辟外交工作的新局面，正确处理对外关系中各种纷繁复杂的矛盾，使中华民族在风云变幻的国际大格局中站在恰当的位置。如果没有高瞻远瞩的战略眼光，没有高度的智慧和才能，是无法担当起这份重任的。周恩来在担任政务院总理的同时，兼任了中华人民共和国第一任外交部长。

外交工作主要是处理国家同国家之间的关系，主要工作对象是各国政府和当权者。周恩来一向关注国际形势的发展，曾同不少外国人士有过交往，积累了重要的经验。但中国共产党过去没有在全国范围内处于执政地位，在解放区也没有外国政府设立的外交机构，因此，不能说已有完全意义上的外交工作。

新中国的外交工作，从一开始便有自己的鲜明特色，那就是独立自主。这是中国人民多少年来梦寐以求的目标。它同人们深恶痛绝的半殖民地旧中国奉行的那种屈辱外交形成强烈的对照。在这个根本问题上，周恩来始终坚定不移地维护中华民族的主权和尊严，从不退让一步。

一九四九年十一月八日，中华人民共和国外交部正式成立。周恩来在外交部成立会上，充满民族自豪地对与会的全体工作人员说：“清朝的西太后，北洋政府的袁世凯，国民党的蒋介石，哪一个不是跪倒在地上办外交呢？中国一百年来的外交史是一部屈辱的外交史。我们不学他们。我们不要被动、怯懦，而要认清帝国主义的本质，要有独立的精神，要争取主动，没有畏惧，要有信心。”他又严肃地提醒大家：“但也不要盲目冲动，否则就会产生盲目排外的情绪。”“外交不能乱搞，不能冲动。遇事要仔细想，分析研究，看是属于哪一类性质，其后果如何，分析好的一方面，同时也要分析坏的一方面。要培养思考的能力。”他反复地叮嘱大家：“过去我们可以说是打游击战的，只接触过一些外国记者和马歇尔等，不是全面的战斗。现在我们是代表国家，一切都要正规化，堂堂正正地打正规战。我们更应该加倍谨慎。”

这便是新中国外交工作的崭新风格，使世人耳目为之一新。

为了割断旧中国的外交传统、观念和联系，毛泽东提出“另起炉灶”的主张。周恩来在建国前夕也反复地思考着这个问题。一九四九年一月，他在中共中央政治局会议上着重地谈了外交问题，说：“总的观念，百年受压迫，站起来了，民主联合。这个承认，那个承认，是旧观念。有些气概，才能摆好。”对具体政策，他说：国民党时期的“外交关系，不承认为好”。“外贸关系一件件做，不受束缚。”“总之，有利的解决，不成熟的过一下解决。”同月十九日，中共中央发出周恩来起草的《中央关于外交工作的指示》，明确地指出：

“目前我们与任何外国尚无正式的国家的外交关系。许多帝国主义国家的政府，尤其是美帝国主义政府，是帮助国民党反动政府反对中国人民解放事业的。因此，我们不能承认这些国家现在派在中国的代表为正式的外交人员，实为理所当然。我们采取这种态度，可使我们在外交上立于主动地位，不受过去任何屈辱的外交传统所束缚。在原则上，帝国主义在华的特权必须取消，中华民族的独立解放必须实现，这种立场是坚定不移的。但是在执行步骤上，则应按问题的性质及情况，分别处理。”

他对身边工作人员说：如果我们急于要求这些国家承认，就会陷于被动。他们若要同我们建立外交关系，就要按平等原则进行谈判。他又说：谈判建交在国际上并无先例，这是根据我国具体情况的一项创举。

新中国一成立，外交上面对的第一个问题就是同其他国家建立外交关系，走向国际社会。

十月一日，毛泽东在《中华人民共和国中央人民政府公告》中向全世界庄严宣布：“本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府。凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”

同一天，周恩来以外交部长的名义向各国政府发出公函，里面说：“毛泽东主席已在本日发表了公告。我现在将这个公告随函送达阁下，希为转交贵国政府。我认为，中华人民共和国与世界各国建立正常的外交关系是需要的。”

周恩来把公告和信件交给工作人员打印时，兴奋地说：“这将是我们新中国的第一个外交文件，是通过使领馆向外国政府发出的第一个照会。”

首先承认中华人民共和国的国家，是社会主义的苏联。中华人民共和国成立的第二天，十月二日，苏联政府致电周恩来，决定同新中国建立外交关系，并互派大使。同一天，他们向在广州的国民党政府宣布断绝外交关系，召回外交代表。三日，周恩来复电苏联，表示欢迎两国建立外交关系并互派大使。

接着，保加利亚、罗马尼亚、朝鲜、匈牙利、捷克斯洛伐克、波兰、蒙古、德意志民主共和国等人民民主国家在十月底前相继同中国建立了外交关系。阿尔巴尼亚在十一月二十三日同中国建交。越南民主共和国主席胡志明在一九五〇年一月十四日发表声明，承认中国人民政府，要求建立外交关系并互换大使。十八日，周恩来复电越南外交部长黄明鉴：“中华人民共和国中央人民政府认为越南民主共和国政府是代表越南人民意志的合法政府，中华人民共和国中央人民政府愿意和越南民主共和国政府建立外交关系并互派大使，借以巩固两国邦交，加强两国的友好和合作。”当天，两国正式建交。中国成为世界上第一个承认越南民主共和国并同它建交的国家。南斯拉夫联邦人民共和国政府在一九四九年十一月五日已发表声明，承认中华人民共和国，并且电告周恩来。由于照顾到欧洲各国共产党和工人党情报局关于南斯拉夫的决议，中国同南斯拉夫建交的问题暂时被搁置，到一九五五年一月才得到实现。

这样，三个多月内，新中国已经同十一个国家建立了外交关系，它们当时都是社会主义阵营的国家。

一九四九年十二月六日，中央人民政府主席毛泽东率领随行人员，启程离开北京，乘专列前往苏联。毛泽东为什么要在这时访问苏联？周恩来在政务会议上作了说明：一是祝贺斯大林的七十寿辰，共同交换对世界形势的意见；二是要和苏联订立条约；三是向苏联借款。这三条中最重要的是第二条，因为苏联在一九四五年八月根据苏、美、英在雅尔塔的秘密协议，同国民党政府签订了严重损害中国权益的《中苏友好同盟条约》，在新中国成立后理应加以废除而另订新约。

毛泽东在十二月十六日到达莫斯科，当天就同斯大林会谈。毛泽东在会谈一开始时提出：目前最重要的问题是建立和平。中国需要和平的环境，把经济恢复到战前的水平，并从总体上使国家稳定。中国对重大问题的决定，取决于今后的和平前景。国际和平如何保持？能够维持多久？斯大林表示：和平依靠我们的努力。那样，和平不仅能保持五到十年，而且能保持二十到二十五年，或者更长的时间。接着，毛泽东立刻提出《中苏友好互助同盟条约》的问题。斯大林不愿签订新的中苏条约。他表示：一九四五年那个条约是根据雅尔塔协定签署的，可以说得到了美国和英国的同意，苏联的千岛群岛、南库页岛等问题也是在雅尔塔达成协议的。因为雅尔塔协定的缘故，目前不宜改变原有中苏条约的合法性，否则会给美国和英国关于要修改千岛群岛和南库页岛问题带来法律依据。在表面上要保持条约的原有条款，而寻找一种有效地改变原有条约的办法，例如，在形式上不改变由苏联租借旅顺口三十年这一点，但实际上可以在中国政府要求下从那里撤出苏军。如果中国同志对这样的做法不满意，中国方面可以提出自己的建议。毛泽东说：照顾雅尔塔协定合法性是必要的，但中国社会舆论有一种想法，认为原条约是和国民党订的，国民党既然倒了，原条约就失去了意义。斯大林说：原条约是要修改的，大约两年以后，并且须作相当大的修改。十二月二十四日，斯大林同毛泽东第二次会谈，斯大林不再谈到中苏条约问题，使毛泽东很失望。

这以后，来莫斯科祝寿的其他国家领导人陆续回国，毛泽东仍滞留在那里。斯大林不再约毛泽东会谈。英国一家通讯社传出毛泽东被软禁的谣言。局面不能再僵持下去了。事情终于发生了转折。一九五〇年一月二日，毛泽东致电中共中央：“最近两日这里的工作有一个重要发展。斯大林同志已同意周恩来同志来莫斯科，并签订中苏友好同盟条约及贷款、通商、民航等项协定。”“希望恩来偕同贸易部长及其他必要助手和必要文件材料，于一月九日从北京动身，坐火车（不是坐飞机）来莫斯科，由董必武同志代理政务院总理。对外不要发表，待周到莫后才发表。”

一月十日，周恩来率领中华人民共和国政府代表团乘火车离开北京，前往苏联。代表团成员有东北人民政府副主席李富春、对外贸易部部长叶季壮等。他们在二十日到达莫斯科。二十二日晚，毛泽东、周恩来等同斯大林、莫洛托夫、米高扬、维辛斯基等会谈。斯大林先表示：经过仔细考虑，过去的《中苏友好同盟条约》已不适用，因为那个条约是在对日作战时订立的。由于对日作战的结束，情况已经发生变化，那个条约已成为过时的东西，必须另订新约。双方商定了各项问题的处理原则和工作方法。从第二天起，具体商谈由周恩来、李富春、王稼祥同米高扬、维辛斯基、罗申进行。谈判的具体经过，在周恩来亲自执笔的给刘少奇并中共中央政治局的一个电报中，有十分清楚的概括和叙述。它的全文是：

“在此谈判经过，简报如下：

“（一）恩来到后，一月二十二日斯大林同志约集谈话。毛主席说明在新情况下中苏两国的合作关系应在条约上固定下来。条约的内容应是密切两国的政治、军事、经济、文化、外交的合作，以共同制止日帝之再起及日本或与日本相勾结的其他国家之重新侵略。斯大林同意这一意见，并说明现有两类问题要解决：第一类为条约问题，即同盟条约问题、中长路旅大问题、贸易及贸易协定问题、借款问题、民航合作问题等；第二类为个别请求问题，如军事问题、空运团问题等等。当谈第一类问题时，斯大林对中苏条约应该是一个新的条约的意见已经肯定下来，并对雅尔塔协定问题说可以不必管它。对旅顺口问题，斯大林提出两个办法，一个是确定归还，对日和约缔结后撤兵，一个是现在撤兵，但过去的条约形式暂不变更。毛主席同意前一个办法。提到大连，斯说可由中国自己处理。关于中长路，我们因原无变更中苏共同经营之意，故当日只提出缩短年限，改变资本比例（五十一对四十九）及由中国同志任局长等三项意见，苏联同志同意缩短年限，但不同意改变资本比例，仍主张资本各半（五十对五十），并另提双方代表人员改为按期轮换制，举例如第一期局长为苏人，副局长为华人，第二期则改为局长华人，副局长苏人。关于贸易问题，毛主席说明我们所准备的出入口货单，并不十分准确，因此，与贸易有关的问题只能作大概的规定。关于借款问题，因须从今年一月算起，我们问可否缩短成四年，斯答很困难。关于第一类问题大致谈定后，即决定中苏双方由米高扬、维辛斯基与周恩来进行具体会谈，后在会谈时苏方加入葛罗米柯、罗申，我方加入王稼祥、李富春。关于第二类问题，军事及空运团，当商定先由刘亚楼与布尔加宁研究材料，其他各项则另订商谈程序。

“（二）从二十三日起，在毛主席指导下，便先谈条约及各项协定。中苏友好同盟互助条约是我们起草的，第一次电告即为该草案。苏方对该草案无原则修改，除文字修改外，较重要的是第二条改为从积极方面规定争取尽速缔结和约，第三条加上不参加反对对方的任何行动或措施，原第五、六两条合为一条。故对此条约无任何争论，即作成定案，已见第二次电告。

“（三）关于中长路及旅大协定，我们在第二次会谈时提出三个新的重要意见：第一个是中长路已经过六次波折，照目前情况看，苏联可以不要了，这对中苏两国的团结会更加有利。斯大林同志对此意见，当在联共政治局会议上表示中长路可以归还中国，在缔结对日和约后实行。第二个是如果对日和约三年尚不能缔结，应规定届时即将旅顺口及中长路归还中国，斯表示同意。第三个是大连现时为苏联代管或租用的产业由中国政府接收，斯亦表示同意。谈后，即由我们担任起草协定。

“毛主席在第一次谈话时即已说定中长、旅、大三个问题写在一个协定中，我们原提案乃在第一条将苏联表示放弃对于租用旅顺口为海军根据地的权利及对于大连和中长路的权益并交还中国写成协定主文。后来苏方修改文如二月五日电告者，将远东形势起了根本变化的事实及从新处理中长路旅大诸问题的可能性写上，然后分条规定对三个问题的解决办法。对中长路是说至迟三年无偿移交一切权利财产，对旅顺口是说至迟三年苏军自该地区撤退，并有偿移交上述地区设备，对大连港则俟和约缔结后处理，而大连产业今年即由中国政府接收。在协定外并有议定书，第一项原为无时间条件苏军得在绥满间运兵及运军需品，后改为如在远东发生战争威胁时始得实行，其他两项是有时间性的。我方对苏联修正案及其议定书已表示同意，国内在同意后亦应本条约原文解释和宣传。

“（四）关于贷款协定，草案为苏方提出，我无原则修改，只在解释年利百分之一的优惠条件时，苏方坚持用二月五日电告的文句，使新民主国家认识苏联何以减少一倍的利息优待中国。贷款协定的议定书，苏方原提出中国将战略原料四种（钨、锡、锑、铅）的剩余，只卖给苏联，后我提除铅外凡剩余均由苏联收买，苏联乃改为规定十四年中卖给苏联的数目，最后苏联同意我们的提案，将铅去掉，并减少锡头四年、锑全十四年的供给数字，生产如增加，当可增订出口。因此，北京陈、薄来电修改的数字便未再提出。本年内贷款只能支付六千万美元，已购之飞机（三四〇架）、汽车、降落伞、钢轨（四三〇八九吨）、高射炮、炮弹、汽油及空军各种器材共值四千万元美金。

“（五）除上述条约协定及议定书外，更考虑到宣布一九四五年的条约协定失效的办法，乃决定采用两外长换文的办法，亦为我方起草，苏方无修改通过，已见二月五日电告。

“（六）关于贸易协定，我们原拟签订商约，后经毛主席考虑商约条件尚未成熟，乃改提贸易协定，由我方起草与目前中苏贸易有关的十项条文并附两附件及五个附表的出入口货单，现方在商谈中。我们力争议好原则，只留审查出入口货单的工作给后走的同志，并由叶季壮留此签约。季壮来此即病痔，且将开刀，现由富春主持贸易谈判。富春走后，将留沈鸿、张化东、吕东等在季壮领导下续谈。我们所提出入口货单均近二亿美元，出口货价，苏方认为较高，特别大豆每吨相差二十六美元，入口货单恐有许多工业设备今年很难交货，尤其是农业种子工具今年有误季可能。新疆贸易额出口一千万，入口一千余万，均列入总贸易单内，不单独进行贸易谈判。

“（七）关于民航协定，苏方曾两次起草，现将其草案电告，我们意见另附。如可能，当由刘亚楼在此签字。

“（八）关于经济合作，除民航外，尚拟由赛福鼎、邓力群与苏方先进行初步接触，然后回迪化正式谈判石油及矿产两项合作，谈定后送中央批准并在北京签字。关于地方通商，斯大林同志极力主张由中央过问，故此次并无地方单独协定。经济合作原则大致定为资本各半，双方代表所负职位按期轮换，时间长短视产业性质分别规定。苏联对经济合作颇感兴趣，大连产业归还后，某些产业如航渡、港口工事仍将实行合作。

“（九）第二类个别问题另电续告。”

周恩来对关系全局的大事，总是深入到它的细节中去，由自己动手，而不轻易假手他人。许多重要的历史性文献，常常由他亲自字斟句酌地起草，中国人民政治协商会议的《共同纲领》是这样，这次中苏谈判中的重要文件也是这样。《中苏友好同盟互助条约》和《关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》，都由周恩来经过仔细研究后执笔。《关于苏联给予中华人民共和国政府以长期经济贷款作为偿付自苏联购买工业与铁路的机器设备的协定》，是苏方起草的。在具体商谈过程中，对这三个文件草案都没有作原则性的修改，文字上的更动也不多。

一九五〇年二月十四日，中苏新约和有关协定的签字仪式在莫斯科克里姆林宫举行，由周恩来和苏联外交部长维辛斯基代表各自政府在文件上签字，斯大林和毛泽东出席了签字仪式。当晚，中国驻苏大使王稼祥在莫斯科大都会饭店举行盛大招待会。斯大林也应邀来到饭店出席招待会，这在他是打破惯例的举动。二月十七日，毛泽东、周恩来等乘专列离开莫斯科。三月四日，回到北京。中苏谈判中没有结束的贸易、新疆经济合作、民用航空、军事合作、专家合同等问题，由李富春、王稼祥、刘亚楼、叶季壮、赛福鼎五人组成代表团，留在莫斯科，继续谈判。

《中苏友好同盟互助条约》和有关协定的签订，是新中国外交工作中取得的巨大成功。周恩来在政务会议上报告说：这就“以新的条约把中苏两国的友好与合作关系固定下来，在军事上、经济上、外交上实行密切的合作”。毛泽东在将条约和协定提交中央人民政府委员会批准时也说：“这次缔结的中苏条约和协定，使中苏两大国家的友谊用法律形式固定下来，使得我们有了一个可靠的同盟国。这样就便利我们放手进行国内的建设工作，和共同对付可能的帝国主义侵略，争取世界的和平。”新约和有关协定使一九四五年八月的旧约和协定随之失去效力，这也给新中国有更大的政治资本，在国际上去审查过去中国和各帝国主义国家所订的条约。

条约和协定基本上解决了中苏两国之间遗留的悬案，那就是中国长春铁路、旅顺口及大连的问题。这是历史遗留下来的相当复杂的问题。在四年多前国民党政府同苏联签订的旧约和有关协定中规定：中东铁路及南满铁路合并为中国长春铁路，由中苏共同所有，共同经营，由苏联境内到旅大往返的货物免征关税，期限为三十年；中苏共同使用旅顺口海军根据地，两国军舰和商船可自由停靠，苏联在规定地区内有权驻扎陆、海、空军，期限为三十年；宣布大连为自由港，中国以所有港口工事及设备之一半无偿租与苏方，港务主任由苏联人员担任，期限为三十年。新的《协定》作出了重大改变，规定：苏联政府将共同管理中国长春铁路的一切权利以及属于该路的全部财产无偿地移交给中国政府，此项移交一俟对日和约缔结后立即实现，但不迟于一九五二年末；一俟对日和约缔结后，但不迟于一九五二年末，苏联军队自共同使用的旅顺口海军根据地撤退而由中国政府偿付苏联自一九四五年起对上述设备的恢复和建设费用；在对日和约缔结后，必须处理大连港问题，至于大连的行政则完全直属中国政府管辖，现时大连所有财产凡为苏联方面临时代管或苏联方面租用者应由中国政府接收。为什么旅顺的撤兵和中长铁路的归还，要同对日和约的签订联系在一起呢？周恩来归国后这样说明：

“中长路是运输旅大驻兵的工具。由于美帝扶持日本和煽动战争，所以我们不能让苏联即刻撤兵。在中国的海空军没有很强盛地建立起来以前，我们还需要苏联的武装力量帮助我们驻守旅大，保护港口和沿岸，这在目前已使美帝飞机不敢到东北上空。假如美国一直不签订对日和约，到一九五二年就归还旅顺和中长铁路。”“这一点大家要清楚，是我们要留着苏联驻兵，并不是苏联不肯退兵。事实上，旅大的行政已完全由我们管理。”

正因为这样，周恩来在归国途中很兴奋地说：“我们这次把历史上的一些悬案作了一个总的解决，这只有我们人民的中国、共产党领导的中国才能和苏联得到这样的解决。”

苏联政府向中国贷款的数字是中国方面提出来的。毛泽东从苏联致电中共中央说：“我们提出的要求是三万万美元，分几年付支，我们所以不提较多的要求是因为在目前数年内多借不如少借为有利。”苏联政府表示：鉴于中国因其境内长期军事行动而遭受的非常破坏，同意以年利百分之一的优惠条件给予贷款。这笔贷款在五年内分期交付，用来偿付为恢复和发展中国人民经济而由苏联交付的机器设备和器材，包括电力站、金属与机器制造工场等设备，采煤、采矿等矿坑设备，铁道及其他运输设备，钢轨及其他器材等。这对正准备全面展开经济建设工作而资金和技术都深感缺乏的新中国来说，是十分需要的。当年，中国政府就用这笔贷款从苏联引进第一批大型工程项目五十个，来进行国民经济最重要部门的恢复和改造。这就是中国第一个五年计划中一百五十六项重点工程项目中的最早的一批。

在当时的历史条件下，特别是美国政府对新中国在政治上抱着敌视态度、在经济上实行严密封锁的情况下，中国坚决地同社会主义的苏联站在同一条战线上，显然是合理的。苏联在那时确实也给了新中国重要的帮助。

同时，周恩来对这个问题始终保持着清醒的头脑。建国前夕，他就告诫身边的工作人员：“即使对于苏联及各人民民主国家，我们也不能有依赖之心”，不能“一切依赖外援”,“倒在外国人的怀里”。新中国外交部的成立会上，他又对全体工作人员说：“就联合这方面说，同我们兄弟之邦并不是没有差别。换言之，对兄弟国家战略上虽是联合，但战术上不能没有批评。”“所以，要是认为同这些国家之间毫无问题，那就是盲目的乐观。”很清楚，就在那个时候，新中国在同苏联的关系上，仍保持了自己独立自主的根本立场。

毛泽东访苏期间，从一九四九年十二月十六日至一九五〇年一月十七日这一个月中，有十三个国家先后宣布承认中华人民共和国。它们是：缅甸、印度、巴基斯坦、英国、锡兰（后改称斯里兰卡）、挪威、丹麦、以色列、印度尼西亚、阿富汗、芬兰、瑞典、瑞士。其中印度等七个国家，经过谈判，在一九五〇年十月底前同新中国建立了正式外交关系。这是第一批同新中国正式建交的不同社会制度的国家。

按照一般国际惯例，只要两国政府互致承认电文，就是建立外交关系的开始。新中国成立时面对着一个特殊情况，那就是国民党集团在美国政府支持下，还盘踞着台湾和霸占着联合国内的中国席位。因此，确定同外国正式建交有三条原则：第一，凡愿和我国建交的国家，必须同盘踞在台湾的国民党集团断绝外交关系；第二，对新中国采取友好态度，支持它恢复在联合国的合法席位；第三，通过谈判证实它尊重中国主权的诚意。这几点，对社会主义阵营的国家不存在问题，对其他国家就需要通过谈判来加以确定。因此，当周恩来从苏联回国途中，谈到最近有十多个国家先后承认新中国时，就这样指出：“我们说，要按照《共同纲领》的规定，首先和国民党断绝外交关系，然后才能谈判到和我们建立外交关系的问题。”

这些第一批同新中国建交的不同社会制度的国家，大体上有两类：一类是亚洲新独立的民族主义国家印度、印度尼西亚、缅甸；另一类是北欧的瑞典、丹麦、芬兰。这两类国家的情况又有所不同。

亚洲的新独立国家印度、印度尼西亚、缅甸等是中国的近邻。它们在历史上和文化上都同中国有着悠久而密切的联系，长期友好交往，和睦相处。在近代，又都遭受过西方殖民主义者的残酷压迫和奴役，进行着长期的不屈不挠的民族解放斗争，到第二次世界大战结束后才成为独立国家。它们同中国经历过共同的或相似的命运，比较容易取得相互的了解和接近。

它们中第一个承认新中国的是缅甸。一九四九年十二月十六日，缅甸联邦政府外交部长伊·蒙致电周恩来表示：缅甸政府决定承认中华人民共和国，并期望建立外交关系和互换使节。十八日，周恩来复电：同意在缅甸政府同国民党残余力量断绝关系的基础上，建立中缅外交关系。两国政府在经过谈判后，在一九五〇年六月正式建交。

接着，印度共和国总理尼赫鲁以外交部长的身分致电周恩来，表示印度政府决定承认中华人民共和国，愿相互建立外交关系。同时，印度政府宣布撤销对国民党政府的承认。一九五〇年一月四日，周恩来复电尼赫鲁：中国愿在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上和印度建立外交关系，并望印度政府派代表前来北京就建交问题进行谈判。中印两国的谈判很顺利，双方在同年四月一日正式建交。印度成为不同社会制度的国家中第一个同新中国建立外交关系的国家。

一九五〇年一月十一日，印度尼西亚总理兼外交部长哈达写信给周恩来，告诉他：印度尼西亚联邦共和国已经成立。这时，周恩来正在前往莫斯科的途中。由于印度尼西亚是一个新独立的国家，同国民党集团没有外交关系，三月二十八日，周恩来回北京后不久，就照会哈达：“我现在通知阁下，鉴于来函所述，中华人民共和国中央政府表示愿在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与印度尼西亚联邦共和国建立中华人民共和国与印度尼西亚联邦共和国之间的正常外交关系。”四月十三日，哈达电告周恩来，同意两国建立外交关系。这样，中国和印尼就在四月十三日建交。

此外，中国同巴基斯坦是在一九五一年五月建交的，同阿富汗、尼泊尔分别在一九五五年一月和八月建交。

欧洲的情况比亚洲更复杂些。那时，已经形成北大西洋公约组织同华沙条约组织这两大军事集团的严重对峙，东西方已处于冷战的局面下。但各国的情况又有所不同。西欧一些大国受美国反华政策的影响，对新中国抱着不同程度的怀疑或敌视的态度。而北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威和中欧的瑞士主张或倾向和平中立政策，不喜欢国际局势紧张和战争，重视对东方的进出口贸易，认为同新中国建立和发展关系符合它们自身的利益。这五个国家在一九五〇年一月七日至十七日间先后承认新中国，表示接受中国提出的建交条件，谈判建交问题。

周恩来根据欧洲国家的不同情况和它们的对华态度，区别对待，在建交问题上采取了不同的处理方式。他指出：我们跟西方国家改进关系，在政治上是“和平”，在经济上是“贸易”，可以根据这两条，在平等互利、相互尊重领土主权的基础上，建立和发展同西欧国家的关系。在这五个国家中，芬兰同国民党集团没有外交关系，又没有参加联合国，不存在在联合国对中国席位如何表态的问题，所以没有经过谈判程序，只是由双方驻苏使节共同商定在十月二十八日建交；瑞典、丹麦、瑞士三国，经过谈判，分别在五月和九月同中国建交；中国和挪威之间，在谈判过程中遇到一些周折，延搁到一九五四年十月建交。

英国是第一个承认新中国的西方国家。在第二次世界大战后，英国力量衰退，对美国依赖加深，但同美国又有分歧和矛盾。为了保持它在中国的巨大经济利益，一九五〇年一月六日，英国外交大臣贝文来电，表示承认新中国。当天，周恩来致电在莫斯科的毛泽东：

“今日北京前英领事高来含携贝文来电，表示承认中华人民共和国中央人民政府为中国合法政府，准备与我政府建立外交关系，并派前大使馆参事胡阶生为代办来北京接洽。同时，高来含口头声明：英国政府已于今日通知国民党大使郑天锡断绝外交关系。我们拟本既定方针，只承认胡阶生为英政府代表，让其来京谈判建立外交关系问题。”

一月九日，周恩来复电贝文表示：中国愿意在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上同英国建交，并接受胡阶生为英国代表谈判建交事宜。三月间，两国开始进行建交谈判。由于英国政府不愿完全割断同国民党集团的关系，在台湾继续保持领事，不愿支持中华人民共和国在联合国的合法地位，不愿把香港等地的一些国家财产由新中国处置，谈判迟迟不能取得进展。朝鲜战争爆发后，英国参加战争并对中国实行禁运，中英建交谈判陷于停顿。直到一九五四年周恩来出席日内瓦会议期间，双方关系才取得进展。

荷兰在一九五〇年三月二十七日承认新中国，并提出两国建立外交关系。荷兰在东南亚有传统的经济势力，承认新中国主要是从贸易、航运等方面的利益来考虑的。四月下旬，两国开始建交谈判。由于荷兰在联合国机构中对恢复中国的合法席位投反对票，双方未能达成协议。到日内瓦会议后，双方关系才仿照英国的办法取得进展。

还有些国家愿意同新中国来往，但迫于美国压力和其他种种原因，不敢公开承认新中国并实行建交。周恩来要求对这些国家努力进行争取，并先开展民间往来和经济文化交流。

中国是联合国的创始国，是安全理事会五个常任理事国之一。中华人民共和国成立后，理所当然地应当代表中国人民取得在联合国的合法席位。一九四九年十一月十五日，周恩来致电联合国秘书长赖伊说：

“中华人民共和国中央人民政府业于十月一日正式成立。中央人民政府毛泽东主席于政府成立之日，即郑重向全世界宣言：只有中华人民共和国中央人民政府才是代表中华人民共和国全体人民的唯一合法政府。”

“我谨代表中华人民共和国和中央人民政府正式要求联合国，根据联合国宪章的原则与精神，立即取消 ‘中国国民政府代表团’继续代表中国人民参加联合国的一切权利，以符合中国人民的愿望。”

中国人民的正当要求，由于美国等的反对和阻挠，一时未能得到实现。这也是周恩来所预料到的。他在政务会议上所作的关于外交问题的报告中说：联合国的问题，我们是挂了号，备了案，以后再说。

经过这一年的努力，对外关系中许多复杂的问题都得到了比较妥善的处理。新中国在头一年内同十七个国家建立了正式外交关系。它们中有社会主义阵营的国家，有亚洲的新独立国家，也有北欧和中欧的国家。中国同苏联签订了《中苏友好同盟互助条约》，这是新中国对外签订的第一个条约。中华人民共和国最初阶段对外关系的基本格局大体上确定了下来。

所有这一切，有力地捍卫了国家的独立、安全、主权和尊严，把旧中国的屈辱外交一扫而光，使新生的人民共和国一开始就以独立自主、热爱和平而又不畏强暴的崭新风貌屹立在世界的东方。正如钱其琛的评价那样：“称周恩来同志为新中国外交的创始人、奠基者，他是当之无愧的。”