2.3 发展型社会政策理论

社会政策伴随着工业化而诞生，早在1873年，德国最先成立了社会政策学会，主要研究市场经济初期的德国的社会矛盾，致力于解决当时的各种社会问题。首位对社会政策给予概念界定的是瓦格纳（Adelph Wagner），他认为社会政策是借助立法和行政手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题。这之后，先期实现工业化的欧美国家对社会政策的重视程度与日俱增，社会政策的功效也越来越大，其首要目标就是调整不同阶层之间的收入分配差距，并对社会成员给予适度保护以增进其福祉，其核心理念是“再分配主义”。在这一理念的指导下，发达国家在第二次世界大战后都在完善再分配机制与社会保障制度，很多国家通过建立“福利国家”来促进社会公正与缓和阶级矛盾。这种再分配主义的传统社会政策认为，经济增长和福利实现分属于两个独立领域。

与发达国家的再分配型的社会政策不同，后发工业化国家和发展中国家采取了不同的社会政策理念和实践模式。在以东亚地区为主的后发工业化国家，其采取的是生产型社会政策，而这也被归结为东亚福利体制的特征。生产型社会政策是指社会政策服务于经济生产和发展，这种价值理念其实早在社会政策诞生之时就已经具备，只不过它湮没在西方先期工业化国家在战后对再分配的强调和福利国家的建设发展中，然而，后发工业化国家因为工业化、城市化起步晚、基础薄，反而注意到了社会政策对劳动力和就业的促进，并把其作为了为经济发展服务的战略。尽管在关于国家社会政策的讨论中，生产型社会政策处于边缘地位，且常因其服务于经济的理念而受批评，但实质上它提升了福利水平，至少在20世纪90年代末亚洲金融危机发生前确实如此。在发展中国家和欠发达国家，因市场经济体制不完善，公民普遍缺乏权利意识以及人与社会发展滞后等因素，这些国家更多采取了发展型社会政策，其价值理念和目标是促进“发展”，其含义包括增加人力资本、个人和社区资产积累、社会资本、提高社会发展指标的水平、改善人们的生活环境和社会参与、摆脱依赖等，这种社会政策注重与经济政策的有机结合，强调发展不仅是经济发展，更是人与社会的发展。由此可见，虽然发展型社会政策一定程度上包含生产主义的要素，但它和生产型社会政策最本质的区别在于它不像生产型社会政策那样只关注经济发展并假定经济增长和发展最终会使全体社会成员的生活与福利水平得到改善，而是强调经济发展要有积极的社会成效，换句话说，经济发展只是手段而非终极目的，最终的目标应该是人与社会的发展。也正是因为这种本质上的区别，发展型社会政策更可信和具备可持续性，这种原本只是在发展中国家存在的边缘化政策引起了许多发达工业国家的重视，正在逐步走出边缘地位，成为国家社会政策研究的热点之一。以上三种不同类型社会政策的比较具体可见表2-1：

发展型社会政策理论形成的时间较短，它是20世纪90年代后才逐步形成并逐步扩大其影响的，其核心是将社会政策看成提升劳动力的素质和能力发展的手段并关系到国家的可持续发展，力争协调经济和社会发展的关系，实现共同进步。作为一种新兴理论，它还尚处于建设与发展过程中，对其概念和实施手段存在一定争议。其实，从发展型社会政策的多种称谓中也可以看出该理论尚处于成熟完善过程中。发展型社会政策又可称为包容性发展、社会发展、社会投资、能促型国家等，这反映了不同学者对该理论的不同理解。笔者认为，上述不同称谓可归为两类，分别代表了发展型社会政策理论的两大思想路径。

表2-1 三种不同类型社会政策的比较

资料来源：林卡、赵怀娟：“论生产型社会政策和发展型社会政策的差异和意蕴”，《社会保障研究》2009年第1期，第15—26页。

一是社会发展思想，代表人物是美国的米奇利，他是最早提出发展型社会政策这一概念的学者。基于对发展中国家经验的总结，米奇利等学者对发展型社会政策的内容进行了具体且系统全面的阐释和论述。虽然关于如何界定社会发展还存在争议，但学术界也达成了一定共识，认为要实现社会发展需要完善福利的同时还要提升社会成员的能力和素质。社会发展的机制目标包括三个既独立又相互关联的基本原则，即人类尊严、平等和社会正义。佩瓦和米奇利认为，社会发展的目标及其实质是人类的福祉，在许多发展中国家，社会发展等同于社会福利；米奇利认为社会发展为了实现经济增长和福利提升的一个有计划的社会变迁过程。关于如何测度社会发展水平，最具影响的是美国学者埃斯蒂斯的社会发展指数和联合国开发计划署的人类发展指数，这些指数综合社会、政治、经济等方面不同类别的数十项指标，衡量了包括经济、科技、教育、卫生健康、环境等众多领域，为比较和分析世界各国的社会发展状况提供了基础和依据。根据社会发展的思想路径，社会发展、包容性发展的概念等同于发展型社会政策。米奇利等人的社会发展思想主要包含以下内容：首先，社会发展的根本目标是人类福祉。发展不应仅被看作经济增长，还要注重福利改善，否则社会无法发展。发展型社会政策理论认为社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，还具有经济效益，可以促进生产力进步并让社会成员分享发展成果，提升福利水平，也即是说，发展型社会政策与传统社会政策通过再分配来满足弱势群体的社会需要以解决社会问题的症状不同，它旨在通过提高福利水平来促进社会发展以消除产生社会问题症状的根源。其次，社会发展思想在社会福利方面主张投资取向。无论是制度性社会福利还是剩余性社会福利，其特点均是事后补偿，不能防止问题也不能帮助受助者提升能力并最终自立。这种福利取向使得社会福利和经济发展完全不相关，获取经济产品的途径是市场，而社会福利产品的获取途径是国家，本质上是一种消费。由于这种福利对可支配收入的消费性依赖，使得福利国家受到新右派的批评和指责，福利国家被认为破坏了家庭、宗教等社会功能，造成了群体的依赖心理，并且庞大的社会开支直接影响了经济发展。于是，他们倡导削减社会福利项目，缩小福利开支，它强调经济发展和社会发展的相互依存性，强调社会福利开支的投资取向，社会福利支出能够对经济发展和物质财富的增长做出贡献，满足人类物质需要。第二，在对福利对象的态度上，发展型社会政策试图使受助者自力更生。新右派认为传统社会福利造成了福利依赖，甚至催生了下层阶级，尽管有研究认为这属于无端指责，但是在经济全球化和福利国家普遍危机的背景下，无义务的权利被放弃，权利和义务的对应更加被认同，这在许多国家工作福利的改革中得到体现，这种趋势在发展型社会政策理论中也有所体现，其支持者主张社会福利要促使福利对象参与劳动就业，摆脱贫困和依赖，走向自力更生，与工作福利模式的惩罚和强制快速就业不同，社会发展思想认定福利对象自身也是愿意参与经济活动并希望自立的，要达成这一目标，政府和社会需要为其提供必要的支援和帮助。虽然社会发展思想特别关注没有享受到发展成果的社会成员，但它不同于传统福利模式，在对象上具有普遍性，试图提高整个社会的福利。第三，在组织形式上，社会发展思想继承了社会行政学派政府干预的观点，认为福利国家的核心是社会福利应立法保证社会公民实现社会权利，政府是提供社会福利的最佳机构。社会发展思想基本承袭了上述立场，强调政府对市场干预的重要性，因为发展型社会政策对政府核心作用的重视，它又被称为新制度主义，它不是单纯突出社会权利而是力图让受助者自力更生，此外，在政府之外，它还提倡个人、社区和国家的合作。再次，发展型社会政策理论在政策实施策略上，除了要将社会开支用于教育、健康、培训等人力资本领域外，还主张采取一切具有产出作用的办法，比如，促进社会资本、鼓励人们多参与社区建设和地方事务，促进自谋职业等生产性就业和促进个人的资产积累，建立个人发展账户和鼓励穷人储蓄等。总之，社会发展应是全面的、包容性的，能增进整个人口的福利水平，反对扭曲性发展和不协调发展。人们曾经认为，经济增加将会自发地促进社会进步，但事实证明这不可能实现，在很多发展中国家，其存在的主要问题就是经济发展和社会发展不协调，在一些发达国家也是如此。发展型社会政策理论主张应该确保经济和社会的协调发展，应让成果惠及包括社会不同阶层的全体人口，让全部社会成员都能共享发展成果。

二是社会投资思想，代表人物是英国的吉登斯，他基于“第三条道路”的立场提出了“社会投资国家”、“福利社会”等概念。根据社会投资的思想路径，社会投资、能促型国家的概念等同于发展型社会政策。当然，这种社会投资的思想路径与社会发展的思想路径有着完全不同的经济文化背景，20世纪80、90年代以来，西方福利国家面临严峻的挑战，特别是随着全球化加快、人口老龄化和家庭小型化等趋势，传统再分配型的社会政策暴露出种种问题，福利国家的财政压力巨大、劳动力成本走高且劳动积极性下降、就业机会减少等问题，都要求重新审视传统的社会政策并做出相应改变。另外，同一时期“社会排斥”开始在欧洲引发关注，虽然还没有关于社会排斥的统一概念，但基本上社会排斥具备多维、动态过程性的特点，是比贫困更宽泛的概念，它使弱势社会成员无法实现基本的权利并被排斥在正常的社会生活之外，而单纯给予弱势成员以经济救助无法使其真正融入社会，需要从教育、医疗、培训、就业等多维角度入手加以应对。在以上经济社会背景下，社会投资的思想路径应运而生，吉登斯等人的社会投资思想主要包含以下内容：第一，要充分认识社会政策是生产力。社会政策其实是对人力资本和社会资本的投资，对提升劳动力素质和促进经济发展十分重要，也就是说，社会政策既有再分配的功能也有社会投资的功能。第二，实现经济社会的协调发展必须要促进社会投资。经济政策和社会政策不应互相对立，而应协调发展。社会政策不应脱离劳动力市场，应与其结合并注重社会投资，提高社会成员的整体能力并有助于其参与经济社会活动。第三，要营造有利于社会成员发展的良好社会环境，运用善治理念使政府和社会及经济组织进行充分和广泛的合作。总的来看，社会投资包括三大基本功能：一是流动，通过国家帮助个人推进生命历程各阶段的资源再分配与重新配置，使个人能在生命历程中保持较高的劳动参与，能有效地参与劳动力市场；二是缓冲，即通过社会保障提供普遍的保护，能在长期动态历程中维持个人与家庭的经济安全与稳定，也能减缓不平等及促进经济稳定；三是存量，指通过人力资本积累提高其能力和素质，这与个人未来的生产力相关，且强化和维持个人的人力资本及个人生命历程中的劳动产出。总之，社会投资思想是为了回应后工业化社会的新的社会风险结构，并能在知识经济体系中同时达成有效地促进经济与就业成长以及降低所得不平等的目的，期望同时实现经济效率和社会公平。其目标是事前预防而非事后补偿，在于让个人能够通过人力资本积累或其他方式以预防因就业结构和家庭型态而产生的经济和社会风险，减少贫困的代际传递，而非消极地通过收入转移来补偿风险发生的结果。

以上两种思想路径分别源自发展中国家和发达福利国家，但却殊途同归，最终催生了发展型社会政策理论。对该理论而言，其最重要的理论贡献在于它改变了传统再分配型社会政策分别看待经济和社会发展的问题。社会发展并非外在于经济发展，社会政策与经济政策应当相互融合与协调。此外，它还揭示了社会政策的投资性与发展性功能，社会政策并非依附于经济政策，更非整个社会的负担，而是具备投资和促进发展的功能。通过人力资本和社会资本积累等多种方式可以提高劳动力的能力与素质，进而从本质上根除贫困等社会问题，增强国家的竞争力。当然，在这一过程中，除要发挥政府的主导作用外，还需要调动私营组织、公民社会组织等参与的积极性，形成一种国家、市场、家庭共赢的政策机制。

不可否认，发展型社会政策理论产生的时间较短，然而它在发展中国家有较为深厚的理论和实践基础。作为一种新生且正处于发展中的理论，其指导实践的效果仍有待进一步检验，并且该理论也具有自身的局限性，该理论的创始人米奇利也曾表示“社会发展并非世界所有问题的万能药”。毕竟，会导致社会问题的不公平不仅存在于人力资本、资产、社会资本等层面，政治、经济、社会、文化各方面的不平等都会引发社会问题，而这些层面的问题并非发展型社会政策所能应对。而且有学者指出，过于关注发展型社会政策可能忽略矫治性社会福利项目，这就暴露了其概念上存在的问题，具有方法上的局限性。但是，发展型社会政策理论确实更新了许多传统观念，在社会政策领域具有创新性和革命性，它阐释了经济发展和社会发展的依存关系，形成了对社会政策认识的重大突破，对许多国家的社会政策改革实践，尤其对各国社会救助改革实践还起到了至关重要的指导作用。比如，欧美发达国家的工作福利模式的社会救助，就包含了诸如培训、继续教育、就业咨询、创业指导等投资取向的做法；拉美发展中国家的有条件现金转移支付模式和东南亚发展中国家的专项救助模式在经济援助外，都注重受助者及其家庭成员人力资本、社会资本等方面的积累和发展，上述实践均离不开发展型社会政策理论的指引和启发。