政治经济学视角下的国有企业治理

成刚

提要：文章从中国社会文化价值体系和现阶段社会状态下形成的民众对国企的期望来寻找公司治理的路径。完善公司治理的最终目的是要确保国有企业能更好地体现出国企的使命：一是确保国有资产的保值增值，巩固党执政的经济基础；二是树立良好的践行企业社会责任的国企形象。前者是国企公司治理的宏观功能，目标是使国企成为有效率的公司；后者是国企公司治理的微观功能，目标是使国企成为具有使命感和责任感的好公司。

关键词：经济制度；国有企业；公司治理；社会责任

 

从20世纪80年代的建立现代企业制度开始，我们在国有企业公司治理结构的实践已有约30年时间，探讨了许多的模式、原则和特色，出台了一系列的文件与政策。在新的国家治理体系和治理结构现代化的理论提出后，我们应该在这样一个大的治理体系里思考国有企业的治理结构。

一、国有企业的公司治理到底是什么？为了什么？

在中国，国资和国企的布局、组建和运行这样的经济制度安排最早源自于政治制度的要求。经济制度与政治制度、社会制度密切相关，选择了社会主义制度，那么以公有制为主的大量国有企业的存在就是政治制度和社会制度对经济制度的要求。公司的作为和经济制度有密切的关系。

（一）国家治理体系中的作为经济制度安排的国资国企管理

国资国企的管理说到底是一种经济制度安排，属于制度文化的范畴。政治制度、法律制度和经济制度是一个社会环境中最根本的三大制度，其中经济制度是基础，它决定了政治制度和法律制度。反过来政治制度和法律制度又是同一社会文化环境中推动经济发展的有力保障。

2015年6月，中央全面深化改革领导小组（简称深改组）对于国企党建工作的意见，看起来简单，实际具有重要意义，其改变了国有企业改革的路径依赖，即放弃了新自由主义经济学推崇的“私有化”，以及在公司治理中过分强调委托代理关系的模式。在国企中强化党的领导，实际体现了中国共产党“三个自信”在公司治理中的实践。深改组这次提出的国企党建工作建议，与以往不同，这是中国特色国家治理概念的一部分，即党要管党，党要管经济，党要管企业。国家治理结构不仅涉及政治领域，也涉及经济领域，包括政府是否可以直接参与经济活动、谁拥有社会经济资源的配置主导权、社会财富是如何分配的、对经济活动如何进行有效的监控等。可以说，国资国企管理问题是国家治理结构中的一个子结构，是国家治理中的经济制度安排，它与政治制度和法律制度相互支撑、配合，且一同构成具有中国特色的国家治理体系。

（二）设计公司治理结构时，需问的三个“谁”的问题

习近平指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”任何一个组织要想有效地运行，都有其内在的治理体系。简单来说，全面回答组织内部权力的来源、权力的行使以及权力的制约等一套组织制度叫作治理体系。经过几百年市场经济锤炼的企业，在实践中，形成了回答以上三个问题的“公司治理结构”。

设计公司治理体系、结构时，首先应该问的三个“谁”的问题：谁是公司的所有者；公司为谁而存在；由谁监管管理者。这三个问题是公司治理的核心问题。其中“谁是公司的所有者”是最本质的，其他两个是由此派生出来的。谁是国企的所有者？透过虚拟的“全民所有”概念，最终的股东也不是“董事会中那些具体的人们”，而应该是国家，那么国企的治理就应该体现出应有的国家意志，是国家在经济领域主权的重要体现。

（三）完善国有企业公司治理的目的是使国企成为有责任感和有效率的受人尊重的好公司

中国的社会文化环境中，国资国企改革的目的不再仅仅是以前的国企脱贫解困、引入竞争、保值增值等，而是在更为广阔和深远的社会文化环境中，以经济制度文化的变革来引领和推进政治制度文化和法制文化的变革，并依此构建现代化的国家治理体系。

公司治理一方面是其各个主体之间的利益分配关系（公正、透明要求），另一方面是通过公司经营效率的提升来增加社会的整体利益（效率要求）。前者为公司治理的微观功能，后者为宏观功能。完善国企公司治理结构的最终目的是要确保国有企业的目标更好地体现出国企的使命：一是确保国有资产的保值增值，巩固中国共产党的执政基础；二是树立良好的“践行企业社会责任”国企形象。前者是国企公司治理的宏观功能，目标是使国企成为有效率的公司，创造出更多、更有价值的财富，造福于全民；后者是国企公司治理的微观功能，目标是使国企成为一个好的、具有使命感和责任感的公司，在建设好的商业文明中起到引领的作用。

全球每年在发布世界500强榜单的同时，还有一个榜单是“全球最受尊敬的50强”。2015年，全球500强企业，有106家中国企业入榜。其中，中石化、中石油和国家电网分别位列第二、第四和第七。2015年“全球最受尊敬公司”排行榜，只有4家中国公司跻身排行榜，且排名接近垫底：阿里巴巴、中国移动、腾讯和中国建设银行。这个榜单企业获得机构投资者尊敬的五大品质：强有力的管理、稳健的商业战略、符合道德规范的商业实践、竞争优势、营业收入和利润增长。很明显，阿里巴巴和腾讯在最后一项上获得高分，但这4家公司在其他3项标准上得分并不高。

二、社会对国有企业的期望

公司治理是在承担回应社会期待的社会责任时形成的一种企业内外部的制度，该制度的设计最终还是受到公司所处的国家或地区的文化和社会状态的影响。中国的文化和现有的社会状态对国有企业的期待决定了该类公司的治理一定不同于民营企业，更不同于西方的企业。从这个角度，国企公司治理更具有一定的社会政策的色彩，它是根据社会、经济目标而设置的，如果我们承认政府是推动经济和社会发展的主导力量的话，那么我们就必须认同党在国企公司治理中的地位和诉求。早在1955年，德鲁克就在《管理实践》中指出：“重要的是管理者应当意识到他们必须考虑到公司政策和公司行为对于社会的影响。他们必须考虑一定的行为是否可以促进公众的利益，有利于社会基本信仰的进步，有利于社会的稳定、强盛与和谐。”这段论述放在今天的中国国有企业是别有一番意义的。

站在今天这个历史的时点上，环境发生了巨大的变化，中国的社会状态呈现出以下特征：第一，“中国梦”——这一中华民族愿景的树立，极大地激发和激励着各类阶层的凝聚力。第二，贫富差距的扩大。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》中显示，1995年我国财产的基尼系数为0.45，2002年为0.55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，财产不平等程度近年来呈现升高态势。第三，在政府部门和国企的“抓老虎”，使过去长期形成的腐败浮出水面。第四，经济增长从过去长期的高速增长转为以提升发展质量为主的中速增长的新常态。今后一段时间内，由于人口多、经济转型战略和经济增长速度的回落带来的就业压力加大。第五，商业环境的不良，诚信、普遍的产品和服务质量低下、偷税漏税、知识产权保护不力等问题；过去长期的粗放式的发展导致的生态环境的压力。第六，以“一带一路”和“中国工业2020”为代表的国家战略的提出和实施，将会带动中国以国企为代表的各类企业积极参与，修炼内功，提升产品和服务的品质。

结合以上分析的文化因素和社会状态，我们把当下社会对国企的期望归纳如下：

（一）国企是中国共产党执政的经济基础，是实现中国梦的经济载体

具体来说，实现产业转型、从中国制造到中国智造、树立中国企业在国际上的形象、实现“一带一路”国家战略，在很大程度上需要依赖于国企的作为。

（二）承担更多的社会责任

相对于其他类型的企业，民众对国企在承担社会责任方面有更高的要求。中国的传统认识是国企应承担一些政府应承担的责任，包括吸纳更多的农业人口向城镇化的转移、维稳、救灾等。在提供好的产品和服务、诚信度等方面对国企也有更高的期待。

（三）对劳动者提供更多的保护

一是来自于国企属于全民所有；二是目前在所有利益相关者中，职工属于较为弱小的群体；三是受集体主义思想的影响。

（四）培养和输出高水平的职业化的管理者和技术工人

职业化的管理者和技术工人队伍是学历教育无法培养出来的，需要在岗位上的学习和实践，鉴于外企和民营企业的定位、使命与规模等现状，不能指望他们。改革前的传统国企就通过建立自己的技工学校来培养技术工人，如今应通过国企规模大、力量强、能吸引高水平的人才和运行较为规范等特征，为社会培养和输出急需的管理者和技术工人。

（五）上缴更多的红利，惠及于民众的社会保障

国企本身就属于全民所有，利润理应由全民分享。这一方面要求政府不断提升国企上缴红利的比例，另一方面要求国企不断提升效率。党的十八大提出，到2020年国企红利上缴比例提升至30%，并已于2014年5月7日要求央企红利上缴比例提高5%。

三、完善国有企业公司治理中急需重视的基础工作

公司治理的根本宗旨在于使公司“在不作恶的基础上，成为一个好公司”。结合中国现实的社会环境，完善国企的公司治理结构，急需做好以下几个方面的基础工作。

（一）以好“企业公民”的标准来指导自身的经营行为

在经济全球化的今天，商业大环境正在发生改变，企业面临的生存风险与不确定性也随之增加，特别是当下以互联网和通讯建设为基础的透明化时代，企业面对的是无所不在的监督者，进入了一个不得不的“他律时代”，一旦跨越底线，企业面临的将是来自巨大的社会压力的灭顶之灾。积极履行社会责任，做负责任的企业公民，已经成为越来越多的优秀企业积极应对外部挑战、规避系统化风险的主动策略。

2004年，全球CEO世界经济论坛认为，“企业公民”的概念包括四个方面内容：一是好的公司治理和道德价值。主要包括遵守法律、倡导社会公允的商业道德和行为准则。二是对人的负责。主要包括员工安全计划、就业机会均等、反对歧视、薪酬公平等。三是对环境的责任。主要包括维护环境质量、使用清洁能源、共同应对气候变化和保护生物多样性等。四是对社会发展的广义贡献。主要指广义的对社会和经济福利的贡献，比如，传播国际标准、赞助教育、科学、文化、卫生、体育、环保、社会公共设施建设或其他促进社会发展的公共福利事业。

（二）建立起对国企科学、严格的监管，遏制腐败

2015年3月，中央巡视组2014年第三轮专项巡视所涉及的13家中央企业反馈情况公布完毕，“权钱交易”“利益输送”“链条性腐败”等在反馈中反复出现的措辞，令社会各界进一步深刻认识到中央企业中“腐败蔓延势头还没有得到有效遏制”这一严峻现实。“利益输送”“亲属子女违规经商办企业”“关联交易”等措辞在中央巡视组反馈情况中反复出现，靠山吃山、靠船吃船、靠油吃油问题普遍存在、花样百出。在这样的情况下，强调党管国企，最直接目的就是要抑制腐败，避免国有资产严重流失，确保党的执政经济基础稳固。

对国企科学严格的监管。可以先从四个方面入手：第一，在监事会中设立“道德建设委员会”，负责对董事会和高级经营管理层的日常监管，直接对纪委负责，可以设立相关的“反腐败”（行贿和受贿等）和“反生活腐化”专员。第二，对国企提出强制履行的高于其他企业的社会责任标准，包括基本的来自于效率要求的经济责任，以实现做强国企的目标；更加公开透明的财务报告和社会责任报告。第三，委托第三方的专业机构对国企进行定期审计和财务审查；相关的纪委对国企的定期或飞行检查。第四，推出严惩腐败的企业高管制度和追责体系。

（三）作蜜蜂型和蝴蝶型企业

国有企业肩负着合理的产业布局、提供公共物品和公共服务、提升中国企业的整体竞争力、创建全球化的品牌等方面的使命与责任，而这些均离不开“全局性”和“长远性”的特征。确保各类国有企业的目标更好地体现出“国企”的使命——战略性和长远性，而非只追求企业的短期财务收益，与民争利地什么赚钱就干什么。国企在决策中，必须把顾客、员工、供应商、经销商、政府、社区等其他利益相关人的利益作为决策的约束要素，兼顾其利益相关人的利益。

英国学者约翰·埃尔金顿（John Elkington）根据不同的价值观和影响规模，还把全球的公司分为蝗虫、毛虫、蝴蝶和蜜蜂四种类型。对于处于变革期的公司来说，应该避免成为蝗虫和毛虫，力争成为蝴蝶和蜜蜂（见图1）。

对于各类国企，绝不能做蝗虫型和毛毛虫型的企业，国有企业无论怎样都不能做出对环境有任何损害的事情，包括对自然环境和人文社会环境（包括用工环境等）；对于竞争类的国企应努力争做蜜蜂型的企业，对于功能类和公共服务类的国企，可以不过多地追求自身的规模和利润的扩张，但要努力提升自身对环境的正面影响力。

无论是哪类国有企业，都具有企业的属性，那么效率就是其根本的追求。在分类监管的基础上，使国企在明确自身使命和定位的基础上，放弃对外部政策红利依赖的基础上，转向专注于向内提升自身的实力，重视通过改进内部的制度和流程来提升效率。也唯有通过效率的提升，国企才能更好地承担对各个利益相关方的责任。在这个方面，各类国企都要极大的改进空间。