第一节 美国的金融制度

一、美国金融制度的演变

（一）早期美国的银行业和自由银行时期

美国早期的银行活动是围绕贸易和商业进行的。第一家现代意义的美国银行是1782年开业的北美银行（The Bank of North America），是为帮助独立战争而设立的。它接受现金和银行券，也发行自己的银行券。随后各州特许的银行（State-Chartered Banks）纷纷开业，称为州立银行（State Banks）。第一家由联邦政府特许的银行是1791年开业的第一美国银行（The First Bank of the United States, BUS），开业期为20年，在主要城市设立8家分行，规模大大超过州立银行。第一美国银行的部分股权属联邦政府，它持有联邦政府的存款并为联邦政府向全国各地转拨资金，同时也对州立银行的经营施加影响。它具有部分中央银行和商业银行的双重职能。由于州立银行的反对，1811年第一美国银行停业。此后州立银行的数目大大增加。1800年只有28家州立银行，1830年达328家。联邦政府依靠州立银行为1812年战争融资，造成银行券发行量迅速增加，由于银行券流通性的降低和通货膨胀，1816年成立了第二美国银行，开业期仍为20年，由于东部金融势力与西部地区的对抗，该行1836年营业期满后停业。

从1837年到1863年期间称为美国的自由银行时期。1837年密执安州通过第一个自由银行法案，它规定，只要有充足的资本并能按照法令规定履行义务，就可领取执照开设银行。随后，又有18个州先后通过了类似的法律。自由银行法律使商业银行的设立比较容易，导致美国银行数目的快速增长。到1860年有1500家商业银行在营业，其数目是密执安州《自由银行法案》通过前的两倍。但随之而来的是银行券发行的混乱和众多的银行倒闭。

在19世纪，美国的其他金融机构也开始出现。1816年，第一家互助储蓄银行在费城和波士顿开业。1831年，第一家储蓄贷款协会牛津住房协会（The Oxford Provident Building Association）在费城成立。

独立战争时期，美国战时国会、各州和军队发行了各种中期债券和临时债券，战后政府发行了8000万美元的联邦债券，对这些债务进行担保。这些债券的发行和交易形成美国最初的证券市场。一些证券交易商于1790年成立了美国第一家证券交易所——费城证券交易所。1792年，24名经纪人在纽约华尔街签订了“梧桐树协定”，它规定了成员之间进行证券交易的条款，成为纽约证券交易所的前身。1817年，这些经纪人正式成立了“纽约证券交易会”,1863年改名为“纽约证券交易所”。

（二）1864年《国民银行法》时期

19世纪60年代之前，美国货币体系缺乏集中性的控制，银行券的流通十分混乱。南北战争爆发后，财政部需要为战争筹资，政府逐渐认识到现存银行体系的局限性。结果，1864年国会通过了《国民银行法》（The National Banking Act），这一立法对美国银行结构产生了深远的影响。

1864年的《国民银行法》在财政部内部设立货币审计办公室（Office of the Comptroller of the Currency），由它批准银行注册和管理立法，该机构核准设立的银行称为国民银行（National Bank）。国民银行有权发行国民银行券，它必须将持有的国库券交给货币监理官作为其银行券发行的准备，若该银行倒闭，货币监理官则出售国库券以偿付债权人，从而形成统一可靠的通货；联邦政府则规定国民银行券作为税收、商品和劳务的法定支付手段。《国民银行法》还建立了准备金要求和资本要求，同时货币监理官有权对国民银行进行检查。起初许多银行担心额外的限制会影响其利益，很少有银行在联邦申请注册。为了进一步促进通货的集中，1865年国会通过立法，要求对州立银行券征税，目的是将州立银行券逐出流通。虽然此后国民银行的数目大幅度增加，但由于支票的普遍使用，而且州立银行的资本比例和储备要求较低、政府管理松散、放贷较为自由，州立银行并没有完全消失，从而形成了美国银行注册的双轨制。另一方面，在这一时期，由于各州对商业银行在本州或跨州开设分支机构的立法限制，形成了美国特有的单一银行制（Unit Banking System）。

（三）联邦储备体系的建立

尽管统一了货币，但美国的金融体系仍然存在许多问题。首先是货币供给缺乏弹性，它不能随着经济的扩张、需求的增长而增长，这引发了19世纪后期美国频繁的金融危机；其次是19世纪后期，经济的飞速增长使美国商业银行的数目和银行总资产大幅度增加，银行业的合并加剧；最后，工业发展需要大量的融资带来了金融机构的多样化，同时，有更多的经济单位进入金融市场融资，这需要规范整个金融体系的业务和经营，保证金融业的稳定。

1908年美国国会成立了全国货币委员会，负责研究全国的货币制度并对银行与货币法规的改革问题提出建议。1913年国会通过了《联邦储备法》,1914年正式成立了独特的中央银行——联邦储备体系（Federal Reserve System, FRS）。《联邦银行法》规定联邦储备体系的职责是：全面巩固准备金制度，提供有伸缩性的货币，防止可能出现的金融危机；调节货币供给量；为会员办理支票结算；对银行业实行更有效的监督。它要求所有的国民银行都必须加入联邦储备体系，州立银行可自由选择是否参加。

非银行金融机构在这一时期有了飞速的发展。1890年，储蓄贷款协会遍布各州，共有5000多家；1907年，互助储蓄银行达678家，主要集中在新英格兰地区；到1909年，信用合作社开始出现。

英美战争结束后开始的工业革命，推动了美国证券业的发展。南北战争后，美国工业迅猛发展，股份公司首先在铁路、建筑中大规模地出现并在制造业中普及，大量股份公司的设立是证券市场产生和发展的现实基础和客观要求，证券融资成为美国公司资本来源的重要方式。上市公司，特别是铁路、运输公司、银行、保险公司的股票，取代了政府债券的地位，成为主要的交易品种。美国的投资银行逐渐崛起，它们从事新证券的发行、承购和销售业务。联邦储备体系的建立和投资银行业的兴起促进了证券发行和流通的扩大。

（四）20世纪30年代的银行立法

20世纪30年代的大萧条带来了金融业的巨大变化。1929年10月因金融危机导致股市的大崩溃，造成经济的严重衰退，在1929年至1933年间银行数目减少了一半，几乎有9800多家银行倒闭。在随后的几年里，新的立法对美国金融制度产生了巨大的影响。《1933年银行法》和《1935年银行法》正式结束了自由银行制度，美国金融业进入强制管制时期。

《1935年银行法》加强了联邦储备委员会和货币监理官核发执照的权力；设立了联邦公开市场委员会，负责管理和操作公开市场业务；建立了联邦存款保险公司；将投资银行业务和商业银行业务严格分开；禁止对活期存款支付利息，对定期存款和储蓄存款利率设定最高限制；放松了对设立分支行的限制。政府还颁布了《证券法》和《证券交易法》，成立了证券管理委员会，以加强对证券市场的监管。

（五）战后美国金融制度的变革

20世纪30年代的银行法加强了对银行和金融部门的严格管制，使美国金融业进入了平稳运行时期。但自60年代中期以来，美国国内外经济金融形势发生了很大的变化，通货膨胀加剧，利率波动频繁，非银行金融机构增长很快，金融创新飞速发展。旧的制度下对利率的限制、商业银行对活期存款的垄断以及对金融机构资金使用的严格限定造成了严重的金融脱媒（Disintermediation）现象，信贷危机频繁出现，银行倒闭增加。经过70年代的酝酿，美国国会于1980年通过《放松管制和货币管理法案》，它是二战后美国一次重要的较全面的金融改革。该法案一方面取消了利率最高限制，允许发行带息支票，扩大了商业银行的资金使用权，使各种金融机构业务相互交叉，彼此开展竞争；另一方面加强了金融管制，统一了准备金比率，将其适用于所有的存款机构。但对于跨州设立分支行和商业银行从事投资银行业务的限制未作变动。

80年代在日本、西欧银行业竞争的压力下，美国着手对金融业进行进一步的改革。1987年，美国成立了清算信托公司（Resolution Trust Corporation, RTC）来负责合并或关闭濒临破产的存贷款银行或机构。1991年颁布了新的金融改革方案，其目的是消除金融业内部的障碍，增强竞争与效率。内容主要有：允许银行在全国设立分支行；允许资金充裕的商业银行从事投资银行业务；允许工商企业拥有银行子公司；对庞杂的金融管理机构进行简化等。美国的金融制度正处于这一变革中。1994年，美国终于颁布了《州际银行法》，该法允许商业银行从1997年6月1日起跨州经营金融业务，设立分支机构。这一法案打破了1927年《麦克法登法案》关于单一银行制度的法律限制。

1999年11月4日，美国国会参众两院以压倒多数通过了《金融服务现代化法案》，其核心内容是废除了对世界金融格局产生重大影响的《格拉斯—斯蒂格尔法案》以及其他一些相关法律中有关限制商业银行、证券公司和保险公司跨行业经营的条款，从而使美国金融业从立法上告别了分业经营的历史，迈向了混业经营的时代。

二、美国的金融组织体系

美国的金融组织体系非常庞杂，其基本结构可如图1-1所示。

（一）中央银行（Central Bank）

美国的中央银行是联邦储备体系（Federal Reserve System, FRS），是根据1913年《联邦储备法》而建立的。它由两部分组成：第一部分是联邦一级，最高当局为联邦储备委员会，负责独立制定和执行货币政策，此外还有联邦公开市场委员会和联邦咨询委员会，前者是负责进行公开市场业务的最高决策机构，后者为决策提供政策建议。第二部分是全国12个区域的联邦储备银行。

（二）商业银行（Commercial Banks）

商业银行是美国最古老的金融机构，是美国金融体系中最重要的组成部分。美国的商业银行分为两类：第一类为国民银行，是根据1863年《国民银行法》向联邦政府注册的商业银行，它们规模较大，资金雄厚；第二类为根据各州的银行立法向州政府注册的商业银行，称为州立银行。

（三）非银行金融机构（Non-banking Financial Institutions）

战后，美国非银行金融机构发展很快，特别是80年代《放松管制和货币管理法案》颁布后，非银行金融机构在整个金融结构中的地位日益重要。目前有四大类：

1．储蓄机构（Depository Institutions）

它们以存款账户的形式吸收盈余单位的资金，其负债以储蓄存款、定期存款、存单和交易账户为主。代表机构有四种：一是储蓄贷款协会（Savings and Loan Associations），其资产多投入抵押贷款市场，目前约有2000家储蓄贷款协会在联邦注册，由联邦国内贷款银行委员会（FHLBB）管理，另有2500家左右在各州注册，由州银行委员会管理；二是互助储蓄银行（Mutual Savings Banks），只有500多家，多分布在新英格兰地区，主要用来鼓励居民储蓄，资产投放于抵押贷款市场和政府及公司债券上；三是信用社（Credit Union），它是一种非盈利性的合作组织，从会员吸收资金并向会员发放贷款；四是70年代兴起的货币市场基金（Money Market Mutual Funds）。

2．契约型机构（Contractual Institutions）

主要指保险公司（Insurance Companies）和私人退休基金（Pension Funds），它们通过保险单或退休金计划获得规则的资金流入，在精确的安排下可预见因死亡、财产损失或退休引起的资金流出，从而开展各种资产负债业务。美国目前有约2000家人寿保险公司和3000家财产保险公司，人寿保险公司拥有资产的绝大部分，它们主要将资金投向公司债和抵押贷款等长期资产上。退休基金是用来为个人退休后提供一种保障，除社会保障体系提供的外，大多数的退休基金是由雇主、员工、地方或联邦政府共同出资组建的。

3．金融公司（Finance Companies）

它包括商业金融公司（Business and Commercial Finance Companies）、抵押金融公司（Mortgage Finance Companies）、个人金融公司（Personal Finance Companies）和销售金融公司（Sale Finance Companies）四种类型。其共同特点是从银行借款、发行商业票据或长期债券来筹集资金，用以从事消费信贷和各种专业金融业务。

4．投资公司（Investment Companies）和投资银行（Investment Bank）

投资公司是非存款的金融机构，主要通过经纪人出售股票或向私人发行小额证券来获取资金，公司将资金投放于各种不同的资产。美国的投资公司有两种类型：一是封闭型投资公司（Close-end Investment Companies），它通过经纪人或投资银行出售股票，不购回自己的股票，个人持股获得收益；二是开放型投资公司（Open-end Investment Companies），它以一定的单位向公众出售股份，也可根据需要赎回股份，这类投资公司也称为共同基金。

投资银行主要是包销各种证券，如股票、公司债、联邦政府和地方政府债券，提供资金管理和房地产投资咨询，为收购、兼并提供咨询及其他公司财务服务。

（四）政府金融机构

美国的政府金融机构有三大类：

1．房屋住宅金融机构

它是美国最重要的政府金融机构，包括两个组成部分。一是住宅及城市开发部（HUD），它主要为低收入者提供适当的住宅，为住宅购买者提供健全的资金融通。其业务是通过该部监督下的联邦住宅管理署（FHA）、联邦国民抵押贷款协会（FNMA,1968年改为民营）、政府国民抵押贷款协会（GNMA）来进行的。这些机构主要购买其他金融机构发放的住宅抵押贷款，从而增强这类资产的流动性。另一部分是联邦国内贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board, FHLBB）。

2．农业信贷机构

美国农业信贷机构是由农业信贷管理署负责监督与管理的，农业信贷机构有三部分，即12家联邦土地银行、12家中期信贷银行和农业合作银行。

3．其他政府信贷机构

美国的政府信贷机构还有中小企业信贷、进出口银行、政府年金组织、社会发展公司、环境保护金融管理局等。

三、美国金融制度的特点

（一）独特的二元中央银行制

美国联邦储备体系采用二元中央银行制的模式，它在联邦一级设立联邦储备委员会及相应的机构，而在州一级划分为12个联邦储备区，每一区设立一家联邦储备银行，两级中央银行分别行使各自的金融管理权。同时，联邦储备体系在组织上具有不完整性。《联邦储备法》规定，所有的国民银行必须成为联邦储备体系的会员，而州立银行可自由决定是否加入联邦储备体系，因此，联邦储备体系只能对国民银行和一部分成为会员的州立银行进行管理。1993年末，会员银行总数为4338家，其中包括3360家国民银行和978家州立银行，共占全国商业银行总数的36.6%。

（二）商业银行的双轨银行制度和独特的单一银行制

美国历史上农业、小工商业者与金融业者，联邦政府和州政府之间的矛盾，使商业银行形成双轨银行制度，即商业银行可以自由选择在联邦政府注册或在州政府注册，前者称为国民银行，多为较大的银行，后者称为州立银行，数目较多但多为中小银行。联邦和州各自对商业银行进行注册和监督。

长期以来，美国认为只有在银行间开展充分的竞争才能促成一个高效率的银行体系，因此从1864年到1956年颁布了一系列的法令来限制银行跨州设立分支行，从而形成美国特有的单一银行制。美国单一银行制和业务限制的规定阻碍了银行业的发展。为冲破限制，银行持股公司在20世纪50年代纷纷建立，大银行在其公司结构转变为银行持股公司形式下努力拓展新业务。20世纪80年代，在金融自由化浪潮的冲击下，银行跨州兼并事件时有发生。1996年，跨州设立分支行的限制被取消，美国的单一银行制正经历着重大的变化和调整。

（三）金融监管机构的多元化

美国中央银行和商业银行制度的特殊性，也造成其金融监管机构的多元化。在对银行业的监管方面，国民银行由财政部的货币审计办公室、联邦储备银行和联邦存款保险公司管理；州立银行中的会员银行由本州的管理当局（通常是州银行委员会）、联邦储备银行和联邦存款保险公司管理；州立银行中的非会员银行则由州管理当局和联邦存款保险公司管理。此外，对储蓄贷款协会和信用合作社也由专门的机构，如联邦国内贷款银行委员会（FHLBB）、国民信贷联合会（NCUA），会同州银行委员会进行监督管理。