第二编 行政法主体

第五章 行政法主体概述

本章知识点

行政法主体的含义 行政法主体与行政主体 行政主体与行政机关 行政法主体与行政组织 行政组织法的主要内容 行政组织法的体系

案例：行政法主体的范围

【案情介绍】

张某是天津师大外国语学院英语教育专业2001级本科生。2005年3月17日，在学院组织的“英语学科教学论”考试中，张某因请假联系工作不能返回参加考试，请他人代考，被监考教师发现并上报学院。校方于3月24日作出《关于对外国语学院学生张某考试作弊问题的处理决定》，给予原告开除学籍处分。庭审中，原告张某诉称，自己平时学习成绩优异。3月17日临时举行的“英语学科教学论”考试，因请假不能返回，仓促之下请他人代考。事后也作了深刻检讨，主观上积极承认错误，但是校方仍作出开除学籍的处分，剥夺其受教育的权利，开除学籍的处分明显不当。为此，张某请求天津市第二中级人民法院撤销被告天津师范大学作出的开除学籍的处理决定。

【法律问题】

本案中高等学校的性质和法律地位是什么？能不能成为行政主体？行政法主体的范围包括哪些？

【参考结论】

本案中的高等学校的性质是事业单位。高校的法律地位比较特殊：一方面，高校享有民事权利、承担民事责任；另一方面，高校经过法律、法规的授权，行使部分行政管理职能，承担行政责任，可以成为行政主体。行政法主体的范围包括作为行政主体的行政机关和社会公权力组织，作为行政相对人的公民、企事业组织和其他组织、外国人、无国籍人等，作为行政法制监督主体的其他国家机关，以及在行政机关和其他公权力组织中行使行政职权的国家公务员、其他行政执法人员等。

【法律评析】

本案提出了若干重要法律问题，与本章有关的问题主要是高校的性质和法律地位是什么？能不能成为行政主体从而成为合格的行政诉讼被告？行政法主体究竟指的是什么？行政法主体的范围包括哪些？

关于高校的性质，我国立法和实务界都将其定性为事业单位。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是与企业单位、机关和社会团体相对应的。凡是以营利为目的的组织均为企业法人，而不以营利为目的的组织为机关、事业单位、社团法人。高校作为事业单位，其法律地位比较特殊：一方面，高校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利、承担一般的民事责任。如高校采购办公用品、建筑校舍、出租场地等民事活动，与企业、机关和社会团体一样，享有平等的民事权利，承担平等的民事义务。另一方面，高校与学生、教职员工之间的关系既具有民事法律关系的特征，又具有管理与被管理的行政法律关系的特征。例如学校可以对其学生进行纪律管理与处分、学籍管理与处分、颁布学历证书和授予学位证书等等。根据法律规定，一般情况下，诸如高校的事业单位不具有行政主体资格，不能成为行政诉讼的被告，只有在有特定法律、法规授权的情况下，并且这些组织在行使被授权范围内的职权时，它们才具有行政主体资格从而可以成为行政诉讼的被告。这一点与国外的行政法学理论有很大差异。

行政主体的理论源自于法国。在法国，法律承认三种行政主体，包括：（1）国家，是最主要的行政主体；（2）地方团体，在法律规定范围内，对地方性行政事务有决定权力，并承担由此产生的权利、义务与责任；以及（3）公务法人，是一种为实施某种专门公务而成立的具有独立人格的公共设施或公共机构。国立学校属于公务法人的一种，当然具有行政主体资格。在日本，行政主体包括：（1）国家，主要指中央政府；（2）地方公共团体，在日本《地方自治法》上，指广泛地掌管地区性行政事务的都道府县及市町村；（3）其他行政主体，包括根据公共资金的投资而设立的具有财团性质的团体，即行政法人（营造物法人）和由利害关系人组成的具有社团性质的团体即公共组合。国立高校属于营造物法人，是行政主体的一种。法国和日本等国区分国家、地方团体和公务法人三种行政主体的目的，在于确认哪一种公务归国家、归哪类主体履行对该公务的执行和提供更为有利，而不在于行政诉讼的被告如何确认等程序事项和最终的行政责任包括行政赔偿责任由谁，即哪个具体的机关承担。不同主体的公务履行必然导致最终公务责任在不同主体间的落实和承担，但公务责任在不同主体间的分别承担只是区分公务归属的结果，而不是区分公务归属的原因。

我国确立行政主体概念的目的主要在于确定行政诉讼的被告。立法者在制定《行政诉讼法》时即已考虑到行政诉讼法要适用的对象可能不只是具有行政机关之名的机构，也可能包括不具有行政机关之名、而有行使行政权力之实的一些组织。这样在《行政诉讼法》上就有了第25条第4款的规定，即后来所谓的“授权主体”和“委托主体”。

尽管依据授权理论，可以将诸如高校这样的组织的一些管理活动纳入行政诉讼的受案范围，但是授权主体理论涵盖的范围比较小。实践中很多组织行使的管理职权对相对人的影响，实质上等同于行政权力对行政相对人的影响，但是这些组织因为不是行政主体，如果没有法律对之授权，则这些组织的活动不能受到行政法的规制，不利于保护相对人的合法权利。

行政法主体与行政主体是两个不同的概念。行政法主体是行政法调整的各种行政关系的参加人。行政法主体包括行政主体，但不仅仅是指行政主体。行政法主体包括组织和个人。作为行政法主体的组织首先是指国家行政机关。除了国家行政机关以外，也包括作为行政法制监督主体的其他国家机关，可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织（如行业协会、社团、基层群众性自治组织等），作为行政相对人的企事业组织和其他组织。作为行政法主体的个人包括在行政机关和其他公权力组织中行使行政职权的国家公务员、其他行政执法人员以及作为行政相对人的公民、外国人、无国籍人等。

在本案的审理中，天津市第二中级人民法院认为，根据我国《教育法》以及《高等教育法》的规定，大学具有对在校学生进行管理及作出处分的主体资格及职权。根据原国家教育委员会颁布的《普通高等学校学生管理规定》，学校对在校学生具有管理职责，对于违反规定的学生可以给予处分，这种对学籍进行处理的行为具有行政管理的属性，天津师大在此类法律关系中具有行政主体资格。

同时，天津市第二中级人民法院认为，根据《普通高等学校学生管理规定》的规定，各省、自治区、直辖市教育行政部门和各高等学校可有权制定实施细则，因此大学有权在规定的范围内制定本校的实施细则。但是，开除学籍处分是对学生违规违纪处分最严重的一种，因此，大学在对学生作出该处分时应做到事实清楚、程序合法，而校方无法证明其按照有关规定履行了相应的程序，也不能证明其在处理决定作出前，向原告告知了处分事实和依据并听取了原告的陈述和申辩。此外，虽然校方提交证据证明原告在处理决定送达书上签字，但其并未将处理决定实际送达原告。庭审中，校方陈述其作出处理决定的法律依据是教育部《普通高等学校学生管理规定》以及本校的规定，但是在其作出的处理决定中只引用了本校的规定，并未引用教育部的规定。校方提交的证明原告存在违纪事实的考试情况记录表及情况说明表明，考试只有一名监考教师，且该监考教师系任课教师，与校方提交的教育部关于严肃考风、考纪的规定不相一致。天津市第二中级人民法院认为，被告在对原告张某作出的处理决定过程中，未按规定的程序履行，因此依法判决撤销被告《关于对外国语学院学生张某考试作弊问题的处理决定》。

案例思考题

思考题一

2003年8月，行政复议申请人孙某向被申请人某市某区经济委员会电力管理办公室举报：长山煤矿（以下简称长矿）2003年7月10日发布的《关于违章用电的通知》（以下简称《通知》）内容有两个违反电力法规定的错误：一是长矿无权擅自行使处罚权，其越权执法行为无效，应责令其改正，二是《通知》中关于立即断电的规定违反了电力法有关规定。请求被申请人责令长矿撤销该非法《通知》并改正错误。

被申请人于2004年2月作出答复，认定长矿《通知》没有不妥之处。被申请人认为，按照供电与用电管理职权划分，矿区电站属于该矿自有，自行管理。其《通知》是按照该矿职代会通过的《印发〈长山煤矿用电管理细则〉的通知》执行的，2003年1月该矿又制定了《〈经济政策实施办法〉（2号文）附件6-（1）用电管理办法》将之取代，内容与前者基本一致，但《通知》中提到“按矿领导指示精神”、“罚款”等措辞欠妥，已通知其进行改正。

复议机关某市发展与改革委员会（以下简称发改委）认为，《通知》不符合我国《电力法》第29条、第56条及《电力供应与使用条例》第40条的有关规定，答复认定事实不清，适用依据错误，责令被申请人自收到本决定书之日起30日内，就申请人举报长矿《通知》事宜，依法重新作出处理。

问题：

1．供电企业、长矿和孙某三者之间具有怎样的法律关系？长矿对孙某的用电行为有无管理权？

2．长矿作出的《关于违章用电的通知》的法律性质是什么？

重点提示：

本案中供电企业、长矿和孙某三者之间的关系应当为“供电企业”、“转供户”与“被转供户”的关系，属于民事法律关系。长矿对孙某的用电行为没有管理权。

长矿作出的《关于违章用电的通知》的法律性质是无相应行政管理权的违法文件。

思考题二

1997年10月27日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1997〕337号《关于合作经营广州侨丰房地产有限公司补充合同、补充章程的批复》（以下简称337号批复），批准嘉宇公司和英属处女群岛爱光置业有限公司（以下简称爱光公司）于同月17日签订的《股权转让协议书》和《合作开发经营“珠江侨都”房地产合同之补充合同》及其补充章程，并同意由广州三联华侨房地产有限公司（以下简称三联公司）与爱光公司共同开发珠江侨都项目。1998年1月12日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1998〕6号《关于提前终止合作经营广州侨丰房地产有限公司合同、章程的批复》（以下简称6号批复），批准三联公司和爱光公司于同月8日签订的《终止合作开发经营珠江侨都房地产合同协议书》，同意提前终止合作经营侨丰公司的合同、章程，解散该合作公司，并缴回该项目的批准证书。同月15日，广州市对外经济贸易委员会作出《关于中外合作经营广州珠江侨都房地产有限公司合同、章程的批复》（以下简称9号批复），同意三联公司、广东珠江投资有限公司（以下简称珠江投资公司）和英属处女群岛广大投资有限公司（以下简称广大投资公司）成立中外合作企业广州珠江侨都房地产有限公司（以下简称珠江侨都公司），并批准上述三公司于同月12日签订的《合作开发经营珠江侨都房地产合同》及其章程，同意其合作企业珠江侨都公司开发珠江侨都项目，并批准合作各方的投资比例和分享利润的比例。

1998年12月28日，三联公司与广州市海龙王投资发展有限公司（以下简称海龙王公司）签订协议书约定：海龙王公司作为珠江侨都项目的共同投资者支付6000万元，该款也作为获取整个项目中50%投资开发权益的预付款；三联公司收取该款项后，即按市珠江侨都筹委会领导的指示意见组织各有关方面展开合作谈判，落实海龙王公司在珠江侨都项目中的50%开发权等事宜，保障海龙王公司权益；如合作成立，海龙王公司该预付款可转为对由其参与设立的新项目公司的注册资本；如合作不成立，该款三联公司于1个月内连本带息返还；如三联公司不能如期返还，海龙王公司可要求三联公司以土地使用权按每亩50万元人民币作价偿还，即届时三联公司应以120亩土地使用权抵偿海龙王公司出资的6000万元人民币，并负责将该土地使用权办到海龙王公司名下。1998年12月29日，海龙王公司将人民币6000万元通过银行支付给三联公司。

1998年12月31日珠江侨都筹委会办公室根据同月29日会议作出《珠江侨都筹委会会议纪要》，认为广州市政府要求加大力度推进侨都项目的建设，并根据近几年经验及对目前经济状况的分析，一家企业难以完成任务，应推行多家合作。《纪要》同意海龙王公司与南华西组成一个投资组合，参加珠江侨都项目50%的投资，并准备5亿元人民币的资信证明，参加合作谈判。如果珠江投资公司退出，海龙王公司与南华西组成的投资组合可适当进资，以维持多家合作的局面。希望珠江投资公司方面继续参加合作，并占有50%的投资权。1999年7月29日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1999〕143号通知（以下简称143号通知）致广州市人民政府侨务办公室（以下简称广州市侨办）称：“鉴于我委于1993年12月30日以穗外经贸业〔1993〕904号文批准三联公司与嘉宇公司合作设立侨丰公司，同意侨丰公司在市规划局〔92〕城地批字第39号55号文同意使用的654107平方米地块上开发、建设、销售、出租和管理自建的商品房。鉴于香港法庭于1997年7月16日向嘉宇公司发出清盘令，根据香港法律，嘉宇公司对本公司的产权已无任何处置的权利，所以，由此而延伸的协议、合同均失去了其法律基础。经研究，撤销我委337号批复、6号批复和9号批复。接文后，请通知企业缴回珠江侨都公司的批准证书，并到有关部门办理相关的注销手续。珠江侨都项目是我市的重要建设项目，并早已成立筹委会。去年12月29日的珠江侨都筹委会会议上又明确了若干事项，望三联公司能按市府要求进一步做好各方面工作，保证工程能依法顺利推进。”同年10月25日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业〔1999〕233号通知（以下简称233号通知）致广州市侨办称：“我委于1999年7月29日发出穗外经贸业〔1999〕143号文《关于撤销我委三个批复文件的通知》，经研究，现予以撤销”。海龙王公司对233号通知不服，认为233号通知侵犯其合法投资、平等竞争的权利，向广东省高级人民法院起诉，请求撤销该通知。

问题：

1．珠江侨都筹委会的法律地位是什么？是不是一个行政机关？

2．珠江侨都筹委会作出的会议纪要是不是一个具体行政行为？

重点提示：

1．珠江侨都筹委会是政府为加强宏观经济管理而成立的一个临时性组织，是一个指导和协调机构，不是一个行政机关。

2．珠江侨都筹委会作出的会议纪要是一个建议或指导性质的意见，不具有拘束力、强制力和执行力，不属于具有强制力保证实施的具体行政行为。