冲突政治论与现实主义民主观
——沙特施纳德的民主理论评述
民主是人类社会长期追求的美好理想。以卢梭、密尔等人为代表的资产阶级传统民主理论，不仅对资本主义民主制度的建立发挥了重要的指导作用，而且是人类思想宝库中的重要组成部分。但是自第二次世界大战以来，传统民主理论受到了严重挑战。1942年，熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中首先发难，对传统民主理论提出了怀疑和批评。随后，西方学者对传统民主理论进行了重新评价和修正，由此产生了精英理论、多元主义、合作主义等形形色色的现实主义民主观。其中沙特施纳德的现实主义民主观独具特色，值得研究。
沙特施纳德（E.E.Schattschneider）是美国著名政治学家，1956—1957年曾任美国政治学会主席。他从研究社会冲突的动态过程入手，探讨了政治与冲突的关系，提出了政治源于冲突、“政治就是冲突的社会化”、政治策略就是驾驭冲突的策略的观点；探讨了冲突与民主的关系，提出了冲突是民主概念的不可缺少的组成部分，冲突社会化是基本的民主过程的观点。由于对冲突的卓越研究，他被称为“冲突理论家”。本文拟对沙特施纳德在冲突理论基础上形成的现实主义民主观做一介绍和评价。
传统民主理论的困境
资产阶级传统民主理论萌芽于16世纪，最终形成于19世纪。虽然其代表人物不可胜数且各人之间的观点不尽一致，但在现代西方学者看来，它的实质不过是政治参与。在传统的民主理论中，民主只不过是一种手段。民主社会的目的是充分发挥人的潜力和才能，而实现这一目的的途径就是个人参与。因为只有通过参与，人民的视野才会开阔，知识才能得到扩展，感情才不至于过分狭隘，实际才能才会不断提高——一句话，人类才会走向完善。这样，作为一种手段的民主，主要通过参与体现出来。
值得指出的是，传统民主理论中的参与绝不是一般的介入，而是具有实质意义的“最大限度”的参与。这里的“最大限度”至少包含几层意思：（1）参与应是全面的。所有公民都有广泛参与的机会，而且这种参与既不能限于某一特定的形式，也不能限制在某一特定的政府层次中。（2）参与应是平等的。所有社会成员都应在平等的基础上参与政治事务。（3）参与应是自始至终的。公民参与应贯穿在政府管理活动的全过程，而不是这一过程的某一个阶段。（4）最大限度的参与应以充分的政治自由为前提。可见，传统民主理论的核心就是要建立这样一种政体，它有利于鼓励和吸引人民进行政治参与，通过最大限度的参与实现人民对政治事务的管理，即实现林肯所讲的“民治政府”。
传统民主理论不仅仅是资产阶级反对封建专制制度的有力思想武器，更重要的是，它是资本主义民主政治体制确立及改革的理论基础。由于它的卓越贡献和传统政治学研究方法的局限性，二战前传统民主理论成了民主的唯一理论模式，它的民主定义及其基本观点成了政治学研究的基本前提。二战以后，西方政治学中的行为主义派日渐得势，经验研究方法逐渐占据主导地位。通过对政治行为的经验研究，人们惊奇地发现，他们所信奉的民主理论与政治现实之间存在巨大的鸿沟。一方面，人们仍然认为最大限度的个人参与是民主的根本标志；另一方面，普通百姓既缺乏参政的热情，又缺乏参政的能力，因而有限的参与并未对政府决策发生实质性影响。理论与实践的矛盾使人们陷入了困境。从逻辑上讲，摆脱这一困境的途径有两条：一是坚持传统的民主理论，那就必然得出现实还不是民主社会这一令人尴尬的结论；二是根据现实，修正传统民主理论。在战后初期两大阵营对垒和冷战气氛下，大多数西方学者自然选择了后一条途径。
作为现实主义民主观的代表人物，沙特施纳德对传统民主理论提出了尖锐的批评。在他看来，民主理论与现实之间存在巨大鸿沟，主要原因是传统民主理论过于理想化。传统模式的民主，是以“超人”式的公民为前提的。通过最大限度参与来实现“民治政府”，首先需要全体公民都具有相当高的参政能力——用沙特施纳德的话来讲，需要每一个人都像参议员一样思考政治问题。这不仅在现在，而且在将来也难以达到。在美国，尽管有着长期的民主传统，尽管一切现代传播手段都被用来进行政治动员，但人们对政治家的熟悉程度，远不如对电影、体育明星的熟悉程度。有的调查发现，仅仅43%的选民能够说出所在选区的议员的名字，而知道这一议员在议案上如何投票的人只有19%。人们对其他政府部门的管理活动也知之甚少。显然，公民的实际能力与理论要求之间存在巨大的差距，而学术界迄今未能提出有效的解决办法。有人提出通过教育来提高人们的水平，使之成为合格的政治参与者，这在沙特施纳德看来只是不切实际的幻想。至于限制“无知者”参与的办法，他认为更是荒谬。这是因为：（1）理论上的过高要求无疑是把专业标准强加在一般人头上，这本身就是值得怀疑的。（2）合格参与者的客观标准是什么迄今仍无定论。即使有定论，谁又有资格充当公民参与能力的检察官呢？“只有书呆子才会认为，人们必须通过某种考试成为民主社会的合格参与者”。（3）无知是各个领域的共同特征。专家们正是由于对其他领域无知，才有可能对某一领域知之甚深。然而，即使是总统或参议员，也不可能对政治事务无所不知。（4）“民主是无知者与专家合作的一种方式”。人们无知但能生存下去，因为他们能够区分不同的知识，懂得自己应该知道什么，不需要知道什么，能够依据事情的结果并利用他人的知识做出自己的判断。在日常生活中，人们并不需要首先成为电子专家，然后成为合格的电子产品消费者。同样，在政治生活中，人们并不需要首先成为政治家，然后才能成为合格的政治参与者。（5）民主是为了人，而不是人为了民主。那种为了实行民主而限制人的做法，颠倒了两者之间的关系。总之，传统民主理论对公民在民主制度中的角色未能做出适当评价，以致“围绕民主的所有争论都集中在公民指导公共事务的能力上。这不知浪费了多少笔墨”。
传统民主理论不仅对公民能力提出了不切实际的要求，而且过高估计了公民参政的动机。最大限度地参与是以公民自觉、积极主动地参与为前提的，但在实际生活中，公民对政治参与并没有显示出应有的热情。投票率的大幅度下降就是明显的例子。公民参与动机的缺乏，无疑使传统的民主模式失去了实现的条件。传统民主理论在这一挑战面前无能为力，只能求助于道德说教，把投票者视为英雄，不参与则被看成是道德污点。然而在沙特施纳德看来，公民不愿轻易表明自己的政治立场并非坏事，而是“理性与常识的标志”。相反，强迫人们做他们不愿做而且也做不好的事才是我们面临的危机。当然，“这里的危机不是民主的危机，而是民主理论的危机”。
由于传统民主理论过于理想化，因而在这一理论指导下的研究往往是在幻想上进行的，这就不可避免地出现简单化倾向。比如，人们夸大了公众舆论对政府决策的影响作用，他们进行频繁的民意测验，试图通过了解民意的变化来掌握政府决策的形成与改变。这在沙特施纳德看来，如同“访问水中的鱼以发现天空中的鸟在做什么”一样荒谬。民意对政府决策并未发生实际影响。传统的民主模式只不过是可望而不可即的空中楼阁。
传统民主理论之所以有上述缺陷，其根本原因在于，它从起源上是先验的而不是经验的。“当代美国人不是看到了民主然后再为它下定义；他们首先为民主下了一个定义，然后对所见的情形困惑不解”。传统民主模式是那些“从未有机会见到运行着的民主制度”的理论家提出来的，他们囿于当时的客观环境，沿袭古典民主理论，简单地认为人民指导公共事务就像地主管理地产那样简单。“这种过分简单化的做法在当时的历史环境下还易于理解，但当代学者未能根据当代经验对传统定义进行批判性的再考察，这是没有理由的”。
多元主义不是民主的天堂
在否定传统民主理论基础上产生的形形色色的现实主义民主观中，多元主义无疑是一个最有影响力的派别。多元主义的基本观点是：（1）政治权力在社会上的分布是分散的。这是因为政治资源是分散的。不同的个人和集团拥有不同的政治资源，因而也就不同程度地拥有政治权力。没有人能垄断一切政治资源，因而没有人能够垄断政治权力。（2）政治权力分布的分散性产生了政治机构的分立与分权化。这就为人民接近政府提供了多种渠道。（3）人民在需要时组成种种社会集团，不同集团为了各自的利益展开冲突和竞争，利用各自拥有的政治资源，通过不同渠道对政府施加压力和影响。（4）政治家为了担任或留任公职，必然对选民的要求做出适当的反应——即根据公平竞争的原则，协调和解决不同利益集团之间的冲突。（5）不同利益集团之间相互竞争和政府协调的结果，导致某种力量均衡与利益分享，公共利益得以实现，人民的要求在政府决策中得到反映。
与传统民主理论相比，多元主义有两个显著特点：第一，多元主义也讲政治参与，但它强调的是“利益相关”者的自愿参与。正是由于利益相关，人们才有了参与的内在动机。至于利益无关者所表现出来的政治冷漠，在多元主义者看来未尝不是好事。显然，多元主义并不要求最大限度地参与，它比传统理论更“现实”一些。第二，多元主义的压力政治模式，不是出自理论家的灵感，而是当代西方活生生的政治现实。可以设想，当人们坚定地宣称西方的现实就是民主，然后再对它进行理论概括的时候，多元主义比传统民主理论要“合体”得多。由于上述特点，多元主义后来居上，成了当代西方主要的民主理论模式。但是，还在多元主义日益得势，人们为之欢呼喝彩的时候，沙特施纳德就毫不客气地泼冷水。他指出，通过压力集团来实现民主的观念，只是当代团体理论家创造的神话。压力体系中存在力量的不平衡，结果只会对少数人有利。
压力政治的局限性首先表现为，压力体系中存在着严重的商业倾向，即商业界组成的压力集团无论在数量上还是在活动能力上都占绝对优势。沙特施纳德列出许多资料来证明这一点。如1946—1949年间在众议院进行过游说活动的1247个团体中，就有825个代表商业利益。那些未正式注册登记的团体中，商业利益集团也占大多数。就施加影响的能力和效果来看，商业界更是独具优势，因为充足的金钱是它的坚强后盾。压力政治中的商业倾向所带来的直接后果是，经济系统中的原则取代了政治系统中的原则。“私人领域与公共领域之间最主要的区别在于：在私人领域中强者支配一切；而在公共领域，弱者联合起来进行自我保护。”如果商业界在政治系统中占据主导地位，就不会有真正的民主可言。
其次，压力政治的局限性还在于，压力体系中存在强烈的上层阶级倾向。这主要表现在：上层阶级人物易于为政治目的组织起来并在利益集团中占主导地位；他们拥有更多的政治资源（金钱、声望等）并在获取政治信息方面占优势，因而能实施有效的影响。这些同样可由统计资料来证明。如有的调查表明，下层阶级中的非参与者占其总数的2/3，而上层阶级中的非参与者人数仅占其总数的1/10。按一般生活水平指数分类，上层阶级中的积极参与者在其总数中的比例是下层阶级中同一比例的16倍。其他类似的调查发现，每万人中加入某种集团的人数，受过四年高等教育的人是受教育总数少于四年的人的20倍。在非宗教组织中担任某种职务的人在其总数中所占的比例，前者是后者的40倍，月收入超过5,000美元的人是低于250美元的人的94倍。压力体系中的上层阶级倾向表明，压力政治只是少数有钱有势的人谋取私利的工具，而不是多数人实行民主的好形式。“多元主义天国的缺陷在于：超凡美妙的大合唱中总带着强烈的上层阶级音调。”
压力政治的局限性并不是偶然因素造成的，而是小集团政治必然的逻辑结果。“压力政治根本上讲就是小集团政治。”这是因为：（1）只有在充分意识其排他性的特殊利益的少数人中，特殊利益集团最容易形成。（2）压力体系也只有作为少数人的工具时才有实际意义，因为它是靠本身所具有的选择性和倾向性来获得所期望的效果的。为了公共利益而进行的活动往往成本集中在少数人身上，收益却为多数人所分享。对积极的少数人来说，成本收益不成比例。从实践上看，绝大多数压力集团规模很小，人数很少。以十分活跃的商业界压力集团为例，拥有2万以上成员就是很大的组织。冶金、家具制造及造纸行业的工会组织中，成员少于20人的占近40%，中等组织成员不过24—50人。那些代表公共利益的压力集团，吸引的人数就更少。如只有约1/500的妇女加入了“妇女投票者联盟”，约1/6000的消费者加入了全美消费者联盟。
总而言之，多元主义不是民主的理想模式。相反，“压力政治是使多数原则发生短路的方法。”
社会冲突与政治
沙特施纳德现实主义民主观是以冲突为前提的。作为政治学家，沙特施纳德没有从社会学的角度对冲突做全面系统的论述，他所关注的主要是冲突的四个方面及其相互关系：（1）冲突的范围和规模（谁介入了冲突？多少人介入了这些冲突？）;（2）冲突的可见度（包括冲突本身的明显程度和人们对冲突所围绕的问题的了解和关注程度）;（3）冲突的强度；（4）冲突的方向（即冲突围绕哪些问题展开？）。在他看来，任何动态的政治过程都起源于冲突，而冲突的这四个方面决定着政治的过程和结局。
社会冲突的上述四个方面相互联系，相互影响。首先，最明显、最激烈的冲突决定着冲突的方向：人们最了解最关注的问题必然成为冲突的焦点，围绕这些问题的冲突必然成为主要冲突；人们根据对这些问题的不同立场划分自己的阵营，而把其他次要的冲突置之不顾。其次，冲突的可见度与强度也决定着冲突的范围：那些明显强烈的冲突必然引起人们的兴趣与注意，使更多的人介入了冲突，从而扩大的冲突的范围。反之，那些不那么明显强烈的冲突由于不能吸引人们的注意力，从而缩小了范围。最后，冲突的方向同样对冲突范围有很大的影响。这是因为，如果人们认为冲突所围绕的问题与自己毫不相干，他们就不可能介入。
鉴于冲突范围对冲突结局的决定作用，鉴于冲突范围与政治的密切关系，沙特施纳德对它给予了更多的关注。他指出，在冲突范围问题上，存在着两种对立的倾向：冲突私了化和冲突社会化。冲突私了化即冲突在没有公共权威干预的情况下得以解决。这种解决可能通过经济竞争、制裁、谈判等途径。冲突的社会化则是公众与公共权力的广泛介入。
冲突冲破原来的范围走向社会化，是由于冲突双方力量对比的不平衡所产生的。冲突中力量强大的一方总希望冲突私下解决，以便利用他们的力量迫使弱者做出更多的让步。力量对比中处于劣势的一方则诉诸公共权威，向公众呼吁，正像“在学校里，不是恃强凌弱者而是孤独无助的弱者才‘告诉老师’”一样。弱者希望通过公共权威的介入来改变力量对比，以便改变冲突的结局。正是双方在寻求力量对比动态平衡的过程中，冲突逐渐走向社会化，由此产生了政治，产生了相应的政治策略。
沙特施纳德之所以对社会冲突感兴趣，用他的话来说，是因为冲突“在政治中的作用如此巨大，以致对政治系统重作解释成为必要”。他称这种重新解释为一场“政治思想上的革命”。
沙特施纳德的“革命”，就是把冲突作为锁钥，用以解释基本的政治现象。在他看来，冲突与政治的联系主要体现在以下几个方面：
1．政治起源于冲突，政治即冲突的社会化。冲突是在利益相左的团体之间开始的。这些团体如此直接地介入冲突，以至于难以看到各自的要求是否正当。只要这种冲突属于私人范围，就不会有政治过程出现。但是在自由社会中，“冲突的极大传染性是一个中心的政治事实”，当冲突中的一方要求广泛的公众介入时，冲突就具有政治性质。“政治即冲突的社会化”。换言之，政治过程是由社会冲突发展到一定阶段开始的，政治本身就是用公共权威来解决社会冲突的活动与过程。
2．政府是冲突社会化的产物，并且在冲突中不断发展变化。冲突中的弱者、失败者诉诸公共权威，希望从那里得到保护或补偿。政府作为公共权威机构，正是冲突社会化的产物。人们需要政府，是希望它能成为社会冲突的调节者，因此，保护在冲突中失败一方的私人利益，维护私人团体之间的力量平衡，就成了政府的基本功能。
政府是冲突社会化的产物，同时也是使冲突社会化的“唯一有效工具”。正是在推动冲突社会化并使自己不断适应社会化冲突的过程中，政府得以发展变化——因为冲突社会化就是冲突范围的扩大，而广大公众的介入必然影响到政府结构本身。在其长期的历史发展过程中，美国参议院发生了一系列变化：首先确立了参议员个人不受所在州立法机关指示约束的原则；后来参议员直接民主选举制度使参议院成为民主机构；继而参议院取消了“内部会议”制度。沙特施纳德认为这些变化反映了公共机构如何受广泛的政治介入影响的情形。美国总统制度的发展变化也反映了同一趋势。一句话，“政府在冲突中兴旺发达”。
因而，冲突就成了解释种种政治问题的锁钥。举例来说，联邦、州及地方政府之间的关系问题，只是一个冲突范围的问题。“当代美国政治中最显著的发展之一是，在广阔的公共政策领域中，联邦、州及地方政府在很大程度上介入同样的事情。竞争者可以自由地从一级政府转向另一级政府，以发现特定的政府层次，在那里，他们最有可能得到需要的东西”。由此可以得出结论：“关于联邦主义与地方自治、集权与分权的争论，实际上都是关于冲突范围的争论”。遗憾的是，冲突规模未能引起人们的注意，冲突私了化与社会化的对立被集权与分权、政治地域化与政治全国化的争论所掩盖了。
3．政治策略就是驾驭冲突的策略。“由于政治起源于争斗，所以政治策略就是利用、运用和压制冲突的策略”。首先是控制冲突的范围或规模。“不论用什么样的政治语言，控制冲突规模永远是政治策略的基本工具”。这是因为，外界力量介入冲突，必然改变原冲突双方的力量对比，从而改变冲突的结局。“任何冲突的结局都是由观众介入它的程度所决定的”。
冲突范围大小本身并无好坏之分，它的好坏取决于围绕什么展开冲突及人们想达到什么目标。由于冲突双方所追求的目标不同，由于双方力量对比的不平衡，因而对冲突的范围有不同的要求。当需要扩大冲突的范围时，就要增加冲突的可见度和强度，从而吸引更多的人介入，以便改变力量对比，达到自己的目标。反之，当需要冲突保持在一定范围时，就要设法排斥其他人的介入。政治斗争中的成败得失，取决于冲突双方成功地吸引或排斥公众介入这一斗争的能力。在美国历史上，每一个公共政策上的大变化，都曾引起激烈的辩论，遇到过重重阻力。新政策的倡导者在革新与守旧两股力量僵持状态下，都向更广大的公众呼吁。“扩大（冲突范围）永远是美国政治的重要策略。公共政策上的每一项重大变化（杰斐逊、杰克逊、林肯、罗斯福等人的革命），都同选民范围的扩大联系在一起”。沙特施纳德认为，杰斐逊等人由于成功地扩大了选民范围（冲突范围），才使得各自的“革命”得以实现。
其次，政治策略还包括改变冲突的方向——沙特施纳德称之为“冲突的替代或转移”。在众多的冲突中，人们必然根据在最重要的冲突中自己的立场来划分营垒，把次要的冲突暂时搁置起来。冲突的方向一旦确定，多数派的领导者会继续利用人们在这一问题上的分歧来维持多数派自身的联合，而少数派则有意把冲突引导到其他方向上，以分裂多数派的联盟。这就是“冲突的替代”，它是政治策略的核心。
把冲突引导在特定的问题上展开也就是对冲突的选择。它之所以重要，是因为“对冲突的选择分配着权力”，能使自己所选定的问题占优势的党有可能获得政府。举例来说，民主党传统上关注经济问题，由于在总统选举中成功地使经济问题成为冲突的焦点，它才得以自新政以来长期占优势地位。共和党更多关注的是种族、战争、犯罪、年轻人生活方式等社会问题。尼克松正是运用冲突替代策略，成功地使社会问题成为人们关注的中心，从而瓦解了民主党联盟，赢得了总统宝座。
冲突、竞争与民主
政治既然和冲突结下了不解之缘，那么政治中的重大问题之一——民主问题——也必然和冲突密不可分。“关注冲突在自由社会中的地位，是否能为用现代词汇给民主重新下定义开辟一条道路呢？”沙特施纳德提出了这样的问题并做出了肯定的回答。在他的现实主义民主定义中，冲突、竞争是民主概念必不可少的组成部分。
冲突对于民主的重要性在于：它是推动公众介入政治生活的机制，而广泛的政治介入则是民主的基本特征。冲突和民主就这样被联系起来了。冲突对公众介入的推动作用主要体现在两个方面：
第一，冲突为广泛的公众介入创造了条件。冲突打破了旧的地方性的权力垄断，打破了宗派性的权力体系，为公众介入创造了一个全新的、更为广阔的政治舞台。此外，公民介入政治的法律障碍，正是在冲突的动态运动过程中被清除的。比如选民范围的不断扩大和普选制的最后确立，就是在冲突中实现的，是扩大冲突范围这一政治策略的“副产品”。
第二，冲突激起了公民介入的积极性。排除了公民介入的法律障碍并不意味着公民自然会积极介入政治生活。选民不参加投票即为一例。公民不介入的一个重要原因是，过去的政治带有浓厚的地方色彩和宗派色彩。人们围绕关系民族生存、公共政策重大问题的争论往往被地方势力争权夺利的斗争所掩盖，其结果是广大公众感到这些斗争与己无关，因而扮演了旁观者的角色。冲突冲淡了政治的地方色彩，从而诱发了公民介入的内在动机，激发了他们参与政治生活的积极性。一句话，“公民介入政治是自由社会中不可避免的冲突的自然结果，……冲突的社会化是基本的民主过程”。
有冲突就必然会有竞争。“竞争是使冲突范围扩大的机制”。竞争对民主的重要意义，首先在于它同冲突一样，是公民介入政治生活的推动力。竞争越激烈，公民介入的比率就越高。沙特施纳德认为，一党制政治和准一党制政治（即名义上是多党制，但由于各党之间的力量相差悬殊实际上是一党统治）中缺乏竞争，因而就具有“把政治权力交给已经掌握了经济权力的人的手中”的强烈倾向。同时，由于没有可供选择的余地，人民的选票会出现“贬值”，公众的介入也会随之减少。他仍以美国总统选举为例：由于种种原因，共和党自1896年开始多次在总统选举中占很大优势，民主党几乎失去了全国性的强有力的反对党的地位。其结果是在两党力量悬殊的州里，投票总数大幅度下降。弗吉尼亚、密西西比、路易斯安那等州1904年投票者总数不到1884年的一半。“1904年产生了美国总统选举历史上第一次的压倒优胜，而这一结局是在投票总数下降的基础上获得的”。1932年后，两党势力又趋均衡，如1944年选举结果表明，在17个州里，主要政党得票率上百分之三的转移，都会改变选举结果。势均力敌的激烈竞争，使得两党轮流执政更为频繁，结果是提高了选举的重要性，总统选举中的投票总数随之从1924年的2,900万上升到1956年的6,300多万。
其次，竞争对民主的意义，还在于它给人民提供了选择的机会。“没有这种机会，人民主权等于零”。这里的选择既包括对政治组织的选择，也包括对政治组织提出的重大问题及解决这些问题的方案的选择，两者密不可分。如果没有能执行人民授权的组织的支持，对问题的选择将会毫无意义。由于竞争提供了选择的机会，它就成为民主的一个组成部分。
值得一提的是，沙特施纳德讲的竞争不仅是政治组织之间的竞争，而且包括它们同非政治组织之间的竞争，主要是政府同经济权力——即商业巨头所拥有的权力——的竞争。他认为分权学说已经过时，它只是旧的冲突的特征的反映，因而同当代的斗争毫不相干。“当代世界上最深刻的分歧不再是那些使总统反对国会或法院的分歧了”, “不可解决的冲突不再在旧政府结构的内部展开”。新的冲突的特征是政府作为一个整体，与政府外部的权力进行斗争。如同过去教会曾是政府的主要对手一样，如今商业同政府的矛盾上升到首要地位。“今天，商业在社团中起着如此重要的作用，它发展成为一个如此巨大的组织，拥有如此广阔的资源，以致它不可避免地成为当代政府之外的主要权力中心，一个向政府在当代社团中的至高无上性提出挑战的权力中心。”争夺权力的斗争主要是政府与商业两大权力系统之间的交锋。“竞争是政府的生命线。”
这一竞争同民主有什么关系呢？简言之，民主就是把经济权力和政治权力分开，用政治权力来抗衡经济权力。这是因为，两大系统都在积聚权力，但积聚权力的原则截然不同。政府的原则是主张平等，讲数量（人数多少或票数多少），重参与，而经济系统的原则是排外性，主张高度的不平等和权力集中。如果用管理商业的方法管理政治系统（如允许选票像股票一样自由买卖），或者商业巨头控制了政治权力，对人民都不啻是巨大灾难。所以，如同政教分离是自由的起源一样，政治权力与经济权力的分离则是民主的基础。“当今的民主取决于分离政治与经济权力的方式”，因为任何“巨大权力拥有者之间的分离都会对小民有利。”
政治权力与经济权力之间的冲突不是一场一方消灭另一方的斗争。这一冲突将永远存在下去。人民需要政府，是因为这是唯一可同经济权力抗衡的力量。“民主的功能就是给公众提供第二种权力系统，一个可供选择的权力系统，它可以被用来同经济权力抗衡。”作为公共利益的保护者，政府应在同经济权力的竞争中保持力量的动态平衡。鉴于此，沙特施纳德对政府机构的膨胀与权力扩张持肯定态度。他认为，随着经济权力的集中和加强，政府权力同时在同等程度上的加强是完全可以理解的。“事物相对位置的变化才是令人痛苦的。”
政党政治与民主
冲突和竞争虽然是民主的基本要素，但自发的冲突和无序竞争并不一定会导致民主。因此，需要对冲突和竞争实施必要的组织和领导。“组织和领导使民主成为可能，而承担组织和领导责任的主要是政党。”这样一来，政党、冲突、竞争、组织和领导就成了沙特施纳德民主概念的基本组成要素。
沙特施纳德的政党和政党政治具有特定的涵义。在他看来，政党的目标是通过竞选来获得权力，这使它具有权威和合法性来进行统治。换言之，通过竞争来获取权力是政党政治的核心。非竞争的一党制和非党政治一样，“只能限制冲突的范围，使人民失去兴趣。”
为什么政党政治是好的民主原则呢？因为政党是“适合于动员多数的政治组织的特殊形式。”换句话说，政党政治最容易体现民主所要求的多数原则。多元主义者信奉的“把众多特殊利益团体的支持累聚起来就可以形成多数的观点并不是好的政治分析，因为它用复杂的解释代替了十分简单的解释”。“两党制能自然形成多数……一个音乐厅若仅有两个出口的话，人们非常可能更多地从一个出口出来。两党制形成多数，其办法就是如此简单！”显而易见，沙特施纳德心目中的政党政治，实际上是以美国为代表的两党制。
作为民主政治的组成要素之一，政党的作用和任务是对冲突和竞争实施组织和领导。这种组织和领导主要有四种形式：
1．提供舞台，推动冲突的社会化。组织（冲突）的内容之一就是“组织讨论，动员舆论”。“公开讨论具有启蒙的作用，这样才能使民主具有意义。”组织所要回答的问题不是“1亿8千万亚里士多德如何运作民主，而是如何把1亿8千万普通人组成一个政治社团，使它对他们的需要保持敏感。”
2．为社会冲突的正常发展和竞争提供法制环境，包括防止对手的报复，纠正不正当斗争手段，用不同方式处罚不同性质的犯规行为等等。
3．运用政治策略驾驭冲突。“组织即是倾向性的动员。”政党及其所控制的政府对社会冲突的驾驭包括：确立主要和次要的冲突，减少冲突的数量，使之围绕大事展开；提高某些冲突的可见性和强度，或运用冲突替代策略，转移人们的注意力，引导冲突的方向等。
4．界定方案。“界定方案就是对冲突的选择，而对冲突的选择分配着权力。”“把可供选择的方案减少到简单程度，这就是伟大的组织行为。”这种组织并一定十分严密，“在地铁站的人群并没有处于混乱无序状态，他们都被时刻表和门‘组织’起来了，因为可选择的方案太少。”政党界定方案的活动为人民提供了选择的机会。“在大众民主中，人民是主权者，他们的词汇仅限于两个词：同意或不同意”。民主的实质是人民的选择而非参与。
综上所述，政党、冲突、竞争、组织和领导是沙特施纳德现实主义民主观的基本要素。冲突和竞争是民主的起点或基础，组织和领导是民主得以实现的保证，而政党则是组织和领导的主体。公民作为主权所有者，他们的行使民主权利的主要形式是进行选择——对政治组织的选择和对政治组织所提出的方案的选择。沙特施纳德提倡公民介入政治，并不是要他们直接管理国家，实现所谓的“民治政府”。那不过是照搬传统民主定义而产生的不切实际的幻想，是“哄孩子的神话”。公民对政治组织和政治组织提出的问题与方案进行选择才是比较现实的，是现实主义民主观的实质。
“民主是一种竞争性的政治系统。在这一系统中，互相竞争的领导者（即政党）和组织决定公共政策方案，使人们能参与决策过程。”“民主是这样一种政治系统，在那里，人民有权在相互竞争着的领导者和组织提出的方案之间进行选择。”沙特施纳德宣称，他用冲突、竞争这些“现代词汇”为民主重新下的定义具有如下优越性：这一定义描述了真实发生的事情，是可行的操作性定义；这一定义没有对公民提出不切实际的要求；这一定义表述的是一个成就突出的民主观念。
沙特施纳德从冲突的角度研究政治，把它和政治有机地融为一体，从而形成了一套系统的冲突政治理论。他是无愧于“冲突理论家”这一称号的。当然，沙特施纳德不是马克思主义者，虽然他和马克思一样被称为冲突理论家，但他在抽象冲突的基础上形成的冲突理论不能同马克思主义的阶级斗争理论同日而语；他对“自由社会”及资产阶级政府的本质的认识不可避免地带有阶级局限性；他提倡的政治权力与经济权力的分离，政府作为经济权力的抗衡力量等只是一厢情愿，过于理想化，因而同他极力主张的现实主义民主观发生矛盾；……但作为一个政治学者，他的冲突政治理论毕竟另辟蹊径，独具特色。
民主的实质是人民当家做主，但是现实民主社会在形式上还是少数人对多数人的管理和统治。这一内在矛盾对传统民主理论是严峻的挑战。现实主义民主观可以说是对这一挑战的回答。以压力集团政治为特色的多元主义无疑是现实主义民主观的主流，但压力政治中确实存在着与民主原则相悖的因素。对多元主义的系统审视和批评就成了沙特施纳德对民主理论的重要贡献。他提出的以冲突为基础的现实主义民主理论，可以被视为解决传统民主理论内在矛盾的一种努力和一家之言，因而不失其参考价值和启迪意义。