社会服务承诺制需要理论思考

自1994年山东烟台市率先推出社会服务承诺制以来，承诺制在其他省市相继启动。我们在为承诺制所取得的巨大社会效益而欣喜的时候，也注意到目前出现的一些问题：一些行业的承诺标准过低，把一些最起码、最基本的服务项目和服务要求如“文明礼貌、热情服务”等统统冠以“社会服务承诺制”的包装公布了事，老百姓无法实施有效的监督，因而也难以起到提高服务质量和服务水平的作用；还有一些单位，实行承诺制只是为了赶时髦、追潮流，或迫于上级压力。结果是有承诺的口号，却无践诺的诚意和实际行动，承诺制成为一种花架子。这些问题的存在不仅影响了承诺制的效果，而且加剧了老百姓关于承诺制会成为一阵风的担心。显然，要使承诺制健康、深入、持久地发展下去，不仅需要正确的宣传教育和舆论引导，而且需要进行深层次的前瞻性理论思考。

服务承诺制——竞争不充分的补救机制

现代意义上的服务承诺制最初源于西方。20世纪90年代初英国推行的“公民宪章”运动即为典型。在西方成熟市场经济条件下，服务承诺制均由政府启动，应用范围一般限于三类服务行业：（1）“天然”垄断性和半垄断性服务行业（如铁路、邮政、水电部门）;（2）非盈利性公共服务行业（如环卫、城市公交、公共文化设施等），这些行业虽然外部经济和社会效益很大，但其内部不经济性难以吸引私人资本，于是成为政府的“责任”行业；（3）管制性服务行业（如户籍管理、公共安全、执照核发等），这些部门的特殊性不允许私人团体经营，成为公共权威独立经营的服务行业。可以看出，三类行业都是由政府垄断的公共服务行业，不同之处只是导致垄断的原因不同。

众所周知，公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。这是因为，竞争给消费者提供了选择的自由，消费者的选择决定着一个企业的生死存亡。这种生存威胁迫使企业提高效率和服务质量。相反，垄断必然意味着排斥和限制竞争，不论导致垄断的原因是什么。其结果正如公共选择学派所言，垄断免除了企业的外部竞争压力，同时也就免除了企业提高效率和服务质量的内在动力。换言之，“只此一家，别无分店”必然导致“皇帝女儿不愁嫁”, “门难进，脸难看，事难办”也就不足为奇了。面对这一顽症，需要引入其他机制来激发提高服务水平的内在动力。

与过去的“行风评议”、“文明服务月”、“微笑运动”等做法相比，服务承诺制具有三个主要特点。一是服务标准具体化——包括服务内容、服务程序、完成时限、应负的责任等。二是监督机制较为完善。过去的“板子”掌握在管理者手中，现在的“板子”交给了老百姓。作为经常与这些行业打交道的人，其服务的优劣老百姓自有一杆秤。同时，服务标准具体化又为老百姓的判断提供了有力工具。第三，赏罚严明——赏罚标准明确具体，在老百姓的监督下不得不硬碰硬。

由此看来，服务承诺制本质上是竞争不充分的补救机制。其内在逻辑是：通过公开承诺和社会监督，形成社会舆论要求履行契约的外部压力，进而把这种外部压力转化为提高服务水平的内部动力。

作为竞争不充分的一种补救机制，服务承诺制主要是针对那些垄断性行业。我国正处于由计划经济向市场经济的过渡阶段，市场机制很不完善，竞争很不充分。因此，承诺制的引入是一个巨大的进步，承诺制的大范围应用也是一种历史的必然。

“供其所需”——承诺内容与社会需求的合理衔接

承诺制是由承诺、内部践诺机制、社会监督、应诺（违诺处罚）等环节组成的有机整体，其根本目的是提高服务质量和水平，使老百姓得到实实在在的利益和实惠。显而易见，任何环节上出问题都可能使承诺制达不到这个目标。

高质量的社会服务无疑是一种社会需求。任何社会需求都具有多样化、多层次、动态变化的特征。由于客观条件的限制，需求满足不可避免地是一个选择过程。承诺制也不例外。由此产生了承诺内容与社会需求的有机衔接问题。

社会需求的强度、广度、分布特征是三个重要的指标。它们应成为制定承诺内容的依据。社会需求强度测定的目的是使承诺的内容具有针对性。“群众反应强烈”可以说是目前判断需求强度的主要方法。这种做法的特点是从群众最不满意的地方开刀，其主要效果在于纠正行业不正之风。这种方法的局限性在于，它难以确认那些潜在的正面需求，即难以确定将会给群众带来很大实惠的新措施和新的服务项目。社会需求广度即现存问题的普遍程度和社会需求的广泛程度。根据需求广度制定承诺的具体内容，就可以保证有限资源用于那些能给多数人带来实惠的方面。社会需求分布特征是承诺服务中资源配置的重要依据。社会需求分布的不平衡要求有限资源的相应合理配置。以公共汽车延长运营时间为例，延长时间的长短和车次的选择都应以需求分布特征为依据。显然，选择失当会使新服务项目的享用者寥寥无几。这不仅毫无经济效益可言，其社会效益（给予老百姓的实惠）也会大打折扣。

承诺制成功的第一要素是保证承诺的内容最大限度地满足社会需求。这就是说，各行各业在做出承诺的时候必须认真思考几个问题：做出这些承诺的依据是什么？这些承诺是不是老百姓最需要的？承诺的具体内容是不是满足这些社会需求的最佳途径？这些问题的答案应以社会需求的调查和科学分析为基础。当然，在承诺制的初期不能要求过高，但随着活动的深入这些问题不可避免地突现出来。因为，针对性不强的承诺既不可能有效，又不可能持久。

“基本满意水平？”——承诺制中的一个内在矛盾

承诺制能否给群众带来最大限度的满足，这不仅取决于承诺内容的针对性，而且取决于承诺服务的标准。面对社会对高质量服务的日益增长的需求，承诺制所能提供的是“基本满意水平”。这是由现行承诺制的下述特点决定的：

首先是确定服务标准时不可避免的“居中”趋向，即以本行业的中等或中上水平作为承诺服务的标准。这本无可厚非，因为以先进典型的服务水平作为全行业的服务标准无疑会脱离实际，其结果只能损害承诺制的严肃性。其次是现行承诺制中服务标准的“负面”表达取向，即承诺多以“不做什么”或“不低于某一标准”为主要表达形式。这是技术因素所导致的自然结果。最后是现行承诺制中的负面激励取向，即以处罚作为主要的践诺机制。

承诺标准的居中趋向使得承诺制对那些服务水平已高于承诺标准的先进单位失去鞭策力。承诺标准的负面表达形式及其以处罚为主的践诺机制会形成达标的压力，但不一定形成超标的动力。以接款两个月未完成电话安装将付赔偿为例，这种承诺易于形成“不超过两个月”的意识，但不一定会导致“能20天完成就绝不拖到21天”的意识。由于上述三种因素的存在，承诺制所能保证的是“基本满意水平”而不一定是最佳水平。这是承诺制的一个内在矛盾。

要解决承诺制中的这一矛盾，承诺服务的标准应具有多样化和动态性特征：多样化即同一行业中不同单位的服务标准应有所不同（这取决于各自的主客观条件），从而使承诺制对不同水平的单位均有鞭策力；动态性即服务标准应随着主客观条件的变化而不断提高。此外，寻求承诺制以外的其他机制似乎很有必要。

成本分担——承诺制持久发展的动力机制

当我们为承诺制所取得的良好社会效益而欣喜时，我们不能忽视效益背后的成本及其成本负担者问题。北京双安商场实行无障碍退货承诺以来，据说每月退货款达20万元。但由于取得了顾客的信任，月销售额增了30万元。面对这种社会效益与企业内部的经济效益同步增长的局面，讨论承诺制的成本问题似乎有点画蛇添足。但是，零售行业是竞争日趋激烈的行业，以良性循环为特征的“双安效应”并不具有普遍意义。

对那些处于垄断或半垄断地位的行业来说，承诺服务的经济效益和社会效益还难以走上良性循环的轨道。事实上，不论延长公共汽车运营时间还是接款两个月内完成电话安装，践诺都要付出成本，付出代价。换言之，从经济效益角度来看，承诺制对这些行业来说意味着某种牺牲。由此产生一个问题：承诺单位牺牲内部经济效益追求社会效益的动力是什么？当前承诺制的主要动力是职业道德，社会责任感，热情和上级的推动。但如果继续羞于谈论所涉及的成本和经济利益问题，承诺制能否继续深入下去将会成为疑问。

从经济利益角度研究承诺制的动力机制，就是要探讨社会效益和承诺单位内部经济效益走上良性循环轨道的途径。行业内部应探讨如何挖掘潜力，通过引进新的管理体制，新方法、新技术和新的工作程序等提高效率，消化新服务标准和新服务项目带来的成本增加。政府主管部门应探讨如何用经济杠杆推动承诺制，减少或分担它给微利企业特别是亏损企业造成的经济损失。就服务对象来说，可以有选择地对特殊服务实行特殊收费标准（如公共汽车在延长运营期间加倍收费），由服务对象分担新服务项目给微利经营者带来的额外负担。上述讨论也许不合时宜，但以某一方的牺牲为前提，以道德责任感为唯一动力的承诺制肯定是难以持久的。

绩效评估——承诺制之外的思考

提高公共服务水平和质量是当今世界的热门课题。各国政府为此做了不懈的努力，取得了一些经验。因此，在承诺制如火如荼方兴未艾时，有必要超越承诺制之外，探讨提高服务水平和质量的其他机制，以达到不同机制之间的优势互补。

公共组织绩效评估在西方国家得到广泛应用。所谓“绩效”，就是组织的作为、成绩或工作效果。绩效评估即根据不同组织的特点设计一系列绩效示标，围绕这些示标来测定各个组织的工作绩效，然后通过比较（包括横向比较——不同组织之间的比较；纵向比较——同一组织不同时期工作绩效的比较；实际表现与可能达到的最佳水平比较）发现问题，寻找差距，挖掘潜力，寻求改进的途径。这里仅以电话服务为例做一说明。承诺制所采取的形式是许诺电话安装须在接款后两个月内完成，电话故障须在接到报修要求后两天内排除，超期向用户赔偿损失。绩效评估则是按行业特点设计服务质量或效率示标，如电话安装平均用的时间，故障排除平均用时，线路平均无故障运行时间，顾客抱怨率等，然后根据不同单位在这些指数上的变化情况实施奖惩。

与承诺制相比，绩效评估具有几个显著的特点：（1）鞭策力的普遍性。如前所述，确定服务标准时的“居中”趋向使承诺制对先进单位失去鞭策力，绩效评估则不会出现这一问题。先进单位不能高枕无忧，因为它还要保证绩效指数高于或至少不低于自己的前期水平。（2）鞭策力的持久性。以明确规定服务标准为特征的承诺制会产生“达标”的压力，但不一定会产生“超标”的动力。绩效评估无疑克服了这一缺陷。通过用一系列量的示标来显示和定期测定服务质量并进行三种形式的比较，绩效评估能形成提高服务质量的持续性动力。这是因为，承诺制关注的焦点是是否达到某一特定的服务标准，而绩效评估关注的焦点则是是否达到其他单位业已达到的水平，是否在前期的绩效水平上有所改进，有所提高。（3）正面激励与负面惩罚的结合。承诺制的内部践诺机制主要是处罚，绩效评估则是奖惩结合而又以正面激励为主的机制，即鼓励不同单位为提高服务质量展开正面竞争。由于上述特点，绩效评估克服了承诺制只能提供“基本满意水平”的内在矛盾，从而能推动公共服务水平和质量的不断提高。

绩效评估要比承诺制复杂得多。绩效示标的设计和绩效的测定需要专门的知识和技术，需要专家的介入，还要建立规范的管理信息系统，对服务状况进行持续监测和定期测定，这些无疑增加了实施绩效评估的难度和成本。因此，这里并非提倡用绩效评估取代承诺制，而是建议在有条件的地方引入绩效评估方法，达到不同方法之间的优势互补。

市场机制——提高服务质量的治本之道

承诺制和绩效评估都是竞争不充分的补救机制，因而都处于从属地位。提高服务水平和质量的根本途径是健康、公平基础上的充分竞争。因此，各级政府在推行承诺制的同时不应忘记根本任务——完善市场机制，探求提高服务质量的治本之道。

首先，各级政府应推进生产经营的非集中化，打破某些行业实际上所处的垄断地位，并尽力避免新的垄断行业的形成。从国际上看，某些行业“天然垄断”的观念正在动摇。英国政府曾通过两种途径，旨在打破“天然垄断”行业的垄断地位：一是在私有化过程中将原来的垄断行业实行块块分割；二是在垄断行业之外建立新的竞争主体，如在占垄断地位的英国电信公司之外成立“水银”公司，并探讨在英国电信公司垄断基础通讯设施的基础上水银公司与之竞争的有效机制。如果一方面有意无意地维持、保护行业的垄断地位，一方面又试图通过其他机制提高服务质量，这无疑是一种本末倒置的做法。

其次，各级政府部门应致力于管理能力、管理手段和自身素质的提高。在如火如荼的承诺制热潮中，我们也看到与承诺制精神背道而驰的现象：地方保护主义封锁市场，排斥竞争；运用计划经济的手段管理市场；甚至出于部门利益滥用行政权力，搞垄断服务，指令服务等。这些无疑剥夺了顾客的选择权，使得原本竞争性行业也出现了局部垄断局面，其结果必然是质次价高，损害人民利益，毒化社会风气。因此，作为承诺制的推动者，政府主管部门应首先从自己做起，严格自律，提高自身素质和管理水平，为社会服务水平的提高创造良好的条件和环境。

再次，在那些只能由公共权威独立经营的行业和非盈利性公共服务行业，政府部门应努力引入内部竞争机制，充分发挥市场力量的作用。这里，英国公费医疗拨款制度的改革可以提供有益的启示。英国的公共医疗系统由两个层级组成：一是负责检查诊断和处理小疾病的家庭医生，他们分属遍布各地的医疗中心，以方便群众就近求医；二是为数不多的大医院，主要负责手术和大病的处理。长期以来，政府的定额财政拨款分别交给医院和家庭医生。在免费医疗的情况下，这不可避免地出现了医院的效率和服务质量越高、治理病人越多就越容易亏损的局面。从1992年开始，政府把原来给医院的大部分款项转拨给家庭医生，再由家庭医生代替病人向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而展开激烈的竞争。当然，鉴于国情的不同，我们不能照搬英国的经验。但英国政府想方设法在公共服务机构内部引进竞争机制的做法及其所取得的良好效果，确实值得借鉴。

最后值得一提的是，公共部门提供的服务只是整个社会服务的一部分，其服务水平和质量必然受到社会整体服务水平和质量的影响。长期的计划经济遏制了市场的发展，同时也淡化了与市场经济密切相连的意识和观念。其结果是服务意识的淡薄和服务水平的普遍低下，公共部门不可能鹤立鸡群，一枝独秀。由此看来，提高公共部门的服务水平和服务质量，最终有赖于市场机制的建立与完善。只有在培育市场、发展市场、规范市场、服务市场方面下工夫，尽快实现计划经济向市场经济的平稳过渡，才能为社会服务水平和服务质量的提高创造良好的环境和条件，人民群众才会长久地享受到利益和实惠。