学科发展与教育培训

论公共管理的学科整合：问题、挑战与思路

20世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，重大举措之一是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。任何新的一级学科的诞生必然伴随着学科的内部整合。由于公共管理下属的许多二级学科原来分属于不同的一级学科如政治学、教育学、社会学等，学科整合的任务对它来说尤为繁重。几年来，我国学界理论研究上对此关注不足，学科整合在实践中进展缓慢。本文前三部分分别从学科结构、专业教育、教研机构建制等方面，分析目前存在的问题和挑战，在此基础上，第四部分提出学科整合的思路和一些具体措施。

研究范畴上学科结构的内在矛盾

一门学科在整个学科体系中有存在的必要，重要一点在于有自己研究的核心问题和基本范畴。用美国学者沃尔多的话说，学科必须有一个坚实的核心和健康的外围，正是这些使之区别于其他研究领域。对于一级学科来说，这方面的要求更为严格：一方面，它的研究对象和范畴能够具有较为清晰的边界，使其区别于其他一级学科；另一方面，它的研究范畴又构成理想的基础平台，既允许研究领域的进一步合理分工从而形成二级学科，又能确保二级学科之间存在有机的内在联系，从而产生学科共通的理论和知识。公共管理学以政府和其他公共组织的管理活动为研究对象，与其他一级学科的边界理论上还是比较清晰的。但是，公共管理的学科结构还没有完全理顺，存在一些明显的问题和矛盾。

作为一级学科的公共管理学，其研究对象和范畴可以划分为三个层次：政府自身的运作和管理；政府对社会不同领域的管理（部门公共政策和管制）；非政府公共部门的内部运作和管理（如学校和医院的内部管理）。除了纵向的层次划分之外，在不同层次上还可以进行横向的领域分工。比如在第二层次上，政府的公共政策和管制分别覆盖教育、卫生、环保、科技等多个领域；在第三层次即非政府公共组织的管理上，又可以划分学校、医院、科研机构等内部的管理。纵向层次和横向领域及其相互关系可图示如下：

公共管理的现有学科结构可图示如下：

比较图一和图二可以发现，公共管理学科的结构性矛盾体现在以下三个方面。

一、行政管理学与其他二级学科的非对称关系

在公共管理学研究对象的第二层次（即政府对不同领域的政策和管制）上，行政管理学与其他二级学科之间存在重叠和交叉。但比较明确的是：其他二级学科很少研究政府机构自身的运作管理（第一层次），而行政管理学基本上不研究学校、医院、非营利机构等的内部运作管理（第三层次）。这也就是说，从纵向的层次上看，行政管理学与其他二级学科在研究对象上的联系和区别还是比较清楚的。

问题出在横向关系上。不论研究对象涉及第二层次还是第三层次，教育经济与管理、公共卫生管理、社会保障、土地资源等二级学科之间的界限还是相当明显的，学科划分的基础是横向的领域分工。但是，行政管理学与其他二级学科之间的关系不是横向的领域分工，而是与所有四个二级学科存在研究对象上的某种交叉。如果把四个二级学科比喻为四条相对独立的平行线，那么行政管理学理应是与四条线都有联结的立交桥。现有公共管理学科结构下五个二级学科并列，类似于五条平行线。显然，学科研究的现有内容框架与学科结构之间存在矛盾和紧张。

二、二级学科之间缺乏有机的内在联系

前已论及，一级学科合理存在的基本条件之一是，它的研究范畴能构成理想的基础平台，既允许研究领域的进一步合理分工从而形成二级学科，又能确保二级学科之间存在有机的内在联系，从而产生学科共通的理论和知识。公共管理二级学科之间缺乏有机的内在联系，主要表现在教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源四个学科上。这些学科划分的基础是横向的领域分工，相互之间在研究对象上的区别是比较明显的，且原来就分属不同的一级学科。但这些二级学科之间在研究范畴上有哪些内在联系？从事分领域的研究又需要哪些共通的理论和知识基础？目前没有一个清晰的答案或基本的共识。如果说理想的学科结构是树状结构的话，那么目前公共管理基本上处于袋状结构，不同二级学科之间的有机内在联系没有确立，主要靠公共管理这一外壳来维系。

三、学科总体结构的不完整性

公共管理学以政府和其他公共组织的管理活动为研究对象，其研究的范畴和领域非常广泛。从图一中可以看出，除了教育经济与管理、公共卫生管理、社会保障、土地资源管理外，公共交通、环境保护、科技政策等，都属于其研究的范畴。现有二级学科覆盖了其中的4个而舍弃了其他领域，那么取舍的标准和依据是什么？特定研究领域能够成为二级学科的标准又是什么？这些目前还没有令人信服的答案。

如果把行政管理学的研究范畴和公共管理的学科结构做一比较，上述矛盾就更为突出。行政管理学的最主要特点是立足政府的研究，学科发展之初具有明显的内向特征，关注焦点是政府自身的结构和运转。与此相应，政府职能、政府权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、预算与财务管理、行政监督等构成学科研究的内容框架和基本范畴。政策科学的兴起突破了行政管理学的内向特征，学科研究扩展到政府对社会的管理，部门政策和管理成为学科研究的重要组成部分。以哈佛大学肯尼迪政府学院为例，其MPA课程设置包括了能源和环境政策、健康卫生政策、住房和社区发展、人群服务、劳工与教育、国际事务和安全、国际贸易与财政、科学与技术、交通、城市经济发展等。由此看来，行政管理学的研究范畴突破了公共管理的分支领域。换言之，公共管理学科结构的不完整性表现在，它没有完全覆盖所属二级学科的研究范畴。

学科结构对专业教育的挑战

现有公共管理学科结构上的矛盾在专业教育上必然反映出来。行政管理学专业的核心课程是否应包括其他二级学科的内容？既然同属公共管理，这一问题的答案应该是肯定的，何况目前正在强调“淡化专业、拓宽基础”的指导思想和原则。但付诸实施同样会产生矛盾和困境。

首先，从学科要求和国内外实践看，行政管理学教育的内容涉及宏观经济政策、微观管制、公共交通、科技、住房、环保等非常广泛的领域，而现有几个二级学科仅涵盖其中一小部分。由此产生一个两难困境：行政管理学教育强调拓宽基础，是仅仅拓展到公共管理下属的其他四个二级学科，还是拓展到政府对其他领域的政策和管制？仅仅拓展到公共管理的其他四个二级学科不符合学科培养需求和国内外发展趋势。但如果拓展的重点是其他公共政策和管制领域，又会突破现有的学科结构，从而产生一个尖锐的问题：既然行政管理学专业教育与其他二级学科缺乏共通性，那么，公共管理一级学科设置的依据是什么？各二级学科之间的内在逻辑联系又是什么？

其次，即使立足于现有学科结构，行政管理学教育内容的拓展仅仅局限于其他四个二级学科，也会面临一个容量极限的问题。教育经济与管理、公共卫生管理、社会保障、土地资源等原属不同的学科，相关领域管理知识和技能的掌握需要相关学科的知识基础，仅仅开设一两门概论性的课程显然不能适应培养的需要。如果每个二级学科开设三门课程，现有本科教育的学分结构难以容纳。研究生层次这个问题更为严重。

最后，以上讨论实际上是从“应然”角度出发的，关注的焦点是，行政管理学专业教育的课程结构“应该”怎样设置，才能体现公共管理现有的学科结构和二级学科之间的内在逻辑。我们的分析说明，即使从应然角度出发依然存在许多棘手的问题，难以很快达成共识。如果从“实然”角度对实践情况进行考察，问题就更严重。国内行政管理学本科专业课程在63所高校的开设情况如表1:

显而易见，从课程结构来看，目前国内行政管理学教育的学科依托依次为政法、管理、经济，与公共管理的其他二级学科很少关联。这意味着，即使我们能够兼顾公共管理现有学科结构，对行政管理学教育的课程结构达成共识，从现状向理想状态的过渡将会是一个长期而艰巨的过程。

学科结构与教研机构建制

学科结构的调整必然伴随着教研机构建制方面的调整和整合，全国高等学校大量公共管理院（系）或类似教研单位的设立即为明证。教研机构建制与学科结构之间具有相对独立性，完全一致似无必要，但两者整合的优点毋庸置疑，因为机构建制的整合是学科融合的基础和制度保障。如果相关二级学科的教研机构长期游离于公共管理主流建制之外，学科之间的知识交流就缺乏制度化渠道，学科整合就会受到影响。如果相关二级学科教研机构长期处于“原子化”状态，公共管理就难以形成共通性的知识基础，一级学科本身存在就会受到挑战。

全国63所高校公共管理有关院系的建制状况如表2：

从上表可以看出，公共管理类教研机构的建制存在几个明显特征：（1）院系设置中“路径依赖”突出，即各校公共管理相关院系的设立，在很大程度上受学校性质（综合还是专门院校）和校内原有机构建制的影响和约束，从而呈现出多样化特点。（2）虽然相关院系从名称到所包含的学科呈多样化特征，但明显存在几个主导学科或者主要的学科取向，依次为管理、政法、人文、文法、经济等。（3）公共管理类院系的机构建制与学科结构很不一致，除行政管理学之外，其他二级学科分别隶属于相关院系如教育学、社会学等。（4）依托人文社科类的院系相当多，说明公共管理类院系的发育基础很不一致。

由此可以得出结论：随着学科结构的调整，虽然全国设立了大量的公共管理类院系，但除行政管理学外，其他二级学科多数处于游离状态。更值得注意的是，从发展趋势上看，公共管理类院系的建制调整更多偏向管理、政法、经济类，与其他二级学科整合的趋势不明显。学科结构与教研机构建制之间的不一致及其发展势头，意味着建制的整合依然是一个挑战。

公共管理学科整合的思路与措施

从上面的讨论可以看出，作为一级学科的公共管理目前面临三个方面的挑战和任务：研究内容框架和基本范畴上理顺二级学科之间的关系，特别是行政管理学与其他二级学科之间的非对称关系；专业教育方面课程结构的合理调整，从而体现出公共管理的共通性和二级学科之间的内在逻辑；相关教研机构的调整和整合，从而为学科发展和专业教育的融合奠定组织基础和制度保障。上述三个方面的问题是相互联系的，重点是学科结构的调整和优化问题。

学科结构的调整和优化有两个思路可供选择。一是现有学科关系下的“开放式”调整：不触动现有五个二级学科之间的基本关系，但可以突破现有的一级学科边界向外扩展。公共管理学的内容涉及非常广泛的领域，而现有几个二级学科仅涵盖其中一小部分。所以，公共管理应该留有向外拓展的余地，随着社会需求和基础条件的成熟，增设或容纳其他二级学科。

在维持现有学科结构的前提下增设二级学科，应该着眼于那些横向分工的专门领域如环境保护等，而不是具有综合特性的学科。目前的发展趋势似乎恰恰相反，表现之一是公共事业管理专业的设立。根据我们的调查，全国开设行政管理本科专业的高校有101所，而开设公共事业管理的高校达127所。公共事业管理源于国外，原文public affairs，严格说是公共事务，其研究内容和基本范畴更接近于我国的公共管理一级学科。在行政管理学和其他四个二级学科之间的非对称关系没有理顺的情况下，如果把具有明显综合特性的公共事业管理增设为一个二级学科，只能增加混乱。在我们的访谈中4所学校明确提出，行政管理与公共事业管理很多课程相似，分设给专业定位、课程设置带来困境，建议二者合并。我们赞同这一建议。其实在国外，公共事务和公共行政（管理）无法明确分开，有的院（系）名为公共事务，有的则名为公共行政（或管理），一个高校同时设立公共行政和公共事务的从来没有。

第二条思路是以行政管理学为基础的开放式学科结构。开放同样意味着一级学科边界开放。所谓以行政管理学为基础，就是把行政管理学作为公共管理学的学科基础和平台，与其他四个二级学科不是并列关系，而是某种基干与分支的关系。这意味着行政管理学的某些内容和范畴将成为四个二级学科的共同知识基础。虽然四个二级学科的并行关系保持不变，但由于都以行政管理学为基础，公共管理作为一级学科就能体现出共通性和内在逻辑联系。

以行政管理学为基础进行学科整合具有内在合理性。在研究的内容和基本范畴上，行政管理学与其他四个二级学科都有交叉，以行政管理学为基础仅仅是这种关系在学科结构上的反映。就专业教育而言，公共管理与行政管理实际上源于同一个英文词汇“Public Administration”。从机构建制上看，我国几乎所有公共管理学院都设立了行政管理学专业，名校的公共管理类学院多数以政治行政管理学为基础，而其他二级学科教研机构的隶属关系则呈现出多样化特点。因此可以说，以行政管理学为基础进行建制整合是相对可行的方案。

值得指出的是，“现有学科关系下的开放式调整”的前提是不触动现有五个二级学科之间的基本关系。“以行政管理学为基础的开放式学科结构”虽然有助于理顺行政管理学与其他二级学科之间的非对称关系，但在理顺四个二级学科之间的相互关系方面无能为力。因此，不论用哪种思路调整学科结构，都应同时采取一些有效措施，推动二级学科之间在研究范畴、专业教育和机构建制方面的交流和融合。

一、内容框架和基本范畴

首先，随着公共管理一级学科的设立，应尽快建立相应的学术管理机构如独立的公共管理学科评议组，负责学科发展规划、相关学位授予权审批、科研项目的审批和管理等。目前的公共管理类学科教学指导委员会和MPA教学指导委员会限于专业教育，难以发挥学科融合的平台的作用。其次，在设立相应学术管理机构的基础上制定一些规章制度，鼓励推动二级学科在科研上的领域交叉和人员合作。第三，应尽快创办公共管理的全国性期刊，为相关二级学科提供学术交流的渠道和平台，促进公共管理的学科认同感。

二、公共管理专业教育

由于涉及指导思想、培养层次、学分容量等因素，学科融合更为复杂。指导思想上，“拓宽基础、淡化专业”的宽口径模式目前没有得到广泛的认同。不同的培养层次面临的问题不同，但都受到学分结构的限制。在这种情况下，专业教育的总原则应该是尊重并鼓励多样化，不强求课程结构上的高度一致。具体来说，在硕士和博士层次，专业教育仍然以二级学科为基础。在本科教育层次，允许采用专门化培养模式的院校根据二级学科来设置课程；对那些采取宽口径培养模式的院校，鼓励课程设置时考虑公共管理的学科结构，兼顾其他相关二级学科的内容。但是，鉴于学分容量的限制，具体融合哪些二级学科，由培养单位酌情处理，从而也体现出灵活性。

三、教研机构建制的整合

由于受多种因素的影响和制约，基本原则是由各高校自主决定，主管部门发挥间接引导的作用。间接引导的主要方式包括：学科评议组在学科发展规划、学位授予权审批、科研项目的审批和管理等方面的引导作用；有关教学指导委员会在学位教育方面的统一性要求；全国性学术期刊为学科创立的认同感。可以预料，机构建制方面的整合将是一个长期的过程，并可能呈现出从高度整合到相对分散的多种模式：那些以一两个二级学科为基础组建公共管理学院，并逐渐扩展其他二级学科的高校，最终形成高度整合的机构建制；那些相关二级学科已经存在并分散在不同院系的高校，结果可能是相对分散的机构建制。