第一章 宪法制度与法治政府概述

第一节 法治政府理论概述

一、法治

研究法治政府的概念首先要搞清楚什么是法治。古往今来，无论是东方和西方，都有过关于“法治”的论述。在中国，法治一词古已有之，法治思想在春秋战国时期即被法家所推崇，但是当时的法治，只是君主用来治理国家的一种手段，还没有上升为一种统治原则。秦以后各个时代的思想家对法治的论述也是异彩纷呈，反映了古代中国对法治的强烈的追求，但其缺陷在于他们所维护的是封建君主专制统治下的“法治”。因此，这种法治的文化是人治精神一贯到底，充其量只是人治底下的法制而已，并不是真正意义上的法治。真正意义上的法治还是起源于西方。

在西方，法治思想源远流长，系统的法治理论也有悠久的历史。法治思想已经成为西方政治法律文化的核心思想，并与西方社会发展休戚相关。它发端于古希腊城邦民主制，亚里士多德时将其理论化。亚里士多德为法治含义作出了经典表述：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”古希腊的法治传统在古罗马得到了继承和发展。古罗马著名的政治家和思想家西塞罗是最著名的代表。西塞罗深受斯多噶派自然法理论的影响，提倡法治而反对人治。他认为，要真正使公民获得幸福，国家就应当实行法治，不应允许任何人享有法律以外的特权。包括执政官在内的全体公民，在法律面前应当平等。到了中世纪，虽然法治遭到宗教势力的无情破坏，但法律的神圣性、权威性依然植根于人们心中，再加上杰出的思想家揭露教会黑暗，抨击教皇专制的斗争，使法治思想得以进一步弘扬。

近代的法治思想是以启蒙运动的形式出现和发展起来的。一大批的启蒙思想家在近代西方封建专制危机和资产阶级革命时期涌现出来，从格老秀斯到卢梭、康德系统形成的人权和人民主权思想，从洛克到孟德斯鸠、杰斐逊逐步确立的三权分立学说，他们的法治理论虽然没有脱离古希腊罗马以降的法治脉络，但极大地推动了法治理论的发展，促进了西方传统法治思想体系的完整建立。当代西方四大法学流派（即新自然法学派、实证主义法学派、社会法学派和自由主义法学派）是在当代西方法学理论中占主导地位的学派。这四大流派都在不同程度上继承和发展了近代启蒙思想家们关于法治的理论，都主张国家应保障个人合法权利，同时在立法、司法和行政过程中都要体现法治原则。

可见，法治思想的形成并不是一蹴而就的，而是随着西方法治历史长河的奔流不断修正、完善，最终建立起来的。

二、法治政府的历史演进

法治政府的理论与实践同样源远流长，它是与法治的思想几乎同时产生，并在实践中得以不断发展和演变。它具有相当清晰的思想理路和历史演进的逻辑。回顾西方法治政府的发展历程，可以概括为以下四个阶段：

（一）古典法治政府

古典法治政府阶段在历史上主要是指古希腊和古罗马两个时代。如上所述，西方法治精神源于古希腊，西方的法治政府思想也可追溯至古希腊的“城邦政治”。亚里士多德第一次系统提出法治学说，毕达斯也最早提出“人治不如法治”之说。作为“希腊学府”的雅典城邦在梭伦立法之后，“进入‘法律’统治，亦即希腊语所称为优鲁米亚（Euonomia）时代……希腊城邦制度中的法治传统遂于此奠定”。所以，从这一角度来说，古希腊城邦制实质上就是法治，城邦共和国也就是一种“法治国家”。古罗马是古希腊法治理论的继承者与传播者，更是古典法治政府思想的实践者。在古罗马时代，建立了古代世界最为系统、最为完备的法律制度，即罗马法体系。尽管古罗马在其发展过程中先后经历了王制、共和制和帝制三个阶段，但注重法律制度却是其一贯的特征。在法律上，执政官的权力是由人民赋予的，人民是全部政治权力和法律权威的最终来源。这种包含在法律中的关于国家最高权力来源于人民授予的观念，已经具备了主权在民论的雏形。古罗马法学家西塞罗主张建立共和政体，共和政体的核心理念就是重法主义，就是以“服从法律为美德”，所以有学者称“共和政体本身就是法治政府”。他认为应把国家看成是人民的共同财产，国家存在的意义是向其成员提供相互帮助的利益和公正的政府。行使国家政治权力的长官必须正当而合法地行使权力，从而体现权力的人民性质。显然，西塞罗理解的政府就是一个“法治”的政府。

尽管当时政府所谓的“法治”与现代法治政府有着相当大的不同，如在民主上的局限性，但这种法治政府的模型对于现代法治政府的构建有着重要的启蒙意义，西方法治政府的理念也由此开始发展起来，并为以后法治政府的不断演进奠定了基础。

（二）欧洲中世纪的法治政府

在中国，研究法治的人往往只关注古希腊、古罗马以及文艺复兴和资产阶级民主革命时期法治理论的发展和实践，而忽视法治思想在中世纪中的发展历程。事实上，近代意义上的法律体系是在中世纪形成的，脱胎于当时的教会法，这一点即使是那些最痛恨这一时期的人也无法否认，而谈起西方历史上最大的政治成就——立宪政府的理论和实践，我们的目光也无法从中世纪这一特殊的历史时期移开。

基督教的性恶论是中世纪宪政文化的根源。基督教文化是一种罪感文化，它是建立在“人性恶”的基础之上的。为了消除所谓的“原罪”，统治者们和法学家们都热衷于设计一系列的政治和法律制度来约束人们的恶性，引导他们走向善和正义的世界。而教权与王权之间的博弈又进一步促进了法律至上理论和观念的形成。一方面，出于权力斗争的需要，教皇鼓励学者去研究既具有理论性又可供操作的法律，近代西方法律体系（新的教会法体系与各种世俗法体系）开始萌芽。另一方面，权力斗争的结果使得法律至上，君主和教皇（任何人）都应当服从法律的权威的法治传统开始形成，“依法而治”作为一种有效的统治秩序被教会和世俗国家都接受并传承下来。此外，王权与贵族之间的斗争也促使权力制衡体制与观念的初步形成。到了中世纪的中后期，这种以国王为首的各种世俗权力互相冲突的结果，使得王权受到了其他世俗权力的限制，“在政治和法律理论上，国王的权力受到宪法的限制，包括对他的管辖权及在管辖权内如何行使权力的限制，这些限制甚至在理论上表现为赋予他的臣民以抵制错误的命令乃至诉诸暴力反抗暴君的权利和义务”。

在中世纪，各种政治、法律制度的完善，以及强调法律至上，要求君主和政府依据法律行使权力，并对权力进行制衡等观念的形成，都为法治和法治政府的发展进一步奠定了思想上的基础。此外，一大批著名的神学家、法学家也阐述了一些非常重要的法治政府的思想和理论。如圣·奥古斯丁以宗教的视角谈论了法治政府的问题，虽然他的目的是要证明教会对于世俗国家政权的优势地位，但他也清楚地表明了世俗国家实行法治的必要性。而托马斯·阿奎那则论述了世俗国家政体的正义性和非正义性问题，认为王权必须受到人定法和自然法的双重制约，对于统治者的暴君统治，臣民有不服从和反抗的权利。在这一点上，他无疑为后世的洛克和潘恩的法治政府思想开辟了道路。此外，马西利乌斯更是直接提出了立法权的委托以及分权的思想，这些都是现代法治政府理论的基本内容。可见，无论是制度上的完善还是理论上的创新，欧洲中世纪都是法治政府进程中的一个重要阶段。

（三）近代西方法治政府

近代西方的法治政府是伴随着高举理性大旗反对神性、把人从神的桎梏中解放出来的文艺复兴和波澜壮阔的资产阶级民主革命而建立和发展起来的。在这一时期，在欧洲和北美大陆涌现出了一大批启蒙思想家和资产阶级的政治家，他们有关法治及法治政府的思想无疑为近代法治政府的最终建立提供了坚实的理论支撑，同时这些思想也构成了现代法治政府的理论基础。

在欧洲，启蒙思想家洛克与卢梭两人都主张建立法治政府。洛克认为如果制定的法律无法执行，就会造成无政府状态，因为法律不是为了法律自身而被制定的，而是通过法律的执行成为社会的约束，使国家的各部分各得其所、各尽其所应尽的职能；当这完全停止的时候，政府也就搁浅了，人民就变成了没有秩序或联系的杂乱群众。那里没有司法来保障人们的权利，在社会内部也没有其他权力来指挥强力或为公众供应必需品，那里就肯定不再有政府存在。洛克认为如果君主以个人的专断意志来代替立法机关制定的法律，玩忽职守或者放弃其职责，致使已经制定的法律无法执行，都会造成政府解体。卢梭也认为实行法治的国家应该称为共和国，只有实行法治才能真正体现公共利益。除此之外，法国思想家孟德斯鸠还提出了三权分立和权力制衡的思想。他把洛克关于国家权力分为立法权、行政权与对外权发展为立法权、行政权和司法权的三权分立，并指出其三权应分别由不同阶级的人或机关所掌握，惟有通过权力制约权力，才能保障公民的自由不受侵犯。权力制衡的结果必然是三种权力同治于法律之下，这就是“法律至上”原则，也是法治政府理论中最为重要的方面之一。

在北美大陆新兴的国家美国，也出现了一大批倡导法治政府的资产阶级思想家和政治家，并成功地将这些理论加以实践。如托马斯·潘恩在其名著《常识》一书中提出的政府观意味着政治制度史上的一次重大突破。他在《常识》中为北美设计的国家政体形式，即建立国会、选举总统、制定宪法，其意义不仅在于提出了近代的共和体制，还在于要求建立一个全民民主的共和国。亚历山大·汉密尔顿则不但在《联邦党人文集》中充分论述了美国联邦政府的权力来源、组织体系、运作方式，并亲自实施了美国建国之初宪政体制和政府法治体制的建立。

在这一时期，封建的王权和教会的神权被极大地限制，资产阶级则逐渐掌握了国家政权。他们在启蒙思想家和资产阶级政治家的理论指导下，大力发展资产阶级的民主，实行法治。各国还相继制定颁布了资产阶级性质的宪法，并将宪法置于极其神圣而崇高的地位。可是说，这一时期法治政府的建立是与资产阶级民主与宪政思想的发展密不可分的。这些资产阶级性质的政府是现代法治政府的最初形态，西方各发达国家一般都经历了这个时期。有学者将这一时期西方各国法治政府称为宪法型的法治政府，并将其具体特征归结为：（1）宪法成为构建政府的圣经，政府运行必须奉宪法为圭臬。（2）突出限制王权、国家权力，保护公民权利的特色。（3）此种模型与当时政府职能、社会需要相适应。（4）西方国家法治政府的必经阶段，同时也是任何一个国家实行法治的基础。

（四）现代法治政府

现代法治政府的建立是与资本主义经济的发展密不可分的。在资产阶级掌握国家政权并建立资产阶级性质的政府之后，在很长一段时期内其政府都是一种“消极政府”或“有限政府”，其含义就是政府的作用只限于一些极其有限的领域，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。之所以如此，一方面是由于西方各国的社会经济都处于一种自由发展的状态，以亚当·斯密为代表的主张“自由放任”的经济政策占据统治地位。按照他的理论，政府最好的经济政策是让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济的运行，而政府的职能也仅仅限于下述方面：保护本国的社会安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构；建设并维持某些公共设施。所以，政府的主要职能就是，消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面，它起到的只是一个“守夜人”的作用。另一方面还在于这一时期较为奉行“无法律便无行政”的严格规则主义的理念。行政权完全来自于立法机关制定的法律，立法机关的立法活动完全控制了行政权的范围、行使手段等。而行政机关行使行政权如违反或超越法定范围的，就将受到司法相关行政审判或司法审查的严格制约。并且在当时的法律中，对政府行政权的规定大都体现为羁束的规则，而非自由裁量权。故对政府的法律必然表现为实体规则，即注重详尽细致的行政法实体规则的制定，并要求行政机关严格执行。因此，“消极政府”或“有限政府”便是这一时期法治政府的重要特征。

19世纪的中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐地为垄断所取代。垄断虽然产生于市场经济，但垄断却破坏了市场经济的公平竞争。而且，垄断本身也带来了许多前所未有的社会矛盾，对市场经济的健全、国家安全和社会秩序带来了严重威胁。上述社会问题仅靠社会的自治是无法解决的，它需要政府出面进行干预。英国著名经济学家凯恩斯在1936年发表了曾在资本主义世界引起“凯恩斯革命”的《就业利息和货币通论》一书，并在书中提出政府应由“守夜人”转变为“干预者”的角色。1933年，美国推行“罗斯福新政”，开始了政府全面干预经济活动的新时代，资本主义国家的政府经济职能进入了不断扩张的阶段。政府也开始从消极走向积极的转变。但积极并不意味着政府权力的无限扩张和任意行使，在这一阶段，行政法制进一步发展，行政法由形式主义走向实质主义，注重动态控制行政行为能动地适应社会，政府行为仍然处于法律的控制之下。

从上述关于法治政府的演变过程看，法治政府本质上不是一个静态的范畴，而是一个动态的概念。在社会经济发展的不同阶段，根据生产发展的不同要求，法治政府的具体形态也应随势而变。但无论法治政府的形态如何演变，其所坚守的价值理念丝毫未改，即力求对政府权力进行监督和控制以及要求政府依法行使权力。从西方法治政府的发展历程来看，选择法治政府而非人治政府是历史的抉择而非个人的选择，法治政府的产生与发展是市民社会成熟、法治国家建立的必然结果。

三、法治政府实践的域外经验

（一）英国法治政府的实践

英国是世界上最早发生资产阶级革命的国家，也是最早制定资本主义类型的宪法性法律的国家。英国的法治政府的建立是英国17世纪宪法斗争的结果，它决定了英国近代法治政府的基本形式。英国的法治政府的构建进程最早可以追溯到1215年的《自由大宪章》，但法治政府的真正建立，则启于资产阶级革命进行过程中，以及革命结束以后的初期阶段先后制定的几部宪法性法律文件，如《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）、《王位继承法》（1701年）等。对于英国的法治政府我们可以从以下几个方面加以理解：

1．法治原则。法治原则在英国是一个非常重要的法律原则，它不仅适用于国内关系，也适用于国际关系；不仅适用于行政机关，也适用于司法机关和立法机关。但法治原则最主要的还是适用于政府行为领域，因为现代行政机关掌握非常大的权力，在现代行政活动中较以往时候更需要贯彻法治原则。在英国，政府的一切活动必须遵守法律，政府采取行动侵犯公民的自由和权利时，必须指出这个行为所遵守的法律根据，即通常所称的行政行为合法性原则。此外，法治原则还要求法律对于政府和公民的平等保护，法律在政府和公民之间应该无所偏袒。法治原则要求政府不能享有不必要的特权，或者不必要地适用一般的法律。一切公共机关在不妨碍其执行政府职务的时候，和普通公民一样负有相同的法律义务和责任。

2．议会至上原则。英国的传统本质上说是非民主的，也不是按照权力分立的路子来建构的。这种分权的实践来自美国，其理论发端于法国（孟德斯鸠），由于特殊的历史原因，它和通过合意建立中央政权相联系。要理解英国的法治政府概念，有必要引入议会主权的观点。这一原则用戴雪的话来讲，即“意味着议会拥有制定或不制定任何法律的权力，英国法律不承认任何团体或个人拥有推翻或废止议会立法的权利”，并称之为“英国宪法的一项基本法律”。戴雪的定义可以说是对议会主权特征的经典描述。因此，如果政府的行为是在法律所规定的权限范围之内时，法院就无权过问。只有政府的行为越权时，法院才有权管辖，即越权原则。这一原则也在客观上体现了对政府权力的限制，正如英国法学家韦德所言：“公共权力机构的活动不能出超过权限，这句简单的陈述，也许可以称为行政法的核心原则。”

3．司法独立原则。英国法治观念中的另一个重要的构成部分是对司法独立的制度保证。西方观点认为，政府中如果没有司法独立，法治就不能实现。法治思想的实质在于防止政府滥用权力，保障公民的自由和权利。而且在英国人心目中，法院是公民的自由和权利最可靠的保障，是防止行政机关专横，维持英国法治原则最有力的工具。为了实现法治，司法必须独立。虽然在英国历史上从来没有现代意义上的成熟的分权制衡理论，但在实践中却践行着分权制衡的宪政体制，司法独立及司法权对行政权的制约无不体现了这一精神。

（二）法国法治政府的实践

法国法治政府的最大特点在于其行政法治原则。在法国，行政法治原则的产生以及法治政府的建立和发展，是与其法律思想背景密不可分的。欧洲是现代行政法治的发源地，18世纪发生在欧洲的启蒙运动则是现代行政法治的思想渊源。从18世纪20年代起，法国出现了以孟德斯鸠、卢梭、伏尔泰、狄德罗等为代表的一大批杰出的启蒙思想家，掀起了半个多世纪的思想解放运动。其中，对法国行政法治原则的产生和法治政府的建立影响较大的理论有：

1．人民主权原则。人民主权原则的首创者是法国著名启蒙思想家卢梭，他以“自然权利说”和“社会契约论”为理论基础，提出以社会契约的方式构建的国家，其最高权力属于人民全体，人民行使国家主权称之为人民主权。他公开宣称：“我将选择一个立法权属于全体公民的国家作为我的祖国。”1789年法国历史上第一个宪法性文件《人权宣言》确认了“主权在民”的思想。《人权宣言》第3条规定：“全部主权的源泉根本上存在于国民之中，任何团体或任何个人都不得行使不是明确地来自国民的权力。”人民主权的理论创立后，它不仅成为法国大革命的思想武器，而且为建立资产阶级民主法治国家奠定了理论基础。

2．三权分立原则。近代分权学说是由洛克所倡导，由孟德斯鸠加以发展和完成的。孟德斯鸠则在他的《论法的精神》一书中将国家权力分为立法权、行政权和司法权。他认为这三种权力应分别由不同的人或不同的机关掌握，否则公民的自由便没有保障。基于这样的理解和背景，1789年《人权宣言》第16条规定，凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。分权原则应用于法国行政和司法机关的关系上，是行政机关和司法机关相互独立，普通法院不能干涉行政。

3．法治原则。法国法治政府理论与法治原则有着密切联系。现代意义上的法治原则是法国资产阶级革命宪政运动的产物，意思是国家的一切管理和服务都置于法律的约束之下即行政法治原则。具体而言，法国行政法治原则包括几个方面的意义：行政行为必须有法律依据；行政行为必须符合法律；行政机关采取行动保证法律规范的实施。这一原则是伴随着“天赋人权”观念而产生的，是法国行政法上的一个重要原则。1789年《人权宣言》第5条规定：“……凡未经法律禁止的行为不得受到妨碍，任何人不得被迫从事法律所未规定的行为。”此规定即为法治思想的体现，它为控制行政权力的滥用提供了有利的保障。

此外，法国独立的行政法院系统也是其法治政府的一大特色。法国行政法院系统包括由最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭组成的普通行政法院，以及审计法院、预算和财务纪律法院这两种专门行政法院。从司法职能及性质上讲，法国的行政法院是一个兼有司法审判、法律咨询、司法监督等多重司法职能的机关。

（三）美国法治政府的实践

美国是世界上最早制定成文宪法的资本主义国家，也是一个由殖民地组建起的国家，受封建思想影响较小。相反，天赋人权、主权在民以及法治理念等进步思想则深入人心，把美国建成一个包含自由、民主和法治原则的宪政国家是美国人民的普遍要求，而法治政府则是美国宪政的必然内容。理解美国的法治政府理论，我们可以从以下三个方面加以分析：

1．权力分立与制衡。权力分立就是指把国家的立法权、行政权、司法权分别交给三个法律地位鼎立平行、互不隶属、相互独立的国家机关分别享有和行使。“三权分立”作为一种资产阶级国家学说，首先由英国学者洛克提出，而由法国启蒙思想家孟德斯鸠最终完成。把三权分立原则运用于资产阶级国家政权设计上的首先是英国，但适用最彻底的还是美国宪法。《美国宪法》第1条、第2条、第3条的首句话分别就是：“本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会”；“行政权属于美利坚合众国总统”；“合众国的司法权，属于最高法院及国会随时规定和设立的低级法院”。《美国宪法》前三条的首句话即轮廓地勾勒出了美国宪法的分权原则。在美国，“分权”是与“制衡”相联系而存在的，“分权”之中渗透着“制衡”的因素。制衡原则的具体内容就是在实行分权原则的基础上，分别行使联邦立法权、行政权和司法权的国会、总统和联邦法院，都可以运用本方行使的有关权力，对其他两方行使权力的活动作出某种制约，通过三方的互相制约、互相牵制而形成一种以权力制约权力的制衡格局。

2．联邦制。马克思、恩格斯曾将美国的分权模式称为“现代国家最完善的例子”。这种分权模式除了立法、行政、司法三权完全分立，相互制衡之外（即横向分权）还具有一个显著特点：实行联邦和州的分权，即纵向分权。这种纵向的制衡分权使美国成为现代联邦制国家的典型。美国的联邦制主要是指美国联邦政府和州政府共同分享权力的制度。在这一制度中，美国的联邦政府和州政府均在特定的范围内独立决策和行使权力，并以宪法为依据保护各自的权力不受对方侵犯。具体来看，包括以下四项内容：第一，实行以联邦政府权力为主导的分权原则。第二，实行联邦政府与州政府的共有权原则。共有权是指宪法授予联邦政府但又未禁止州政府行使的权力。第三，实行联邦政府与州政府的权力禁止原则。实行分权之后，联邦宪法对联邦政府和州政府的权力作出某些限制，明文规定禁止它们行使的权力，防止两级政府利用自己的权力合法地侵犯对方的利益。第四，联邦地位高于州的原则。

3．公民基本权利原则。法治政府的最终目标是保护公民的基本权利，确认和保护公民的基本权利是法治政府的根本任务也是其权力行使的依据。按照“天赋人权”的理论，美国宪法对公民的基本权利作出了详尽规定。除《美国宪法》第1条、第3条和第6条作了一些间接规定外，主要是通过把《权利法案》纳入联邦宪法的方式加以保护的。同时，《美国宪法》第9条修正案又规定：“本宪法对一些权利的列举，不得被解释为对人民所保有的其他权利的否定和蔑视。”通过公民基本权利入宪的方式，使得政府权力的界限和职责更加明确，政府依法行政也有了更好的依据。

四、西方法治政府理论与实践的借鉴意义

通过法治政府历史发展的纵向分析和英、法、美等国法治政府实践的横向比较，我们发现法治政府的形态并非是一成不变的，它有着自己的发展轨迹和历程。同时，各国的法治政府实践又各有特色，如在英国议会至上是被认为保证政府法治的一项基本原则，而在美国议会和政府是地位平等的国家机关；再如在法国有专门的行政法院系统负责对政府的司法监督，在美国这一任务是由普通法院来承当，而在英国传统观念甚至不认为司法权有权对行政行为作出评判。可见，各国法治政府的建设不但受制于所处时代的经济、文化水平，并且与各国的基本政治制度息息相关。法治政府建设仅是一国法治建设的一部分，它必须与该国其他的基本政治制度相协调。各国的基本政治制度，即宪法制度各不相同，所以法治政府的模式也不会是一样的。因此，对于我国法治政府建设而言，必须坚持我国的宪法制度，选择走有中国特色的法治政府道路。

但是，西方各国的法治政府实践模式虽然互不相同甚至差别巨大，但还是存在着一些共同的基本精神和基本原则，总结并吸收借鉴这些基本精神和原则，对于我国的法治政府的构建是十分有益的。概括来说，西方法治政府的实践在以下几个方面应该对于我们有所启示：

（一）人民主权原则

人民主权原则是由法国启蒙思想家卢梭首先提出。卢梭针对当时的封建君权、神权、特权，以自然权利说和社会契约为依托，革命性地改造了主权概念，创立了与各种形式的专制主权论有根本区别的人民主权论。在他的政治哲学代表作《社会契约论》中，卢梭提出了“天赋人权、自由平等、主权在民”的主张，即人民主权的原则。同时，他又提出了社会契约论的观点，认为社会契约“赋予了政治共同体以超乎其各个成员之上的绝对权力，正是这种权力在受到公意指导时，就获得了主权这个名称”。根据人民主权的原则，主权自然归于人民，共同体的主权是不可转让、不可分割的最高权力。通过社会契约，最后的决定权也还是属于人民，人民始终是主权者；政府是主权者公意运用的产物，是人民的代言人，其行使的权力源于人民授予，若政府侵犯了民权，则人民废除旧约而订立新约、改组政府是正当的，人民可按照自己（集体）的意愿来委任和撤换政府。

人民主权原则的提出对后世产生了深刻的影响。狄德罗认为，君主拥有的权力来自人民的同意和契约的缔结，而不是神的授予以及君王意志；霍尔巴赫强调，真正的主权永远属于人民，君主只是社会权力的受托者和社会的管理者；华盛顿主张修改和制定宪法、法律的权力属于人民；杰斐逊认为，国家或政府的权力皆来自人民，一国人民对本国政府的组成形式享有自决权；美国《独立宣言》也宣称“政府的正当权力得自被统治者的同意”。人民主权和社会契约论的传播不仅从理论上彻底撼动了封建君主王权的基础，而且解决了资产阶级政府权力来源的合法性问题。只有认识到政府的权力来源于人民而非政府本身，才能明确政府在整个政治结构中的地位和职责以及受约束的义务，这无疑是建立法治政府的基本前提。

（二）分权制衡原则

近代分权学说首创于17世纪英国学者洛克。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠对洛克的思想作了系统的发挥。孟德斯鸠的突出贡献在于强调了三大权力之间的制约平衡，特别是司法独立，认为为保障政治自由，必须制止权力的滥用，而“要防止权力的滥用就必须用权力制约权力”。18世纪七八十年代，美国以杰斐逊为代表的政治思想家提出了双重分权的学说。他认为，在从中央到地方各级政府都实行三权分立的基础上，同时实行中央和地方两个层次之间的分权，由此把分权制的国家政体形式与联邦制的国家结构形式结合起来，以便有效地防止中央政府走向专制。这种把中央和地方各自的三大权力系统之间的横向分权与中央和地方之间的纵向分权有机结合的分权，称为双重分权。双重分权的出现，标志着分权制衡理论趋于完备。

分权制衡原则的提出和完善，对于西方法治政府的建立发挥了巨大的理论指导作用。纵观西方各法治发达国家的政府构建，无不遵循的分权与制衡的原则。该原则的后果之一即有限政府的建立，法治政府必然是有限政府，政府的权力是有限的，而且要接受各方面的约束。任何拥有无限权力的政府都不是有限政府，因而不是法治政府。该原则另一个结果就是政府行为必须接受司法审查。无论是英国的越权无效制度，还是法国的行政法院制度，抑或美国的司法审查制度无不体现了司法权对行政权的制约与监督。这既是保证行政权合法行使的有效方式，也是保护公民合法权益不受非法侵害的最后手段。

（三）行政法治原则

法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求，也包括对公民的要求。但作为一种民主政治的形式，基本上只是对政府的要求。政府活动必须遵守法律有关行政活动关于主体、权限、手段、方式等方面的规定。法国行政法学称这种制度为行政法治原则或法治国原则，它是法国行政法的基本原则，这一原则也已被其他法治发达国家所接纳，并用以指导本国法治政府的建设。行政法治原则具体是指：

1．政府行为必须有法律依据。只要法律不明文加以限制，公民就可以自由地进行任何行为，而行政权的行使则不同。法律对行政具有优先地位，行政法治要求法律对行政权的运作产生绝对有效的拘束力，国家的行政活动必须以立法机关制定的法律为依据，法律使得这种拘束力成为可预见和可衡量的标准。行政机关的活动不得违反法律规定，否则无效并应当承担相应的赔偿责任。

2．政府行使权力的方式和程序应当符合宪法和法律的规定。正如韦德所说：“任何事情都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。否则，它们的行为就是侵权行为（例如征购某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批准他人的建设计划）。”

3．行政法制必须完备。这是行政法治原则所暗含的一项内容，只有行政法治完备，政府才可以做到有法可依，这是法治政府的一个前提。并且这种法应当是合乎正当性的良法，在西方是指符合自然法或自由主义精神，或指能够保障公民基本权利或体现人民利益和“公益”的法律。只有在良法完备的前提下，行政法治原则才能得以贯彻，法治政府才可能建立。

（四）责任政府原则

责任行政理念是伴随近代民主政治的发展而产生的。依照民主政治的理念，政府的一切措施及官吏的一切行为须以民意为依据。因此，政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。考虑到权力愈是集中于社会的任何一点，愈是要防止它被滥用。在民主政治体制下防止权力滥用所必须依赖的基本原则在于：假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。因此，法治政府必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，意味着强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督等等。