第二节 行政机关

一、行政机关的概念与特征

行政法学界对于行政机关的界定有不同角度：从行政机关与权力机关的关系来认定，行政机关是指国家权力机关的执行机关；从行政机关活动的内容来表述，行政机关是指行使国家行政权、管理国家行政事务的国家机关；从设置行政机关的目的来界定行政机关，则行政机关是指为实现国家管理职能、达成管理目标和任务而设置的执行和实施法律、管理国家各项行政事务的机关。综合上述观点，我们认为行政机关可以表述为：是指依照宪法和组织法设立，行使国家行政权力、管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关。

行政机关是国家机关的组成部分，但是又区别于其他国家机关，其特征包括：

1．行政机关是国家权力机关的执行机关。这是行政机关在与权力机关的关系上所具有的法律地位上的特征。我国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会即国家权力机关行使权力。行政机关由权力机关产生，执行权力机关制定的法律、决议和决定，对权力机关负责并受权力机关的领导和监督。

2．行政机关是分工专门行使国家行政权力、管理国家行政事务的国家机关，这是行政机关所行使的国家权力属性的特征。行政机关一经依宪法、组织法设立后，为保证其有效地执行权力机关的法律、决议和决定，完成行政管理任务，则必须赋予行政机关专门的行政权力。因此，行政机关既从属于权力机关，又具有分工行使国家行政权力的相对独立性。

3．行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理的体制，即上下级行政机关之间是领导关系，下级服从上级，向上级负责并报告工作。这是行政机关在组织体系上的特征。行政机关从中央到地方均分为若干层级，一方面共同受最高行政机关即国务院的统一领导，另一方面又在行政机关之间逐级分工，逐级领导。行政管理活动的执行性和事务性，要求具有高效率，能有效进行管理，及时服务于民，维护各种社会秩序的稳定性。因此，行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理的体制是恰当的。行政机关的这一特征有别于国家权力机关和国家司法机关。

二、行政机关的种类

我国行政机关的体制是一个纵横交错、布局有致的完整系统，纵向的有从中央到地方各级行政机关，如国务院、省、自治区、直辖市行政机关及省辖市、自治州、县、乡（镇）的行政机关；横向的有各级政府职能部门，如公安部门、工商部门、财政部门等。它们包括：

1．中央行政机关。中央行政机关是指活动范围及管辖事项涉及全国的行政机关，它是领导全国和各地行政工作的最高行政机关，是一国行政机关体系中的核心。

（1）国务院。中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关，也是最高权力机关的执行机关。它依法享有领导和管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规、采取行政措施、发布决定和命令。

根据宪法和组织法规定，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，由每届全国人民代表大会第一次会议选举产生。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、中国人民银行行长和秘书长组成。国务院总理由国家主席提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。其他成员由总理提名，以相同方式决定和任命。国务院实行总理负责制，总理负责领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定，国务院全体会议由国务院全体组成人员参加，常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长参加，总理召集和主持全体会议和常务会议。

（2）国务院各部委。国务院各部委是国务院的职能部门，如国防部、公安部、司法部、财政部、国家计划委员会、中国人民银行、审计署等。负责国家行政管理某一方面或某一类的行政事务，具有全国范围内的行政管理权限。一般来讲，各部管理比较专业的行政事务，而各委员会管辖的行政事务则相对具有综合性。各部委的设立由总理提出，经全国人大或全国人大常委会讨论决定。各部委实行部长、主任负责制，由各部部长、各委员会主任召集和主持各部部务会议、委务会议和委员会会议。

国务院各部委作为国务院的职能部门，要受国务院的领导和监督，执行国务院的决定、命令并向国务院汇报工作。同时，各部委都有其职能、职权范围，独立负责某一方面的行政管理事务，有权在自己的职权范围内依照法律、行政法规制定规章和采取行政措施。

（3）国务院直属机构。根据宪法和组织法规定，国务院可以按照工作需要和精简原则设立若干直属机构，主管各项专门业务。如国家工商行政管理局、海关总署、国家统计局、国家税务局、民航总局等。直属机构的法律地位低于各部委，但不隶属于部委而直属国务院领导。直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，其设立、撤销或合并以及其行政首长的任免均由国务院自行决定，不需经全国人大或全国人大常委会讨论决定。

直属机构是国务院根据宪法的规定而设立的法定组织，尽管宪法和组织法没有规定其职权，但大量的其他法律、法规却明确规定了直属机构的职权范围，直属机构依法可以在自己所主管的专门事务范围内，以自己名义采取行政措施，因而具有行政主体资格。

（4）国务院部、委管理的国家局。依据有关组织法的规定，国务院可以根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门，它们大多是由国务院机构改革前的专业主管部门或国务院直属机构演变而来。这些行政主管职能部门如粮食储备局、煤炭工业局等。由于其行政事务与一些部、委的职能有关，因此由相应的部、委实施管理，如国家烟草局由国家经贸委管理，专利局由国家科委管理等。这些国家局成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和裁决争议权，故具有行政主体资格。

（5）国务院办事机构。国务院办事机构是协助国务院总理办理专门事项的机构。它的设立由国务院根据工作需要和精简的原则自行决定，无需经过全国人大或全国人大常务委员会批准，它们包括国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室等，每个机构设负责人二至五人。由于国务院办事机构主要是协助总理处理某项专门事务，所以在通常情况下它们不具有行政主体资格。

（6）国务院议事协调机构。国务院议事协调机构是承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。议事协调机构一般不设实体办事机构，议定事项由有关职能部门分别负责办理。因此它行使职能的独立性最弱，通常情况下不是行政主体。国务院议事协调机构主要有：国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾委员会、国务院科技教育领导小组、国家履行禁止《化学武器公约》工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会、国家禁毒委员会等。国务院议事协调机构的设立、撤销或合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

2．地方行政机关。地方行政机关是指活动范围及管辖事项仅限于国家一定区域范围内的行政机关。

（1）地方各级人民政府。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，负责组织和管理本行政区域内的各项行政事务。根据宪法和地方组织法的规定，我国地方各级人民政府按照行政区域的划分可以分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县（自治县、市辖区及不设区的市）、乡（民族乡、镇）四级。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由正副省长、自治区正副主席、正副市长、正副州长及秘书长和各职能部门的负责人组成，县、自治县、市辖区及不设区的市的人民政府分别由正副县长、正副市长、正副区长和各职能部门的负责人组成，乡、民族乡和镇的人民政府由正副乡长和镇长组成。地方各级人民政府均实行行政首长负责制。县级以上地方各级人民政府设全体会议和常务会议，政府工作中的重大问题需经全体会议或常务会议讨论决定，各级人民政府行政首长负责召集和主持本级政府的会议。

地方各级人民政府作为地方各级权力机关的执行机关和地方行政机关，一方面要对本级权力机关负责并报告工作，另一方面还要受上一级行政机关的领导和指挥，但地方各级人民政府的这种地位并不影响其具有行政法上的主体地位。因为地方各级人民政府在其管辖的行政区域内，有权依照宪法和组织法规定的权限，独立管理本行政区域内的行政事务，并依法对其行政行为所产生的法律后果承担责任。

（2）地方各级人民政府的职能部门。地方各级人民政府的职能部门是地方县级以上各级人民政府依宪法和法律的规定，根据工作的需要而设立的行使专门权限和管理专门行政事务的行政机关。职能部门是地方各级人民政府的组成部分，都受本级人民政府的领导，对本级人民政府负责。同时它也具有独立的法律主体地位，能独立行使法定职权，以自己名义作出行政决定并自己承担因此而产生的法律责任。

（3）县级以上地方各级人民政府的派出机关。它是指县级以上地方各级人民政府因工作需要在一定区域内设立的代表本级政府实施行政管理的机关，它依法管理该区域内的各种行政管理事务。根据地方组织法的规定，我国地方各级人民政府的派出机关主要有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准而设立的行政公署，县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所以及市辖区和不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。

派出机关并非是一级人民政府，但实际上却代表一级政府在一定区域范围内实施其行政职能，依法以自己的名义行使行政管理职权，管理该行政区域内的行政事务，并依法承担自己行为的法律后果，因而具有行政主体资格。

3．行政机构。行政机构是具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门根据行政管理工作的需要而在该机关内部设立的，具体处理和承办各项行政事务的内部工作机构。行政机构与行政机关的概念有一定联系也有区别。行政机构只是行政机关的内部组成单位，行政机关由各内部机构集合而成。

行政机构不具有独立的编制和财政经费预算，一般不具有独立的法人资格，通常只能以自己所属的行政机关的名义而不能以自己的名义对外行使行政职权进行行政管理，因此，行政机构一般不具有行政主体资格。但是在特定情况下，行政机构可因法律、法规单独授权而成为行政主体。由于行政管理事项的专业性、技术性及复杂性日益增强，为提高行政管理效率，及时维护公共利益和社会秩序，在法律、法规明确授权的前提下，行政机构可以自己的名义在授权范围内行使一定的行政职权，并承担相应的法律责任，即经法律、法规的明确授权成为行政主体。当然，行政机构依法定授权而成为行政主体并不意味着它同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。因为行政机构只是行政机关的内部机构，在经法律、法规授权后，也只说明它在授权范围内具有法定主体资格，在其他管理事项上它仍须以其所在机关的名义来进行管理，即它仍然不具有一般性的主体资格。

根据我国法律、法规的具体规定以及行政管理实践的具体情况，具有行政主体资格的行政机构有如下几种：

（1）依法授权的行政机关内部机构。行政机关内部机构一般不具备行政主体资格，但在特殊情况下，行政机关的内部机构有些依照法律、法规的授权规定而直接设立并有权以其名义对外实施管理，此时便可以在授权范围内作为行政主体进行活动。如依《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）第43条规定，在专利局设立专利复审委员会主管专利复审工作。依《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法》）第20条规定，在国家工商行政管理部门设立商标评审委员会负责处理商标争议事宜。这些机构都是根据行政管理的现实需要，为处理专门行政事务而设立的专门机构，从其设立时起即具有行政主体资格。行政机关的其他内部机构在成立之后得到法定授权的，也可成为行政主体。按照法律规定，行政机关的内部机构既包括各级人民政府的内部机构，也包括各职能部门内设的内部机构。但目前依法能取得行政主体资格的主要是各职能部门的内部机构。如：各级物价管理部门的物价检查机构依照《中华人民共和国价格管理条例》的授权，依法获得行政主体资格，可以实施价格监督检查行为和处理价格违法行为。又如县级以上公安部门的交警机构依《中华人民共和国道路交通管理条例》的授权也可获得行政主体资格。

（2）政府职能部门的派出机构。派出机构是政府职能部门根据行政管理的需要而在一定区域内设立的，代表该职能部门管理某项专门行政事务的机构。如县（区）公安局设立的公安派出所、县（区）工商局设立的工商所、县（区）税务局设立的税务所等。派出机构与前述所称的派出机关是不同的：一是它们的设立主体不同，派出机关是由各级人民政府设立的，派出机构则是由各级人民政府的职能部门设立的。二是它们的职能范围不同，派出机关的职能、权限是多方面、综合性的，是对该行政区域内的各种行政事项进行管理，而派出机构的职能、权限则是一方面的、专门性的，是对该行政领域内的某项专门行政事务进行管理。三是它们的法律地位不同，派出机关自其成立时起即享有独立的行政主体资格，而派出机构在成立之时并无行政法上的主体资格，而是要依法律、法规的具体授权规定，才能判断其是否能成为行政主体。如依《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）的规定，公安派出所在治安管理方面获得了法定授权，可以自己的名义行使一定范围的治安管理处罚权，并独立承担法律责任，因而成为行政主体。当然，这种派出机构同样也只能在法定授权的范围内才享有行政主体资格，在授权范围之外，它们仍然须以派出它的职能部门的名义进行行政管理。

（3）综合执法机构。综合执法机构是指依法成立或依法授权的行使两个或两个以上行政机关行政权的跨部门的行政机关或机构。我国《行政处罚法》曾以法律的形式明确规定过有关综合执法机构的内容。综合执法机构的特征主要有：第一，其设立权或决定权在于国务院或经国务院授权的省政府，即其设立或决定必须通过国务院行政法规和行政法规授权的省级政府规章来进行。其他机关或规范性文件都无此权力。第二，在活动权限上，可以同时行使两个或两个以上的行政机关的权力，即可以行使综合性权力，但是，这些权力的界定必须由国务院或国务院授权的省级政府来决定。第三，享有行政主体资格。综合执法机构成立后，可以以自己的名义独立行使综合性的行政权，并能自己承担因此而产生的法律责任。

值得注意的是，综合执法机构不同于过去实践中常见的联合执法机构，联合执法机构是几个独立的行政机关临时组织起来进行执法检查，如工商部门、物价部门、公安部门组成联合执法机构进行执法大检查，这种临时组织的联合执法机构并不具备独立的法律地位，在作出行政决定时，均应以各自机关单独的名义进行，可以说是各种行政主体因某一阶段工作的需要松散组合在一起的联合体。而综合执法机构一般是新组建的行政机构，如北京市巡察机构就是由市和各区、县公安主管部门按《北京市人民警察条例》新组建的。这种机构能以自己的名义独立行使行政权，独立承担行政法律责任，因此，它具有行政主体资格。