绪论

政策不仅是现实的被动反映和消极反应，而且还可能是现实的主动展望和积极导向，并且更希望是社会未来发展的不竭动力和有序机理。

中国社会正在发生急剧的变化——已经进入了一个与之前有所不同甚至有很大不同乃至截然不同的运转和运行的状态。其突出表现在，“改革开放以来，中国取得了前所未有的发展成就，但也面临着前所未有的复杂的发展环境和形势。我们既要加快经济社会发展，又要节省资源保护环境；既要调动一切因素改善民生，又要保证子孙后代的可持续发展；既要立足于中国的发展壮大，又要充分考虑国际格局全球战略，等等。”所以，这种状态与之前的根本不同就在于，社会特别注重一种“公共性”的设计、运行和发展，并且已经把这种注重置于价值层面并渗入观念层次。而这种状态在现实中也在逐渐地沉淀和转化为一种崭新的支配。其中要特别注意的是，这种“公共性”与现实主流之间的矛盾性和冲突性存在着被激化的可能性。其关键在于，与之配套的并且在其中将起主要和主导作用的政策应该被赋予一个怎样的崭新的内涵理解和运行机理。这是本书要重点表述的核心。

“公共性”早已有之，虽然在其初期是被社会性包围和掩盖甚至裹挟的，但在经历过20世纪的发展后，“公共性”的幅度和程度无论在中国还是在世界都已经有了很大的不同。这一变化的核心是，基本上完成了由“社会性”向“公共性”的转移和转变以及“公共性”由量变向质变的转化。其中，尤其是以公共事件的高频发生率和公共事物的高度呈现率以及社会公共性的高质浓缩率作为这种变化趋势的基本特征和突出象征的。

在人们的认识能力结构中，低于科学能力的认识能力可以概括为生活能力和技术能力，而高于科学能力的认识能力则可以概括为哲学能力和信仰能力。对“政策”和“公共政策”的研究应在一个高度科学的哲学层面上展开。本书将研究的核心和重心放在一个如何重新认识和理解“公共”现象及其性质、性能和性征以及如何刺激和策励“公共”的价值、运动、运行和发展上。

因此，本书试图探索管理理念的新思路，并探讨公共政策研究的新领域、新境界，形成自己独特的学术思想——“新公共政策学”。

一、何谓新公共政策学

本书的书名很容易给人形成一个初步的、与本质有差距的第一印象和感觉，以为这只是一个简单地对“公共政策”的新思、新解和新论。其实，其重心和核心与此印象和感觉还是有所不同甚至是有很大不同的。在本书中，我们创新地把“新公共政策学”界定为“新公共”+“公共政策”+“政策学”的一种崭新组合。此种组合方式的分断法在明确地告诉读者，本书所要阐述的是，一种从政策的角度出发对社会的新型公共运动、态势和趋势的观察和研究。这意味着，其核心的对象或者客体是社会的一种具有浓厚公共性质和丰富公共内容的状态、态势和势能，而政策在其中只不过是一个审视、影响和决定社会的公共状态、态势和势能的运行和发展的向度、力度和程度的角度、工具和方法。

有关公共政策的书籍已经很多，但几乎还没有可以提供完满解答和解决现实社会的公共趋势和公共管理问题的有效答案的书籍出版，其主要原因是，人们普遍地还没有深刻地认识到，由于当前社会的公共性已经发生了质的变化因而需要一种崭新的管理和治理乃至刺激和策励“公共性”的学术思想和理论。而由于公共政策又是公共管理“导向”的主要载体、渠道、工具和方法，所以这个缺陷将最终严重地影响甚至导致对新公共领域、态势和趋势的认识和管理的效应、效益和效果的问题。所以，只有进一步较好地制订、执行和调整公共政策，使其基本适应新公共运动的状态、态势和势能，公共管理才有可能真正和彻底地达到一个良性的公共效果；只有适当地改变原有公共政策的思维、思路和思想，公共管理才有可能达到较大幅度的甚至是根本性的转变，才会最终形成一种崭新的公共管理的效应和效果。

本书主要强调了新公共政策学如下一些基本特征：

1．新的策励性机理

人们虽然普遍对“政策”的概念比较熟悉，但对“政策”的内在机理和“公共政策”的概念内涵却还是陌生的。“政策”就是一种导向以及刺激这种导向的策略，而其与“公共政策”的区别在于策略的内容中有无“公共”的问题。但现实的最大问题在于，“政策”尚未摆脱“限制”的范围和范畴而进入一个“导向”和“策励”的境界和层次。而“策略”主要是一种与“战略”有所不同甚至有所补充的机理，这种机理主要是起着一种眼前和近期的刺激和策励作用的。仔细分析和综合“新公共政策学”就会发现，其中蕴涵两层意思：第一层是表象的，就是对“公共政策”的新论。它实际上指的是一种对公共领域的刺激性导向。第二层是内涵的，就是对新近出现的公共运动、公共态势和公共趋势的引导、导向和管理。

本书所要表达的公共政策的策励机理主要表现在以下两个方面：

（1）政策新论

人们基本上还没有意识到或者已经忘记政策的策励机理。本书试图唤醒和强化人们对政策的策励机理的认识。现实社会虽然对政策的刺激需要和策励需求越来越强烈，但无论是认识界还是思想界或是学术界对这种需要和需求却还没有明确的表达和表述。所以，现实中一定要加强政策的正确、正直、正面和正向的内涵与策励的刺激、激将和“将军”的功能和作用，并把它们的机理尽可能地激发起来、系统起来、完善起来、持续起来和发扬起来。目前的社会也正是因为策励功能和作用的不足而使其自身的运行和发展处于茫然不知所趋的状态之中。而这种迷茫已经严重影响了社会成员的个体和群体的价值取向的确定和选择，特别是已经影响了青年一代的价值倾向和取向的确立和形成。这就需要：一方面完善已有的政策，另一方面补白没有的政策。而要完善和补白的还不是一般意义上的文本的条文和条款，而是一种机体、机能和机理，一种策励向前的、积极的和健康的以及持续生命的机理。

（2）新公共论

虽然社会的公共性已经进入一个新态，已经从“因素公共”进入到了一个“机理公共”的层次和程度，从“场景公共”和“局部公共”进入了一个“整体公共”和“社会公共”的范畴，但人们至今对此的认识和意识还是十分模糊的从而显得有些滞后，甚至连学术研究和论述也都还没有明确意识到这个“新公共”的存在及其概念、运动和态势的影响和作用。这种运动、态势和趋势所揭示的是一种客观存在和需要的机理，这是一种在过去虽然存在已久，但却不被重视的机理。但现实是，政策对这种新的状态和新的趋势却是至今既没有刺激和策励的意识，也没有刺激和策励的思维，更没有刺激和策励的措施。对于这些新的状态和新的趋势，我们不能简单地采取消极自然主义的态度来适应，而是应该持有积极作为主义的态度来引领。这就要求几乎所有的政要、政府和政策都要对创新的思维、过程和产物保持高度的关注、关心和关怀，都必须给予必要的信息的、物力的、财力的和人力的等方面的支持。

而此公共政策学就是对这种新态势、新机理和新学问展开的科学和充分的思考、研究与表达。甚至是还要把对这种机理的发现、梳理和完善放在表达之前。其中不仅有思路和方法，而且还有内容和价值，并且更有措施和步骤。但是，过去是，也只是重视了方法措施的科学与否，而忽视了内容价值的必要与否和正确与否。

2．新的研究性的学问和学术

从用于管理的政策具有公共性质和倾向，到用于公共事务管理的政策，又到公共领域管理的政策，再到用于公共社会管理的政策，这就是政策发展所经历的四个阶段。这是一种对公共意识、公共事务与公共行为进行策励的制度，起的主要是积极和鼓励的作用。正是在这一点上与法律形成了鲜明的区别和不同，所以，把“政策”的思维与“法律”思维严格加以区别是形成这门新学问和新学术的第一步。“政策”与“法律”的区别不仅体现在内容稳定性的程度和程序公共性的程度上，而且还体现在作用和效果上。也正是因为“法律”具有普遍和普世的限制性，所以也才要求必须慎重、稳定和持久。而“政策”是具有局部的和特殊的策励性，所以就必须灵动和灵活，就必须要求变化和进化。

公共政策不仅是指公正政策、公开政策、公平政策，而且还主要是指把“公共”作为一个整体来思考和展开的政策。其中，弄清楚公共政策与社会政策的区别，是形成这门新学问和新学术的第二步。社会政策主要是指包含社会广泛性和联系性的政策，主要体现在范围上，看其是否适用于社会的各个方面，包括政治的、经济的、文化的、教育的等等；而公共政策还有一个可以使社会朝着公共化方向发展的刺激性系统，应该说在具有广泛性的基础上又具有了动力性和方向性，从而产生了明显的导向功能。

作为一门对公共政策进行系统研究的学科，公共政策学早已有之。作为一门研究公共政策相关知识的学科，公共政策学源远流长，它的源头可以追溯到人类文明之初，是随着社会组织的变化而变化的，是自从有了对公共事务的管理以来，就需要进行与政策相关知识的研究。其实，早在古巴比伦时期，当时的统治者为了建立统一、公正的社会公共秩序就制定了《汉谟拉比法典》，它集中地反映了稳定城市居住区域的经济和社会发展的基本要求。在19世纪和20世纪上半期，政策科学得到了长足的发展，并在这个过程中形成了政策科学研究的一个重要范式，即拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统。最近二三十年来，西方政策科学研究出现了一系列的新变化和新趋势，政策科学与公共行政学和管理学的结合与合流导致了公共管理学的兴起，并且经济学作为社会科学中量化程度最高的学科，应用到公共政策学中的研究也越来越多和越来越深入，由此也导致了公共选择理论和新制度经济学的兴起和获得认同，这使得政策科学在许多主题领域中得到了进一步拓宽和拓展。

但现在面对和面临的公共事务及其问题已经与前段时间有了很大的不同。过去，是在非公共社会里的公共管理中，使用公共政策的；而现在即将面临的是，在强劲的公共运动浪潮的裹挟中，公共社会的公共管理又需要公共政策。其中最大的不同在于，公共运动在世界各地的陆续掀起和兴起，并且其态势越来越强劲和其范围越来越广泛。于是，“公共社会”的概念是否具有和“公共社会”的形态是否形成是公共管理的客体和效果是否达到一个新的程度和境界的标志，这既是一种全新管理，又是一种管理全新。所以需要新论。

3．区别科学之“学”与哲学之“学”

本书对“学”的理解概括起来有五种：一是“学习”之“学”，二是“学问”之“学”，三是“学科”之“学”，四是“学术”之“学”，以及第五种是前面四种的综合之“学”。对它们的区别不在前面之“学”而在后面之学的不同，前面的“学”是一个门类和家族概念。其中，“学习”之要在“习”, “学问”之要在“问”, “学科”之要在“科”，而“学术”之要在“术”。而实际上“习”是指实习、练习和操习，注重的是做事和操作。“问”主要在问的态度、方法和内容。从问的内容看，一般要问做事的意义和作用，以及事情发生和发展的原因。方法指的是要问怎么做事和怎么问做事。态度指的是怎样问才问得贴切和妥当。而“术”指的是做事的程度、精度和高度。而“科”是具有综合性的，不同的“科”就又有不同的“问”和“习”以及“术”的方法，其中，“问”为最高，“习”与“术”次之，均是以“科”为界的，是科学的内容；而综合之学则是把上述四个方面有机地联系起来和统一起来，是一个递进和循环的过程。其中，一般来说，“问”什么和如何“问”是用哲学来思考和解决的，而怎么做与做到什么程度则是由科学来界定和解决的。由此形成了对“学”既有方面多少之别又有层次境界之差的理解，其中层次之差的理解主要体现在是科学之“学”还是哲学之“学”的两个层次上。

现代学问在很大程度上是早就被科学裹挟了的，这既有积极意义，又有消极作用。其裹挟的结果就是越来越务实和现实，越来越微观和细微，越来越注重表象和表面，甚至还落到了技术和生活的层面和层次。而政治学博士埃莉诺·奥斯特罗姆教授在2009年获得了诺贝尔经济学奖就足以说明，学问的倾向和导向已经在悄然之中发生了变化，这种变化就是已经从单纯的数据、模型、定量、实证和实验的研究方法转向了包含数据、模型、定量、实证和实验研究在内的质的、描述性的、联想式的甚至猜想性和方向性的研究方法。而这种转型、转变和转化则是从制度经济学开始的，开始了一个从科学技术层次的研究到哲学心理层次的思考和思辨的变化和进化。其中，当代的哲学心理思维是一定要以科学思维为基础的，但科学技术思维却是不一定要以哲学思维和价值取向为基础的。

其中就涉及一个从西方思维向中国思维的学习和转变的问题。首先提出和提倡这种转变的人是处在17世纪和18世纪之交的德国哲学家科学家莱布尼茨。他不仅是提倡者，而且还是一个实践者。虽然究竟是先有“二进制”还是先看到了中国的八卦方圆图，在学术界还是尚无定论的，但莱布尼茨的“二进制”与中国的八卦方圆图在思维上所形成的一种契合点确实是非常奇妙的。这足以说明，中国哲学的整体思维方式对现代科学的积极意义和作用。所以，莱布尼茨提出了要向中国思维学习的主张。但这个提倡至今尚未真正地得到很好的落实。现实中几乎还是以西方的分析思维为标准和流行甚至是时尚的，这种分析思维是一种可以进入微观和细致的科学思维。而中国的思维虽然也受到分析的影响，但从整体看还是属于整体思维的范畴，这是一种主要注重趋势和整体的哲学思维。近代科学的发展虽然是以分析思维展开的，但超越和提升却是要依靠综合思维的。所以，建立在分析思维基础上的分析科学发展到一定时期就迫切需要整顿和整合了，就需要运用整体思维对分析思维进行深入和渗透了，就需要把分析思维与整体思维结合和融合在一起了。但是还应该看到，以整体思维为主的中国思维却至今与科学还是无缘，最为典型的是，中医思维至今还没有得到科学的认同。所以，整体思维至今还是基本上滞留和徘徊在一个哲学的范围和范畴中的。

形成这种状态的原因是复杂的，其中一个主要的原因是本身对中国哲学还是缺少多度和深度的理解，比如对在中国哲学史上具有绝对代表性地位的道学就重视和挖潜不够。其实，按照道德经的说法，是可以把“学”分为如下若干层次的：一是最表层的，称为“万物之学”，是学问与实践联系和接触最广泛和最系统的。二是次之，称为“为三之学”，是指可以把客体一分为三的。三是再次之，称为“为二之学”，是指可以把客体一分为二的。然后才是核心部分，称为“为一之学”。而“为一之学”要研究的是“道理”，其中又有“为有之学”和“为无之学”两面的区别。其中，“为有之学”还是外在的、有形的和可见的，而它内在的、内涵的和内质的却是“为无之学”。现在看来，只有“为一之学”的“道学”才是一种整体思维的产物，其中整合了“无”与“有”两个方面。而“一生二，二生三，三生万物”的学问其实都是分析思维的结果和产物，也可以是“一分二，二分三，三分万物”。由此形成了“无理”、“有理”、“道理”、“一理”、“二理”、“三理”和“物理”。所以，当学问进入“万物之学”时又会有两种可能：一是分别研究“万物之学”中的若干种学问，二是把“万物之学”作为一个整体进行研究。其实，当把“万物之学”作为一个整体进行研究时，它又回到了“为一之学”的程度和境界。而现实是，人们的思维几乎还停留在“一分为二”的分析范畴中。

西方的思维方式实际上是已经走过了“对立统一”思维的“为二之学”阶段，而目前在社会科学中时尚的却是一个“三权分立”思维的“为三之学”阶段，而自然科学已经进入一个“万物之学”的阶段。这是一种先分后合的渐进演变的过程。但从目前的态势来看，虽然已经进入到一个有可能形成整体思维的状态，但思维的合拢难度依然很大，甚至大到几乎不太可能的程度和地步，其主要原因是其合拢的意识不足和不强，从而还基本处于一个“隔行如隔山”的分立状态。而在中国的思维方式中，虽然三分法历来是中国思维的密码，但现实的“三分”思维一般只保留在具有“佛、法、僧”概念的佛界里了，甚至是“鸡是否还有第三条腿”也成了问题。

中国思维虽然还没有彻底受到或遭到过分析思维和思潮的洗礼和裹挟，但受到的冲击还是不小的，主要是受到了“为二之学”的对立统一思维的冲击。其原因主要是，社会尚处于一个“一生二”的状态、阶段和层次。其中，人们的思维基本上是或者很容易是对立、对抗、斗争和革命的。其典型的表现就是“不是即否”、“非此即彼”和“非进则退”，而缺少甚至没有迂回和扭转的空间和余地，因此也就不存在协商和调和的条件。从目前的形势和态势看，这种思维方式显然已经不适应社会运行和发展的基本状态。但适应了社会运行和发展态势的整体思维和整体科学目前还是不能被思想界和学术界比较宽容地接受和接纳。人们一般还是认为，“二重结构是物质存在的基本结构；二重结构的认知方法更符合事物存在、发展变化的客观实际，是认识事物发展规律的有效方法。”

人类的管理即将进入一种称之为“为一之学”的境界和层次。这是为了适应社会的公共性飞速增长和质变而提出的思路和举措。这其实也是一个公共管理的新的状态。只有充满公共管理的社会，才是公共社会；只有公共社会中的管理，才能算真正的公共管理。其他的公共管理最多只能算是为了达到社会运行的公共化状态或者公共社会而展开的管理。在公共管理运行的过程和程序中，原则上是没有管理主体和管理客体之间的严格区分的，是在运动中互为彼此的，也可以说是混沌的，或者是连动的、连环的和连锁的，从而形成了一种整体管理、有机管理、互动管理和循环管理的状态。其中，大家都既是管理主体，同时又都是管理客体。通过公选的方式产生领导人和管理者就是形成“为一”管理范式的关键和重要的举措和步骤。其核心的一个重要内容就是决定谁来做管理者。让被管理者来决定谁来做管理者，这个程序的设计和设定本身就是把社会运行作为一个整体在考虑的。但就是这个系统如果从一个静态的思维来看，则往往是看不出的，能看出和看懂其中奥妙和机理的就只有动态思维了。

管理上的“为有之学”和“为无之学”等的状态、程序和机理的内容还有有待于进一步探讨和研究的空间。在管理领域中仍然存在很多处女地需要思想界和学术界去探索、研究和开垦。

总之，新公共政策学并不是简单地对公共政策的新论，而是其中既有从“政策”的角度对“新公共运动”的审视和论述，看需要什么样的政策可以刺激和完善“新公共运动”；又有从“新公共运动”的角度对“政策”的审视和反思，看现有和现行的政策具有多大程度的公共性。其中，新论的关键在于如何看待旧政策，而新学却是对新公共政策的理解和表述。这两者之间是有本质区别的。由此看，政策之间的不同不是量上的而是质上的、视野上的和境界上的。

二、为何要学新公共政策学

人们一般认为，学公共政策学只是为了学习和掌握行政管理学学科和专业的需要。而多数人是并没有把它与现实生活联系、结合和融合起来的。其实，从专业角度来学习公共政策学只是一种表象和载体，其实质是为了人们更好地适应社会，从而更好地生活。社会固然是由人组成的，但人的简单相加和组合并不等于社会。社会是N个人的聚集、联系和互动的过程和状态，其中的互动往往是非线性的和非理性的甚至是化学性的，其结果不仅会改变原有的性质和形态，而且还将产生新的“物质”。这就存在了一个人与人之间以及人与社会之间的互动和互适的状态和机理的问题，就存在了一个既来自于社会又超越和超脱于社会的公权力政府反过来对社会进行管理和治理的问题。

当然，其具体原因还是复杂的和综合的，仔细梳理后，大致有以下几个主要方面是值得提出和注意的。

1．职业要求

很多人学习和掌握公共政策的目的只是为了专业和证书而不是为了使用和生活，其实任何专业都是职业的基础，都有职业的需要。但现实是，很多职业人的背景并非是专业的。这种现象在高等教育大众化阶段更加明显和普遍，就是在西方社会，专业和职业的吻合度也只有20%—30%。其实是，无论是已经从事公共管理职业的人还是希望从事行政管理职业的人都是需要深入地学习公共政策学的，其目的主要是为审视、思考、执行、反馈和反思公共政策提供视角、思路和方法。同时，凡是对管理有兴趣的人都可以学习一些公共政策学。现实中的每个人几乎都是生存和生活在公共政策环境中的，不是政策的制订者和执行者，就是政策的受益者或者受害者；不是政策的主动的驾驭者和适应者，就是政策的被动的被裹挟者和受冲击者。而要学习好公共政策学，就必须特别地需要对“行政管理”进行新的理解从而获得新意：其实，从“行政”到“行正”到“正行”再到“正心”知道，“正”在其中是核心，是连接从内到外，从前到后，从上到下，从左到右的核心和枢纽。它又是相对于“歪”的，也就是“不正”，还与“斜”十分相似，但“斜”不是“歪”，与“斜”对应的是“直”。由此来看，“公共管理”就不仅是指管理要公正和公平，而且还指管理所要达到的目标也要公正和公平。其要点就在于一个“公”字。而“公”又是相对于“私”的，是处在“私”的对立面的。这也就决定了公共政策就是要勉励、激励、鼓励和奖励“公”和“正”以及“共”和“同”的主要手段。而无论是公共管理专业还是行政管理专业学的就是勉励、激励、鼓励和奖励什么以及如何勉励、激励、鼓励和奖励的学问。

2．趋势所裹

目前正在形成和掀起的“公共化”的趋势已经成为一种国际潮流，正在裹挟世界的每一个角落。其典型的形态是经济全球化、政治民主化和信息网络化，从而形成了一个“地球村”和“公共池塘”的概念和理念。但现实是，每个事物不仅形成了新近的“公转”，而且还保留了以前的“自转”。其实，在任何“自转”的速度和程度中，都是蕴涵和包含了部分被“公转”的裹挟。

这种裹挟迄今主要有以下三个表象：

（1）西方主要发达国家已经进入一个公共社会建设的状态。虽然思想界和学术界都一致地认为，西方社会还是一个市场经济社会。其实，西方社会已经深度地推进了一个由“市场社会”向“公共社会”转变、转型和转折的过程和程序。而这种转变、转型和转折虽然是从1968年开始才有所意识和明确的，但其背景却是从19世纪末期就已经存在了。典型的佐证材料是，早在1895年法国学者勒庞就提出了西方社会已经进入一个群体时代的断言。而爆发于1968年的法国并且很快席卷了整个西欧以及整个西方社会的“红五月风暴”不仅对整个西方社会而且还对整个人类社会都产生了强烈的冲击力，它冲击和冲垮了西方社会自二战结束以来所形成的几乎所有的涉及发展的理念和模式，昭示着人们之前的发展理念和模式已经难以维持和适应现实社会的正常运行了。特别“是以美国为发源地、席卷全球的金融危机，动摇了全球对资本主义体系的信心。据BBC在27国2.9万人所做的调查表明，仅有11%的人认为资本主义在正常运行，有23%的受访者认为资本主义存在着致命弱点，世界需要新的经济制度”。于是，西方的治理者们就从不同角度和在不同阶段开始了对“公共社会”的理念和形态的注意、重视、探索和建设。

（2）西方社会虽然至今尚未明确“公共社会”的概念，但早已在实质上要求自己和国际社会都要按照“公共社会”的标准来运行和发展。以美国为代表的西方国家近些年来密切注视着中国的发展路径和模式。以生产资料的公有制为基础的社会主义国家归属于“公共社会”的范畴，西方资本主义社会还只是一个“公民社会”或“准公共社会”。其中，发达国家内部的贫富两极分化极为严重，就是它们尚未进入一个“公共社会”的有力证据。根据一项最新的调查报告，世界上最富裕的国家美国在1985—2005年这20年间，贫富差距扩大化的趋势十分明显。美国的贫富差距在2000年后迅速扩大，排在墨西哥和土耳其之后，成为贫富最不均等的国家之一。美国最富有的10%的人平均收入可以比最贫穷的10%的人平均收入高出将近20倍。在整个经合组织成员国中，美国、英国和意大利的社会的流动性最低而且高度不平等。2008年的《美国人类发展报告》显示，15%的美国儿童生活在月收入不足1500美元的家庭，14%的美国人读写能力不足，连看懂报纸文章和物品使用手册这类基本的事情都做不到，最富有的1/5美国人年均收入168170美元，几乎是收入最低的1/5人口的15倍，后者的年均收入仅有11352美元。“据2005年5月3日的《纽约时报》报道，世界最大的零售商沃尔玛公司的执行总裁每两个星期的薪资相当于同家公司一般工人一辈子赚得的钱。美国《国际先驱论坛报》说，美国企业CEO的收入水平目前是普通工人的400倍，而1965年这一差距仅为20倍。根据一份于2009年5月9日发布的研究报告显示，美国有1200万的儿童无法获取足够营养粮食以维持健康生活，350万名5岁以下的美国儿童面对饥饿的问题”。

（3）在中国，虽然在学术语言上已经有了“公共社会”的概念，在实践层次和政策层面也正在积极地推进“公共政策”和“公共管理”，并且随着社会公共事件的不断和频繁地发生，这种推进的程度和力度也在越来越强劲甚至猛烈，但在政治语言上确实至今尚未正式明确地使用起一个“公共社会”的概念和理念。在政治语言上，党和政府实际上所倡导和所做到的是“公共服务”、“公共管理”和“民生工程”的内容。中国社会又确实是启动了朝着建立和形成一个“公共社会”的方向运行和发展的程序。准确地说，形成这种意识应该是在2003年的“非典”公共卫生事件，而正式启动这个程序的标志却是2007年的中国共产党第十七次全国代表大会。在这次大会上，中共中央正式提出了“公共服务”和“服务型政府”等一系列概念和理念，而2008年年初的“雪灾”、五月的“震灾”和九月的“奶灾”以及由美国次贷危机引起的金融危机导致中国经济下行下滑和2010年年初的西南“旱灾”都进一步加速和巩固了这个程序的进度、速度和程度，都在急切地盼望一些新的公共政策的策划、出台和执行。为此，中国政府也做了积极的努力，主要做了如下四件大事：一是实施更加积极的就业政策，强化政府促进就业的责任。中央财政安排就业专项资金426亿元，比上年增长59%。二是加快完善社会保障体系。普遍建立了养老保险省级统筹制度，出台了包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移的接续办法。中央财政安排社会保障资金2906亿元，比上年增长16.6%。企业退休人员基本养老金连续5年增加，去年又人均提高10%。三是进一步促进教育公平。大幅度增加全国教育支出，其中中央财政支出1981亿元，比上年增长23.6%。四是稳步推进医药卫生事业改革发展。组织实施医药卫生体制改革。中央财政医疗卫生支出1277亿元，比上年增长49.5%。城镇职工和城镇居民基本医疗保险参保4.01亿人，新型农村合作医疗制度覆盖8.3亿人。

3．功效所使

从理论上看，公共政策是为达到社会运行状态公共化的目的或者对公共社会进行公共管理的主要路径、方式和方法。而作为公共社会的一种重要的实现方式，公共政策还保障着公共管理活动的顺利开展和实施。其实，公共政策的有效与否和科学与否一般是与公共管理活动的成败密切相关的。但从实践上看，将国家的重大方针指示及时转变为明确清晰科学的政策，并且通过完善完整的公共程序机制来保障这些政策的稳定和实施，这对公共社会的设计和建设以及实现都具有至关重要的作用。其中，公共政策是否达到了公共管理的效果，就是与是否掌握了此“新公共政策学”密切相关的。现实是，政策的功效、功力和功绩由于其灵活性也就越来越引起了人们的注意。但在一个很长的时期里，我们不是把它盲目扩大化，就是把它一味地缩小化甚至鄙视它。而要恢复和发挥政策在社会运行导向方面独特的作用，并且还要使其朝着“公共政策”的方向发展，就是本新公共政策学提倡的公共政策科学化的基本目标。

4．现实要求

建设“公共社会”本身就是一个现实的客观需要和需求，而不是主观臆断的产物和结果。而公共政策作为“公共社会”的一种实现方式，又确实关联着每个公民的切身利益。随着区域一体化、经济全球化和政治民主化进程的逐渐地或加速地展开和深入，人们普遍感到，身边的人物和事物都在越来越联系化、互动化和连动化甚至在公共状态化了，最典型的就是以往几乎不曾注意到的全球气候问题突然间引起了越来越大的关注，其中2009年的哥本哈根会议引起全球对气候的高度关注就是证明。而“公共社会”就是一个与“市场社会”既有联系又有很大不同的社会，没有“公共社会”作为基础和纽带，社会就会因为失去因素之间联系的共同性、相同性、有机性、一致性和普遍性而分崩离析，公民也会因为一方面是具有公共意识和公共权利，而另一方面却是不能更多地和更好地享受公共产品、公共服务和公共利益，而经常地处于一种矛盾和烦躁的状态之中。所以，这就要求更多的“市民”变为“公民”，并积极地投身到“公益”事业中去，而公共政策就是其实现的一种参与方式，就是对公民这种行为的鼓励和引导。

5．个人需要

虽然社会由个人组成，但社会需求本身并不等同于个人需求。每个公民在社会中都有自己独特的需求方向和倾向。何况，由于每个人每一分子在社会中的地位的不同也决定了其所起和发挥的作用的不同。由此也决定了每个人和每分子对公共的运动和政策的需要和需求的程度也有所不同，也就决定了被公共态势和公共政策包围和裹挟的幅度、程度和力度也有所不同。每个人都要利用公共政策来生活、成长与发展，有时甚至还要打“擦边球”。一个人如果不能很好地认识、适应和利用公共政策，就会被公共政策被动地裹挟甚至伤害直至淘汰。特别是生活在现实中国社会中的人由于在近期一直生活在市场经济的氛围中，所以虽然对公共倾向有一种需求，而且这种需求还在越来越强烈，但这种需求目前却基本上还是在心理也即潜意识层面里活动和活跃，从而还没有上升到意识和理性层面进行认识和理解。其实，作为社会中的一个分子的公民，不可避免地都要参与到社会生活中去，就要及时地掌握国家的方针政策，以便自身的生活、成长和发展能够顺利和顺畅。其中，大学生更是如此：在大学生活中有很多政策诸如入学考试招生政策、贫困资助和救助政策、学习生活政策和毕业就业政策等等，都在随时随地影响着大学生的心理和情绪。但如果没有一个“新公共政策”的视角，要想全面和深刻地表达自己的政策意向和理解国家的有关政策，就会存在很大的问题。一般社会人也是如此。

6．社会需要

社会既有由无数个人组成的一面，又有超越个人的另一面。所以，社会需要既反映了个人需要，并且反映个人需要的程度又是不同的。社会按照社会性程度的不同可以分为若干阶段和区域。目前，社会的社会性正在转向公共性，其需要因此也在发生转变。这也决定了管理社会的政策也应该发生变化。由于社会对公共的需要和需求的程度是不同的，因此决定了社会对公共政策的需要和需求的程度也是不同的。之前，由于社会的公共性程度偏低和较低，决定了政策缺少公共性和公共政策缺少新公共态势。但社会的需要和需求在最近发生了变化，变化之一就是公共性的程度和幅度的急剧上升。所以，社会的公共化的一个结果就需要公共管理和公共政策进入一个新的状态和境界。与个人的需要不同的是，社会需要本身就是一种整体的需要。其中，除去每个个体的私欲的、私利的、私人的范围以外，还有大量的空白的或相交或交叉存在的社会公共性领域的存在。这些领域以前基本是被忽略和忽视的，但随着现代社会信息程度的提高，对这部分领域的重要性认识也有所增强。特别是从人类进入21世纪以来，社会的公共性和公共化的程度越来越强烈甚至激烈。尤其是网络社会和地球村的形成，使得人类社会的公共性异常高涨。因此政策本身，尤其是公共政策本身，一定要顺应和适应社会的这种公共性的发展需求，使公共政策体现出公共性领域的公共需要，才能实现社会的良好有序的发展。

7．管理所迫

社会的发展已经在要求越来越管理化了，并且这种态势已经超越了社会对自由的需要。这个判断与之前有很大不同，之前的判断还是社会需要自由要多于管理。但对此态势的认识也是有分歧的，主要是还是有很多人一直在呼唤自由。从整体看，管理和自由本来就是现代社会及其管理的两个方面，只是管理派和自由派各持己见而已。但现实是，管理已经进入一个整体状态和综合状态，这就要求作为管理手段的政策和公共政策也应该适应这种管理态势的变化和进化，这也要求公务员特别是政要要更深入地学习公共政策学，以便于进一步加强对社会、民众和公共领域的管理。而公共管理的最佳状态就是一种借助公共政策的间接管理，特别是要借助科学的公共政策来展开和深入所从事的管理，使社会的公共秩序达到井然有序的状态。而科学的公共政策又是调节、调整和调理公共的程序和秩序最佳的方法和手段。

实际的情况是，客观上社会已经公共化了，但主观上管理的意识和措施却还没有公共化和系统化。这种差距使得管理经常处于一种被动应付和应对的状态。管理主体如果不能驾驭管理客体，就会反过来被管理客体所驾驭和裹挟。按照现实的一句话说，就是管理者如果不忽悠被管理者，就会反过来被被管理者所忽悠。这本身就是一个把“社会”作为一个整体来审视和考虑的思维。而学习了此新公共政策学就会使管理者拥有新公共意识和新政策意识，容易使管理者从这些角度出发去思考管理的思路和方法，从而能形成在管理和治理过程中的主动态势。

但现实是，人们还是很少从公共的角度来审视政策，也很少从新公共态势的角度来审视公共政策。这是新公共管理运动继续展开和深入的障碍。而要突破传统公共管理的视角、思路和方法，就必须首先从策划、筹划、制订和执行新公共政策开始。

三、新公共政策学的创新方面

本书本身就是一个整体思维和创新思维的产物，其中蕴涵着很多整体创新和系统创新的内容。但创新首先要体现和表现在研究和论述的思维的角度和结构上。此创新所注重的就是一种思维的渐进性和逻辑的过程性。创新的结果就形成了本“新公共政策学”，其中就包含了以下四个方面的创新内容：

1．思维创新

思维是产生思想的方式，要想有创新思想，就必须首先要在思维方式上创新，但创新思维形成的关键在于思维的结构究竟是开放式的还是封闭式的，是进取开拓式的还是保守自封型的。而思维结构一般来说又是先天的，后天的作用一般只在于填充、修补和完善。所以，本新公共政策学要创新的首先是一种思维，一种从很普遍和普通的概念表象切入的思维。这种思维将帮助我们完成从科学思维到哲学思维的转变。

确切地说，只有具有创新思维的人才能算作创新性人才。但国内外对什么是创新性人才的理解还是难以达成共识的。然而，从现有的相关论述中，我们也发现了一些共同点，即一般都是强调了此类人才必须具有的创新欲望、创新动力、创新意识、创新精神、创新能力和创新习惯等特点和素质。其中在我国就是通常把创新性人才定义为是“具有扎实的理论基础、合理的能力结构和健全的创新人格，能以创新思维打破常规，创造新成果、新技术或新方法，推动社会进步发展的高素质人才”。而实际上创新性人才是既可以分为理论创新性人才、实践创新性人才和生活创新性人才三种纵向类的，又可以分为原始创新性人才、组合创新性人才和再创创新性人才三种横向类的。总之是，生活处处都需要创新，所以处处也就都可以创新。创新给人带来神秘感、新奇感和诱惑感，而如果没有创新，世界将会是死气沉沉。所以，在新形势下提倡和培养创新及其人才，就应该首先具备钱学森老先生所说的要充满创新思想，但从目前的状况看，还是不够而有所缺陷的，就还需要具备创新性人格，其实相比其他要素，创新性人格在创新性人才的发现和培养方面所起的作用应该是更加重要的，只有创新性人格才能容纳创新所需的知识和人缘，从而造就创新性人才。

概括起来，创新性人才起码应该具备以下六个方面的素质：一是要有一种不懈奋斗的和坚忍不拔的精神，其中一定要有理想、事业以及为之追求和奋斗的行为；二是要会动脑筋，会独立思考，要有别具一格的、别人没有的发现思维、联想思维和创新思维，要能想出一般人想不出的东西；三是要有勇气，要想别人不敢想的事情，要接触别人不敢接触的东西，其中关键要有胆识和胆略；四是要通才识，要广泛涉猎和掌握不同学科的知识、思维和技术，还要善于把它们联系、联络和联想起来并且乐此不疲，特别是还要具有和具备一定的动手能力；五是要有豁达心态，主要是胸怀和胸襟要大，要能兼容难容之事，要做到不仅在学识上要兼容并包，而且在人格上要相互尊重；六是要综合全面，主要是要有文化内涵和底蕴，并且要有一定的文学艺术修养，特别是对艺术，不一定要会操作，但一定要会欣赏。

客观地讲，创新性人才目前虽然从表面看主要是数量和质量问题，其实却是社会和高校及其研究机构的人才培养模式和环境氛围存在问题。特别是创新性人才成才的环境问题要格外引起特别的注意，主要是要给创新性人才的成长提供一个宽松的心理环境和氛围。并不是所有的人都能成为创新性人才的，最终能成为创新性人才的只能是凤毛麟角。所以，对人才培养模式的思考、创新和探索就显得格外重要了，特别是要重视那些思维有些怪异的人。

2．思路创新

思路是对思维的延伸和运用，是把思维延伸到对问题和事物的思考和研究之中。思路也是有结构的，是由思点、思角、路径和目标等结构组成的，是与思维结构不同的。但一般来说，思路创新也必须首先从思路的结构创新开始。

从思维结构看，本书主要分为三部分：一是公共论，二是政策论，三是公共政策论。并且还主要是要把一个“新”字赋予到书的每个部分里。其主要特点在于，这是一种切入思考、研究和论述的角度创新。这是从概念入手的一种尝试，是一种由表及里和循序渐进的尝试。但这种方法已经被人们疏远很久了。所以，人们读本书时可能也许会对这种视角和方法感到陌生和不习惯甚至会认为是无稽之谈。陌生和不习惯就需要思路的拓展和开阔，对思路的创新意识的培养要融汇到学习和生活与社会交往的各个方面。

概括起来，本书基本是由五个子思路组成的：其一是拓展思路。其主要是拓展思维、思点、思角和思路，不仅需要对政策学理论基础知识的加强，还要在思考的过程中，坚持传统的思维与实际的实践情况相结合，寻找创新的契机。思路的拓展要有勇气、有魄力，要敢于面对一切学术的挑战。其二是主体思路。其主要是对我国传统的教育和管理方式方法进行改革，要有有利于培养具有创新思维的人才的环境和氛围。要让一切从事教与学的主体都激发出来探索的、求索的、发现的、体现的激情与热情。其三是合力思路。其主要是对任何从事创新的研究与对创新的研究进行学习的主体来说，不能仅局限于对单方面的知识学习和认识，如学习行政管理，就不仅要学习公共管理的行政管理的知识，还要学习除了专业以外的如经济学、政治学、管理学、哲学、数学等等其他的知识，要适当地使自己所学的社会科学与自然科学相联系起来，要超脱出政策学的范畴具备哲学的思想，并使这些知识与自己的兴趣相联系，以便最终产生一种创新的综合效应和效果。其四是创新思路。其主要是国家近来出台相应的政策措施来鼓励创新和创业活动的展开，以增加此类活动的参与积极性，形成以政策引导和公民自觉两个方面合力而产生的创新的机理与效应。其五是提升思路。其主要是对创新机理的形成要有系统化的政策方案和方法，并把创新的机理提升到与国家长远发展有益的角度和方向上来，使创新成为一种长期的发展战略。

但这五个子思路又形成了一个整体，其中的每个子思路之间是彼此依存和相互运动的。这种状态几乎贯穿本书的整体思考、研究和论述的过程。

3．概念创新

概念是思维的关键要素，也是思维运动和运行的客体。思维方式确定后，产生什么样的思想将取决于采用什么样的概念以及怎么理解概念的内涵和理念。此书的一个重大和重要创新之点就是从一个崭新的视角去重新审视和理解一些习以为常的如“公共”和“政策”等概念。其实，创新对概念的理解是任何学术研究的前提。而概念又是思维的细胞和理解的基础。为创新而对概念进行创新是没有意义的，而本书创新概念的目的却是为了思维、思路和思想的创新。但本书的概念创新是一个整体的和系统的概念创新，其中是双方都需要创新的。实际上，只有一方概念创新还是容易把握的，但双方都需要创新，则是会碰到很多困难的，甚至是不可能的。

本书的概念创新并不在简单的创新新概念，而主要是对概念进行创新式的理解。从目前的状况看，概念创新就是“正名”。孔子说：“名不正，则言不顺。”但经过20世纪的发展，中国话语中的很多概念都是存在“名不正”现象的。所以，这种创新就一定要以中国思维为基础，以中文内涵为载体而展开。它是有别于平时在使用概念时不求甚解状况的。从现代文化交流和交融的情况看，概念在使用上存在很多问题，主要是舶来概念与本土概念、现代概念与古代概念以及学术概念与民间概念、政治概念之间的混杂状态。

中文是本书的思考和写作的语言，所以，概念的创新理解首先要从理解概念的中文内涵入手然后展开。中文由于有其独特的历史性，因此也决定了其概念的中文内涵具有独特性。其中，中文的一个典型形态就是“双字语态”，这种由两个汉字组成的语言形式往往把事物变得复杂化了。由此形成了很多的中文概念都需要重新理解的状况。

这种理解是既很困难又很容易的。困难在于，人们还是很少想到从这个角度来理解和创新概念。容易在于，一旦说开人们又很容易理解。但对此最难理解的还是西方人。因为西方语言是与中文的“双字语态”有很大不同的“单词语态”，这为中文与西方语言之间互译形成很大的困难，如英语的“friend”是中文的“朋友”、英语的“public”是中文的“公共”、英语的“people”是中文的“人民”、英文的“democracy”是中文的“民主”等等，也很容易在中文与西语转译时就会产生误会、误区和误解。

中文的“双字概念”一般可分为七种结构：一是主次结构。如人民、市民、国民、臣民等，对“民”的理解是处于不同环境不同范围下的“民”，分别具有不同的意义和理解方式，前一个字是对后一个字的修饰与限定。二是并列结构。如命运、朋友、海洋，在这里面，命和运，朋和友，海和洋是表示相同的意思，具有同样的适用范围。而英语的“双词并列”一般是后修饰前，如“President Bush”应该翻译为“布什总统”。三是相反结构，如否定、没有，出入、浅深、得失，在不同的语境环境下取不同的字义，有时取前一字的字义，有时取后一字字义，有时两种字义都取。四是相似结构，如国家、雷霆、园圃。其中，园是指种树的地方，圃是指种菜的地方。这都是有很多相似之意的。五是相连结构，如等等、反反复复、连续、更加，等等，都是表示相连并具有递进的意思。六是上下结构，如忐忑、天地、干群、官民、上下，等等，都是表示外在立体性意思的。七是内外结构，如内外、标本、表里，等等，都是表达内在立体性意思的。

这种创新理解在本书中已经有很好的展开。这种理解有可能会被误解，但也有可能是简单易懂的。从概念理解的角度来阐述理念，人们至今基本还是十分陌生而不习惯的。但它却能给人一种新奇和新鲜的感觉。

4．观念创新

观念是思维和思路的结果，但重点在观点和理念，而不是措施和方法。其实，措施和方法是科学要解决的，而思维、思路和观念则是哲学要解决的。而“学”本身就是对“论”的提升。它既是对科学之学的概括，又是科学之学的基础。对新公共政策学来说，哲学之学相比科学之学来说是更加重要。哲学的最高境界就是智慧。哲学的作用主要在思角、思维和思路的适合、适度和适当。所以，观念的创新不仅在宏观上的，而且也在微观上，本书在很多细微之处都有自己的创新闪亮之点。

实际上，要想达到真正的公共管理，就必须达到公共政策新的境界和程度。这就需要一个整体性、有机性和系统性的哲学。只有把管理进入到一个科学的公共管理之中，然后再把科学管理提升到哲学管理的层次和层面，我们现实的社会运行和发展才会达到一个我们所希望和期望的境界。这种创新是从思考的焦点和角度展开和得到的，并且只有通过有机和系统的思考才能达到。希望是能通过建立一个“共主”机理来代替“民主”习惯。而政策从本源上看就是一种策略，是具有相对的短期性和短效性的。这就需要在现在把政策分为战略政策和策略政策，分为传统政策和法理政策，就要求把策励的功能、作用和效果发挥得更加稳定一些、长远一些、整体一些、全局一些和系统一些。这是现代政策学与传统政策学的根本不同和区别所在。

所以，观念创新是从构成和创新观念的结构开始的。本书的结构可以分为三个部分：一是公共新论，就是对“公共”的新势、新能、新界的新理解，不仅是对“公共”概念、因素和机理的综合介绍，而且还是对“新公共”态势、形势和趋势的新视点。二是政策新论，就是对“政策”的新意、新理、新效的新理解，就是对“政策”概念、因素和机理的理解。三是“公共政策”新论，就是对“公共”+“政策”互依、互动、互促的新理解，而“新公共政策学”就是从“政策”的角度对“新公共”社会运动作为一个整体的理解。其中主要是一种哲学的思考和表达。也需要读者有一个哲学的基础和背景。只有这样，哲学的表达才会被真正理解和执行。此研究和学习也需要政策学应该更多地从科学层面超越超脱出来而进入一个哲学层次，也要求政策的制定和执行者都应该成为一个哲学家。

由此构成了本书的新字、新意和新境的境界。但创新观念的最终目的还不在观念本身，而在于是为了重新武装自己的、他人的、团队的、民族的和人类的头脑。

四、新公共政策学的凸出新点

随着创新思维的逐渐展开、延伸和应用，随着新公共运动的逐渐兴起、成熟和完善，随着研究内容的循序渐进和研究思维的逻辑演绎，本新公共政策学形成了以下三个主要的创新之点：

1．需要性

公共政策早已有之，人们一般习惯称它为“public policy”。其实，把“public”翻译为“公共”是勉强的，其含义较多地具有“共同性”而缺少“公有性”。两者之间有联系，但范围和范畴各有不同。过去的公共政策是非公共社会和非公共管理的公共政策，而现在的公共政策则是为了适应公共社会中的公共管理，其特征在于公共性的数量、程度和频率发生了变化。而在这方面，中西方社会之间也有很多不同。在过去30—40年中，中国社会和西方社会几乎同时发生了力量相等但方向不同甚至相反的变化：42年前即1968年随着法国巴黎“红五月风暴”的爆发，西方社会开始了对私有制的反思、变化和搁置，接着就建设和运作了一些国有制企业，然后就开展了公民社会的建设。其中，哈贝马斯所著的《公共领域中的结构转型》在20世纪60年代完成并且在80年代被重视就是一个标志。但在32年前即1978年的时候，也就在西方社会开始向“公共社会”的“准级形式”——“公民社会”转变已经10年的时候，中国社会却逐渐地开始了由“公有社会”向“非公社会”乃至“市场社会”的转变、转型和转折，并且有的人还希望把中国社会建设为一个“私有制社会”。这种态势还反映在当代社会的运行和发展之中：当中国社会开始意识到需要建设和加强“公共性”的时候，西方社会已经明显感觉到“福利社会”的弊端和不足了。

其实，人类社会始终是在“公”与“非公”或“私”之间“钟摆”地运行和发展的。“非公社会”的概念起初只是一个与“公有社会”对应并且方向相反的社会机理和形态。这种状况在中国有比较典型的表现。实行改革开放政策以来，中国经济是迅速和快速地发展了，但社会力量却在总体上处于一个发散和分散的裂变状态。藏富于民的政策实际上却是在策励“私利”和“私欲”并不断地分散社会和国家的整体利益，以至于终于打开了人们欲望的“潘多拉盒子”从而使其进入了一个恶性发展甚至膨胀的状态。其结果是，社会的公共利益很少为人所关注，更很少被人所投入，更极少被人所维护。社会也正因为失去了这些“公共性”而处于没有统一性的状态之中。

形成上述状态的原因与对“公共政策”的理解密切相关。人们至今的“政策”理念还局限在限制性的思维层次，还没有进入策励性的思维层面。而与“政策”相比，“公共政策”的关键在于其中有一个“公共”的概念、理念和机理，是需要通过“政策”去策励的。应该说，政策是管理的工具和载体，而公共政策则是公共管理的工具和载体；政策一般是作用于社会的，而公共政策却是作用于公共社会的。而是否是公共管理和公共社会，与管理的内涵和机理以及社会的状态和标准有关。在非公共的管理和社会的系统与过程中，公共政策至多只是一种名称和象征，只是一种辅助手段、次要方法和配合角色。而只有在公共的管理与治理以及社会的系统与过程中，公共政策才是一种为主、为重和为中的载体、手段和方法。

而要区别“政策”与“公共政策”之间的不同的关键在于，要准确和严格地区别“公共性”与“社会性”的相同性、联系性和不同性。“公共性”和“社会性”是既有联系又有不同的：“社会性”指的是生物作为集体活动的个体，或作为社会的一员而活动时所表现出的有利于集体和社会发展的特性。人是不能脱离于社会而孤立生存的。而往往是，“一个人的个体化越是向内在发展，他向外似乎就越是深深地卷入相互承认的关系网络之中”。所以，“公共性”在很大程度上就是具有历史性质的，是一个与公共行政的运行和发展密切相关的概念，是整个公共行政理论体系和行为模式的出发点。哈贝马斯就是一位对“公共性”进行研究并取得卓越成就的学者，他在《公共领域中的结构转型》一书中对公共性的形成进行了细致的考证与研究，并且提出了“公共空间”或者是“公共领域”（public sphere）这个让当代不少学者着迷的概念。

现实社会的公共性的兴起与发展的结果是，公共性逐渐地从社会性中摆脱和分离出来，并显现出了与社会性不同的表现形式。其主要的表现形式是，近年来存在着的一种逐年增长的“国进民退”现象。据报道，其现象的比例已经高达72.73%。这是根据国家统计局发布的数据显示的结果：2009年1—8月，城镇固定资产投资112985亿元，同比增长33%。其中，国有及国有控股投资48729亿元，增长39.9%。又据统计，我国全社会固定资产投资占GDP的比重一路攀升，在1991年只占25.7%,2008年发展为57%，而2009年则达到了67%的高度。同时，1978年民间消费占GDP的比重约为45%，而到1993年则下降到42%。估计最近民间消费下降到了GDP的35%左右。而政府的收入却从1995年到2007年就翻了5.7倍。

2．理论性

对新公共政策的研究应该放在政策学的范畴里展开和进行。但政策是自从人类社会有政府以来就有的一种管理角度、方法和手段，也是自有政策以来就一直在变化和发展之中的，只是有时明显而有时模糊而已，只是在历史上经常被政治所代替和掩盖而已。但现在的问题在于，一方面是在意识中政策是否已经与法律严格加以区别了？政策是否已经上升到了法律的地位或与法律具有同样的效用？政策与法律的作用范围和程度是否已经得以区分？实际上，对“不做错事和坏事”的鼓励有时确实是难以与法律的限制性功能严格区分开来的。其实，政策是不能具有同法律一样的约束力的，这与其本身、本质和本原的作用和功能的方向和方面是密切相关的。它本身就不是起约束作用的，而是一种作用于客观事物并使其受到和得到勉励、激励、鼓励和奖励从而使其前进的方式；另一方面是政策是否已经公共政策化了？是否是针对公共领域和公共事务所采取的政治行动或行为规则？本书所指的公共政策不是一般社会里的公共政策，而是公共社会里进行公共管理的一种公共政策。公共社会是中西方社会在现代几乎同时都在迈向的一种社会状态和形态，它不仅是一个公有、公德、公益、公平、公正和公民的社会，而且是一个共有、共利、共济、共享、共赢、共富和共主的社会，这是把科学发展观的基本思维、思路和思想运用于社会运行和发展过程的一个现实的运行模式。

政策的公共性与公共的政策性之间也是不同的：公共的政策性主要是针对一切公共事务和公共领域的，是为了实现一系列具有公共性的目标所采取的政治行动或行为的准则，是对具有公共性的事务的策略性的、刺激性的表现与表达。这就要求政府在制定政策时不仅要考虑现实的公共性，而且还要考虑公共的前瞻性，主要是为了维护、促进和引导公共性。而政策的公共性是审视、分析与解决政策问题的角度和渠道，主要是审视政策的公共性程度。随着社会的公共性程度的加大和越来越大，就要求作为国家或政府进行和推进公共管理的工具与手段的政策必须具有和具备公共性，从而来促进服务于社会的整体性的公共事务的发展和进步。而政策的公共性则主要是通过公共政策来充分体现的，即只有通过公共政策才能体现政策的公共性倾向。而政策的公共性不仅要求政府要注重社会效益而非经济利益，还要注重整体效益而非局部利益，更要注重公共利益而非个人利益。但同时社会效益又是包含经济利益的，而整体效益也是包含局部利益的，而公共效益也是包含个人利益的。

3．结构性

本新公共政策学的核心在“新论”的结构上。这意味着，在“新论”中不是要否定旧论，要否定的是“过时论”，主要是为了吸纳、继承和发展旧论。所谓“旧论”，只是一个时间概念，而不是一个是非概念，主要是指已经论述过的但还没有过时的论调和论点。而“新论”不仅要新在论述的角度上，而且还要新在选择了新的词汇和概念上，最主要是要有针对性，要针对新的社会情况，特别是新的公共运动情况，最重要的是要有新的思点、思角、理念、观点和思想，最后是要集中体现在一个新的论述的结构上。

本新论的新的结构主要有以下三个大的既分别逐渐推进和演绎又彼此依存和互动的部分：

一是论述了“何谓公共”。对“公共”的概念，人们不仅不陌生，而且还相当熟悉，并且还能脱口而出一些含有“公共”的词条，如公共物品、公共利益、公共部门、公共交通、公共卫生、公共责任、公共教育、公共设施、公共财产、公共经济，等等。但当我们认真地思考“公共”的概念时，发现对其的理解并非易事，还有不少的提升空间。虽然“公”和“共”都有对“私”和“非私”的一面，都有“属于国家的集体”的意思，但在“公”和“共”之间，它们的含义却也是有所不同的甚至是有很大差别的：其中“共”是相对于“个”的，“共”和“同”合成一个“共同”的概念和理念，意味着是要在“一起”的意思，还有可以“一起承受”的意思；而“公”却是指一个与“私”对应和对立的概念和理念，是指一种不被任何个人或国别拥有，但任何个人或国别都可以使用的领域或领地或领海。其中的关键是要严格把“个”与“私”的不同区别开来。我们面临的问题就是，如何把先有的“公有”转变为后有的“共有”，然后在此基础上组合为一个“公共所有”的制度。

二是论述了“何谓政策”。在西方，“政策”的概念可以追溯到古希腊和文艺复兴时代的政治理论中，德罗尔就认为，政策制定是作为“在指导社会和解决社会问题的多种方案之间进行选择的自觉意识”。牛津英语辞典对政策的解释是：“政治的睿智、治国的本领、慎重的引导以及被政府与党派采纳的行动”。在这里，我们对“政策”作了既结合中国国情和特色，又融合中国传统文化特点的理解。它的基本意思在于，要明确政府做什么？怎么做？用什么做？以及做到什么程度？而它的直接目标和导向就是提高整个和整体社会的公共性程度以及实现社会主义社会和公共社会的制度。其中的关键在于，政策如何成为这种提倡和提高运动的工具和手段。

三是论述了“何谓公共政策”。公共政策是不同于一般政策的，主要是指在公共社会里或者是在迈向公共社会的过程和程序里实施公共管理的一系列政治行动、行为规则甚至是行动纲领。其中的要害是，“公共社会”已经成为一个现实的社会运动，是一种注重和提高“公共性”的幅度和程度的社会运动，是一个讲究和注重公共产品、公共机理、公共权力和公共服务的社会运行和发展形态。目前，这种社会形态在世界各地的表现无论在形式上还是在程度上还是各有不同的，但都是在朝着这个方向运行和发展的趋势却是显而易见的。问题的关键在于如何能保证和促进这个过程和程序。其实，要保证这些公共性能尽早和尽快地实现，就必须首先需要制订和执行一套完整、完备和完善的公共政策系统。其中要特别注意的是，“公共”和“政策”虽然是“公共政策”的基础，但并不意味着“公共”+“政策”就等于是“公共政策”。“公共政策”固然是以“公共”和“政策”为基础的，但二者一旦结合起来了以后就会产生一种互动和综合的效应，就具有超越原来两个基本部分内容和内涵的效果，就具有大于这两个分支的综合功能和效用。其中，要清醒地看到，作为保证公共政策的有效性，公共程序是新的公共政策得以顺利实施的保障机理，它是具有保障公共事务得以规范化运行和处理作用的。在此，还要特别注重公共程序和机理在公共政策制定和执行过程中的公正性和公平性，以保证社会运行和发展的公平和公正，而公平和公正正是公共社会的基础、基本和基石。

本书还夹杂着对“公共政策案例评估”的研究。现实的公共政策不仅多数是名义上的，而且普遍是限制性的、策略性的和法律性的，其中最主要是其公共性程度都十分低下和粗糙。虽然它们对过去的非公共的社会来说是基本适应、适合和适当的。但随着社会公共性所涉方面和所达程度的不断拓展和提高，随着人们对公共性的需要和需求越来越大和越来越深，其不适应性、不适合性和不适当性也表现得越来越多甚至是越来越激烈了。所以，此研究主要是从“公共”的角度来审视“政策”，尤其是从“新公共运动”的角度来审视现有的政策，也就是不仅要把“政策”“公共化”，而且还要把“政策”高度“公共化”。应该说，按照“公共性”和“公共化”的标准去要求现有的政策，其实有很多政策都是需要重新思考和修订的，起码在此书中进行过评估和研究的政策基本上都是需要重新思考、审视和修订的。评估就是对过去政策实施状况的评价和对政策未来发展走向的估计。而本论述是把重点放在现有公共政策的未来发展的方向和内涵上的。这部分其实也正是通过对现实和实际的公共政策案例的评估，而体现出来前面所表达和表述过的内容、倾向和价值。

为此，本书收集了目前已经呈现较强矛盾性甚至冲突性的政策案例，主要是由此提出对类似政策问题的思考和思索。这实际上面临一个政策如何服务社会发展的战略问题。以往人们的政策思维是，社会和生活的实际运行怎样符合和迎合政策的倾向。这其实是本末倒置的。甚至还有人在主张“为政策的政策”的观点。本书认为应该制定怎样的政策，政策是否需要变化和进化，政策是否需要及时的更替和转化，都是从社会和生活实际需要出发的。尤其对我们这个快速和飞速发展的社会来说，政策的适时、适度变化也是正常的。但在一个时期内我们却在大力提倡政策的稳定性。这在起初的作用是积极的，但之后的作用多数是消极的，甚至是起阻碍和破坏作用的。而本书所提倡的并不是所有政策的变化，而是一种根据客观需要和客观现实应该变化的就必须及时变化。这是历史唯物主义和辩证唯物主义的基本态度、立场和观点。