第三节 环境公平原则

现代环境问题是由各种不适当的人为活动引起的，行为人所实施的环境利用行为涉及对利益关系的调整和重新处理，必须进行谨慎的利益考量，这就出现了环境利益的公平享有和环境责任的公平负担问题。环境公平原则的本质在于改变少数人污染和破坏环境却由全体社会成员承受后果的不公平状态，按照利益衡量原则重新分配因环境问题造成的利益失衡，实现社会的公平与正义。

一、环境公平原则的含义

环境公平原则，是指对环境问题所涉及的相关主体，如开发者、污染者、受益者以及主管者等，在使用环境资源或对环境资源造成污染和破坏时，应当按照环境正义精神，公平分配相关利益及其责任，以平衡各种利益关系、保护环境资源和维持生态平衡。

环境法的公平原则包括两个方面的具体内容：一是环境利益的公平享有；二是环境责任的公平负担。

（一）环境利益的公平享有

环境利益的公平享有，是指所有的当代人与后代人，都享有平等的开发、利用环境资源的权利。这是可持续发展思想的核心，也是实现可持续发展的必备条件。它由代内公平和代际公平两部分组成：

（1）代内公平。代内公平是指所有的当代人，无论其国籍、种族、性别、贫富、文化水平等等，都平等地享有利用自然资源和享受清洁、良好环境的权利。在当今世界，无论是在国与国之间，还是在一国内的不同群体之间，都存在着大量的不公平现象：在国际上，发达国家将自身发展建立在对发展中国家自然资源的剥削和掠夺的基础上，同时，由于其高消费的生活方式和高消耗的生产方式，发达国家造成了大部分的环境资源压力；在一国内，也普遍存在着弱势群体与强势群体之间在享有环境资源上的不平等现象。因此，代内公平是可持续发展所必须实现的目标。

（2）代际公平。代际公平是指人类在世代延续的过程中既要保证当代人满足或实现自己的需要，还要保证后代人也能够有机会满足他们的利益需要。这也正是布伦特兰夫人对可持续发展的经典定义：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要之能力构成危害”。代际公平理论是由美国的魏伊丝教授（Edith Brown Weiss）提出的。在1984年《生态法季刊》上发表的题为“行星托管：自然保护与代际公平”的论文中，她提出，每一代人都是后代人的地球权益托管人，并提出实现每一代人之间在开发、利用自然资源方面的权利平等。在实现世代间公平的原则上，魏伊丝教授具体提出了“保存选择多样性”、“保存质量”和“保护获取”等三个原则。实现当代人与后代人之间的公平，是可持续发展不同于传统思想的最大特征。

代内公平和代际公平作为公平享有环境利益的两个方面，已得到了普遍的认可，并已在一些国际法律文件中得以体现。在1972年的人类环境会议上，人们就已经注意到了当代人权利和后代人环境利益的问题，《人类环境宣言》的原则1明确提出“人类享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”；在共同观点的第6条中，提出“为了这一代和将来的世世代代，保护和改善人类环境已经成为人类一个紧迫的目标”。1992年《里约环境与发展宣言》宣示的原则3指出：“为了公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。在《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层公约》、《生物多样性公约》等国际法律文件中，也体现了代内公平和代际公平的要求。

（二）环境责任的公平负担

环境责任的公平负担，是指环境责任必须得到公平的分配。换言之，由于环境污染和生态破坏而产生的各种环保责任，应在国家、企业和个人之间进行公平的分配。需要指出的是，这里的环境责任，是法理学意义上的广义责任，包括第一性义务与第二性义务两个方面，即既有法定义务和约定义务的承担，也有不履行义务或者侵犯他人权利而形成的后果性义务的承担。

人们对环境责任负担问题的认识和确立，经历了一个逐步深化的过程。在过去相当长的一段时间内，环境长期被认为是无主物，造成环境污染和生态破坏的组织和个人，只要对其他人的人身和财产没有造成直接的侵害就是合法的，不必承担任何环境责任。但随着环境危机愈演愈烈，国家对环境保护的投入也越来越大，政府不堪重负，并且形成越治理污染越严重、治不胜治的恶性循环。为此，公众对这种做法提出质疑和反对：个别主体追求经济利益给环境造成的外部不经济性，凭什么要全体纳税人或受害人来负担？换言之，即由全体公众乃至社会来承担治理污染的费用，形成了“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的困境。这种现象不仅使得环境利益主体权利义务极不对称，背离了社会的公平与正义，而且也不能有效地遏止环境污染与生态破坏。

因此，在经济学外部性理论的指引下，联合国经济合作与发展组织环境委员会首次提出了环境责任分担的基础性原则——污染者负担原则（Polluter Pays' Principle），该原则明确禁止各成员国对该国就企业污染防止工作所采取的措施予以资金上的补助，要求污染者负担由政府部门决定的减少污染措施的费用，以保证环境处于一种可能被接受的状态。该原则很快得到国际社会的广泛承认，被许多国家确认为环境法的一项基本原则。1992年《里约环境与发展宣言》原则13要求“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，原则16则提出：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众的利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这都是对污染者负担原则的国际认可。

尽管“污染者负担原则”明确了环境污染者所承担的环境责任，但其忽视了生态环境破坏者的环境责任的承担问题，是不全面的。同时，“污染者负担”也无法解决污染者无法确定时的治理费用承担问题。因此，应在“污染者负担”的基础上，进一步实现环境责任的公平承担。

环境责任的公平负担从根本上说，实际上是相关费用的公平承担问题。一般而言，治理污染费用、环境恢复费用、预防费用、损害赔偿费用构成了环境责任的全部，应由造成环境污染和生态破坏的企业或个人承担。但是，环境污染侵害具有累积性和多元参与性，一项污染往往是多个污染者长年累积的结果，如果由所有的污染者承担责任，常常会出现旧污染者难以认定的问题；而如果强令由个别或现有的污染者承担历年积累的环境侵害责任，则很容易由于污染者赔偿能力的不足而无法实现，同时也与公平观念相悖。因此，此时需要国家出资，与污染者共同承担环境责任。在国家承担的范围上，“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当，毕竟，这仍然是花人民的钱。理想的方法是：国家以人民的税收出资一部分，另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分，如此共同来赔偿。”总之，应根据公平理念和具体情况，来分配国家、企业和个人所承担的环境责任。

二、环境公平原则的法律适用

（一）实现环境利益的公平享有

1．明确规定公民环境权

每一个公民，无论是当代人还是后代人，都平等地拥有享受清洁、良好环境的权利，这是实现代内公平和代际公平的前提与基础。

2．建立完善的生态补偿制度

目前在环境利益的享有上存在着大量的不公正现象。对此，应有相应的制度加以矫正。在这方面，生态补偿正是发挥该功能的制度：一方面，通过对因环境保护而丧失发展机会或遭受污染物转移的区域进行资金、技术和实物的补偿，实现不同群体间的代内公平；另一方面，通过对由人类活动造成的生态破坏和环境污染进行补偿、恢复和综合治理，保证环境资源的可持续利用能力，实现当代人与后代人之间的代际公平。我国目前的生态补偿制度还很不完善，政府的转移支付、财政补贴、直接管制等手段占据了主要的位置，市场机制的作用很小，相应的责任制度也不健全。因此，应建立起统一、协调的生态补偿管理体制，培育成熟的环境产权交易市场，以完善我国的生态补偿制度。

3．积极探索实现后代人环境权的制度安排

由于后代人由于尚未出生，其权利就必须通过当代人的行为来实现。在世界各国的法律实践中，已经有了一些积极的探索，如法国成立了后代人委员会，旨在建立后代人利益的代理机制，以保障后代人利益在当前的政府政策和决策中的体现；在1993年菲律宾最高法院的一个判例中，法院承认了45名儿童的原告资格，使他们能够作为自己和后代人的代表，来对政府允许伐木公司砍伐森林的行为提起诉讼。从总体上看，如何通过恰当的制度安排实现后代人的环境权，目前尚无定论，还需要继续探讨。

（二）实现环境责任的公平负担

我国1979年《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染，谁治理”，这一原则当时主要是为了明确污染单位有责任对其造成的污染进行治理，公布后许多学者认为“谁污染，谁治理”表述不够确切，认为其在文字结构上只明确了污染者的治理责任，但事实上这一原则还应包括对污染造成损失的赔偿责任。于是， 1989年的《环境保护法》未在条文中明确表述这一原则，但通过具体制度更加全面地贯彻了“污染者付费原则”。该法第28条规定“排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”第41条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”通过这些规定要求污染者既要承担排污费，又要承担损害赔偿的民事责任。1996年国务院颁布《关于环境保护若干问题的决定》第7条明确提出国务院有关部门要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，完善环境经济政策，切实增加环境保护投入。2003年国务院对排污收费制度进行了重大变革，出台了《排污费征收使用管理条例》，确认了排污收费制度。纵观我国环境保护立法进程，对于环境责任的公平负担始终是在借鉴国际社会普遍采用的、成熟的经验基础之上，结合本国的实际与国情，以污染者负担为基础和核心内容，渐次发展起来的。我们可将这一原则的具体制度内容提炼为“开发者养护、污染者负担、受益者补偿、主管者负责”几部分。

1．污染者负担制度

污染者负担制度有利于推动污染者合理利用环境和资源，提高其对周围环境资源的利用效率，从而实现整个环境资源的可持续发展，并达致社会公平。实践中，我国已发展出一系列完整的制度设计与法律规范，保障污染者负担制度的贯彻和实施。具体而言：（1）落实了环境保护目标责任制。环境保护目标责任制，一般是以签订责任书的形式，具体规定各级领导在任期内的环境目标和管理指标，并建立相应的定期检查、考核和奖惩办法。（2）健全了排污收费制度。按照污染物的种类、数量、浓度，根据有关规定征收费用，利用经济杠杆的作用，把排污量的大小同企业的经济效益直接联系。（3）明确了污染者保护环境、治理环境的责任，采取限期治理的措施。这种措施使污染企业的治理责任更加明确并有了时间上的限制，有助于疏通资金渠道和争取基建投资指标，使污染治理得以按计划进行，配合其他工作的顺利展开。（4）实施了环保奖励政策。对于削减污染或综合治理方面做出较大贡献的单位和个人提供税收优惠措施或给予财政奖励、补贴。

2．开发者养护制度

开发者养护，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还负有保护环境资源的义务。这一原则体现了“开发利用与保护增殖并重”的方针：对于可更新资源，应当在不断增殖其再生能力的前提下持续使用；对于不可更新资源，应当节约利用、综合利用。开发利用环境资源的单位和个人，不仅有开发利用的权利，还负有养护的义务。从我国目前的环境现状来看，人均资源占有量很低，而且自然环境和自然资源的破坏十分严重，因此在法律上明确科学开发利用自然资源、抑制生态破坏具有重要意义，同时还可以促进自然资源的节约使用和合理利用，提高经济效益和环境效益。在开发利用自然资源时，应采取积极措施，养护、更新、增殖、节约和综合利用自然资源；在具有代表性的各种类型的自然生态系统区域内建立自然保护区，保护区内不得建设污染和破坏环境的设施，不得贬损整体环境在精神上的美观舒适愉悦度；对已经受到污染和破坏的环境进行恢复和整治。例如：《渔业法》第4章针对渔业资源的增殖和保护作出了专门规定；《森林法》第35条规定：“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数”;《风景名胜区管理暂行条例》第8条第3款规定：“在风景名胜区及其外围地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施”。

3．受益者补偿制度

受益者补偿，主要包含有两大内容：其一，针对以环境资源的利用而营利的单位或个人，即利用环境资源的单位或个人必须承担经济补偿责任。其二，针对使用消耗自然资源或对环境有污染作用的产品的消费者，他们的消费活动如果消耗自然资源或对环境有污染作用，也必须承担经济补偿责任。例如，为了削减以氟里昂为制冷剂的空调使用；美国于1990年就对使用臭氧层损耗物质开征税收，效果明显。须注意的是，随着环境保护的概念从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，利用、消耗环境资源的主体范围不断拓展，环节也不断增加。从实际支付费用的主体来看，从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节都存在着分担费用的现象。因此，只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境和自然资源价值的减少付出应有的补偿费用。

受益者补偿制度的适用，具体有：（1）实行排污收费或者征收环境税。排污收费或者征收环境税是一种简单而又行之有效的法律制度，即向排放污染物的单位或个人按照其排放污染物的种类、数量或浓度而向国家交纳一定的费用，以用于治理和恢复因污染对环境造成的损害。（2）实行废弃物品再生和回收制度。从建立循环经济型社会的角度出发，目前世界各国开始在产品的废弃与回收再利用领域实行延伸生产者责任制度，同时消费者作为受益人也有义务承担相应的费用。（3）实行开发利用自然资源补偿费和税收制度。对于开发利用自然资源者，不论是对自然资源的开发利用还是单独以享受和利用自然为目的，都应当按照受益者补偿制度支付相应的资源恢复费、自然利用费、生态补偿费或相应的税收。（4）建立环境保护的共同负担制度。对于环境污染防治和自然环境保护的费用，除了上述受益者补偿外，国家和地方政府也有义务承担一定比例的环境保护费用。在西方国家，共同负担制度主要适用于国家和地方政府认为需要给予资金投入的环境污染防治或自然保护领域，紧急情况下采取应急措施所需的费用以及为防范环境风险而大范围采取措施的费用。

4．主管者负责制度

我国目前已产生的许多污染环境和生态破坏问题，很大程度上是由于监督和管理上的不严格及经营领导者的自觉意识不强而造成的。因此，通过强化监督管理和领导者的责任来促使其对环境污染的防治和生态资源的保护是十分必要的。所谓主管者，对一个单位来讲是指单位责任人或法定代表人，对一个行政区来讲是行政区人民政府首长，对承包项目来讲是指承包者。这里的责任，分别指保护环境的责任和对本行政区的环境质量负责，如省长、市长、县长、镇长、乡长对本省（市、县、镇、乡）的环境质量负责；企业、事业单位的法定代表人（如厂长、经理）对本单位（如工厂、公司）的环境保护负责；承包人对所承包的生产、建设、经营活动的环境保护负责。

确立主管者负责制度，也就是保障政府的环境保护责任，这有利于各级政府克服片面追求经济效益而忽视环境保护的观念，使政府加大对环境保护工作的投入，使环境保护工作归于实处；通过建立环境责任考核、奖惩制度，明确企业、事业单位的法定代表人和承包人保护生态环境、防止污染的责任，从而调动其保护生态环境、防止污染的主动性。为达到这些目的，必须实行环境保护的目标责任制、实行单位环境保护责任制和考核制度、把防治污染与保护环境作为政绩考核的重要内容和指标之一等。