以人为本的中国外交思想
2003年10月，胡锦涛总书记在中共十六届三中全会上正式提出了以人为本的科学发展观。这既是对改革开放以来中国经济社会发展的经验总结，也是指导中国在新时期国内建设和对外交往的战略思想。科学发展观在外交层面的反映就是以人为本外交思想的确立。2004年3月，中国外交部长李肇星在两会记者招待会上指出：我们的外交是全中国人民的外交；新时期的中国外交贯彻着以人为本、执政为民这一宗旨。
以人为本外交思想的提出是中国国内治理模式和执政理念变革在外交层面的反映，意味着中国外交哲学从维护整体利益的国家中心主义到关切公民个体权益的战略转变。以人为本的外交思想对重新认识外交的根本目的和政策重点深具启示意义，对具体外交工作的开展也有着重要的指导作用。
一、以人为本外交思想提出的背景
以人为本外交思想的直接来源是中央提出的科学发展观。由于内政与外交的相互联动性，以及领导人对两个大局观的坚持，中国内部执政理念的变革必然要反映在外交层面，外交政策必须服从并服务于中国的整体发展战略。进而言之，以人为本外交思想的提出有着更加深刻的国内和国际根源，是中国在不断变动的内外形势下进行政策调整的重要体现。具体而言，中国国家与社会关系的变化、国家利益结构的调整、世界潮流的转向是以人为本外交思想提出的深层背景。
第一，国家与社会关系的变化。国家与社会的关系是政治学研究的重要路径，主要考察国家与社会如何互动并相互影响。研究的基本假定是政治的变化不仅仅存在于系统内部；政治也并不是在真空中运行。社会环境和结构的变化会影响政治运行的逻辑，政治的变化也可以在社会中得到体现。一个强大而独立的社会有着明确的利益边界，能够合理表达自身的利益诉求，并对政治体系进行有效监督和制约。新中国成立60年来，中国政治发生的最大变化不在于体系内部的变革，而是国家与社会关系的重新确立，即由一个强国家弱社会的简单形态走向了国家与社会的相对均衡。改革开放所释放的活力、现代网络的普及和公民权利意识的兴起造就了一个相对独立的社会，对中国的政治生态和文明进程产生着深刻影响。
通过双层博弈理论的视角，我们能够更好地理解中国国家与社会关系的深刻变化。罗伯特·普特南首先提出了双层博弈模式，他认为领导人在谈判和决策时实际上出现在两个棋盘上，需要同时对国内和国际两个层次的压力做出回应。在国家层次，国内各利益集团通过向政府施加压力迫使决策者采取对其有利的政策。为确保执政，政府也需要这些利益集团的支持。在国际层次，民族国家的政府总是极力争取获利最大化，损失最小化。国内市民社会的发育和大众政治的兴起，国家与外部世界的高度依赖是双层博弈理论适应的重要条件。改革开放以前，中国国家与社会高度统一，社会在很大程度上是政治权力的延伸，不存在独立的社会力量和正常的利益表达。相应地，领导人能够有效控制社会，并使社会成为外交政策的支持力量。因此，当时的中国领导人遵循的是单层博弈逻辑，只需要考虑如何对国际压力做出回应。改革开放后，中国政治双层博弈的特征越来越明显。一方面，中国内部开始分化，国家与社会关系走向动态均衡，社会力量成为影响国家政策取向的重要因素；另一方面，中国与外部世界的互动日益频繁，外部形势的变化影响着中国内部的政策选择。随着国内公民权利意识的进一步觉醒，外交决策的国内博弈将更具决定性。以人为本的外交理念适应了这种社会变迁，有助于实现外交为国到外交为民的战略转变。
第二，国家利益结构的调整。外交的根本目的在于实现一国的国家利益，然而国家利益并非一个恒定常数，决策者需要根据内外形势和国家能力的变动调整国家利益的结构和优先次序。新中国成立60年来，中国的国家利益结构发生了深刻变化，主要表现在三个层面：其一，国家利益由一元走向多元。新中国成立以来的相当时期内，国家是一元化的社会整体，独立地确立国家利益，并通过政治符号和抽象话语化为整个社会的共识。民众必须服从整体化的国家利益，为了维护国家利益可以牺牲个体的正当权利甚至生命。到“文革”期间，国家利益的一元化发展到极端，抽象的政治口号代替了民众真实的利益要求，公民的个人权利受到严重忽视和践踏。改革开放后，随着市场原则的确立，政治权力开始退出一些社会领域，人的价值得到重新肯定，社会的活力得到极大释放。其结果是人们的利益诉求越来越多元化，更加注重对自身利益的关切。这就要求政府在维护整体利益的同时，保障民众个体性的正当权益。
其二，国家利益从“高级政治”转为高低并重。一般而言，外交可分为处理国家之间事务的“高级政治”和处理与经济、社会、环境、技术有关事务的“低级政治”。由于自近代以来中国一直面临着外部入侵的现实威胁，维护主权独立和国家安全等“高级政治”一直是国家利益的核心构成。20世纪70年代以来，中国的国家安全形势逐步缓解，而改革开放则凸显了经济发展和社会治理在国家利益构成中的地位。随着中国战略重心的转移和政策过程的开放，国家利益的神秘性正在消失，国家利益内涵中的高低政治排序不断模糊。虽然维护国家安全，加强国家间关系仍然占据着很重要的地位，但是，以人和社会为中心的外交越来越成为外交中最大量、最经常的部分。国家利益构成的变化要求政府在外交上更加关注与民众利益相关的日常事务，维护和实现好中国公民的基本权益。这是科学发展观在外交层面的体现，契合了以人为本的外交理念。
其三，国家利益由国内向海外拓展。中国改革的一个重要特点是改革与开放同行，不仅要求引进来，更强调走出去。30年来，随着中国加速融入全球进程，以及中国与世界互动的日益频繁，中国的国家利益逐渐向外拓展，海外利益在中国国家利益结构中的地位不断上升。在中国的海外利益中，绝大部分涉及到普通民众在国外的切身利益，维护他们的生命财产安全是中国外交的重要任务。据统计，中国公民出境人数仅2008年就达到4584万人次，今年将突破5000万人次，在海外居住的中国公民约500多万人，海外建立的中资企业超过1.2万家。大量中国公民走出国门客观上增加其受侵害的几率。近年来，中国公民在世界各地频发的自然灾害、社会动荡和恐慌袭击中受伤或遇害的事件层出不穷，中国驻外使领馆、国内从中央到地方各级政府部门每年协同处理的领事保护案件都在3万起以上。正是在这一现实背景下，中国政府提出了以人为本的外交理念，并将其作为外交工作的指导思想和评价标准。
第三，世界潮流从国家中心转向对个体尊严和权益的关切。长期以来，主权国家一直占据国际事务的中心，一国外交的目标就是在国际关系中争取权力和财富。在国家中心主义的逻辑中，国家是一个具有统一意志的理性行为体，一国内部的社会力量和公民在外交决策时无足轻重，既不能有效地影响政策过程，也不会成为外交战略的目的。决策者关心的是在国际斗争中能够获得多少收益，而不是国内民众和社会的福祉。正是在这种冷酷现实主义的引导下，国际关系经历着战争频仍、冲突不断。随着冷战结束和全球化的加速发展，世界潮流正在悄然发生变化，对人类个体尊严和权益的关切逐渐成为国际社会的共识。一方面，人类个体面临着来自各领域越来越直接和严重的侵害，引起国际社会的广泛关注。在安全上，冷战的结束使得大国对抗的安全威胁下降，而来自国家内部的矛盾冲突显著上升。由于外部压力的消失，长期被抑制和掩盖的各种民族、宗教、部落间冲突纷纷显现，引发了空前的人道主义灾难。在经济上，经济全球化在统一市场、整合资源和提高效率的同时也加剧了世界范围内的两极分化。大量发展中国家在全球化进程中陷入极度贫困，由此而产生的饥饿、疾病等问题对民众的生命健康造成了严重威胁。另一方面，经济全球化促进了人类权利意识的普遍觉醒。各种以维护人类基本权利为宗旨的国际组织和志愿团体纷纷成立。它们借助现代媒介组织跨国运动，构筑起公民社会的全球网络，成为推动国际社会关注人权的重要力量，也使得世界潮流向着更加人性化的方向发展。世界潮流的人文转向构成了中国对外决策的重要外部环境。由于中外互动的日益频繁，中国需要对外部社会的压力做出回应。从这个意义上说，世界潮流的变迁是以人为本外交思想提出的国际背景。
二、以人为本外交思想的基本内涵
以人为本外交思想的提出并不是国内政治的简单延伸，也不是应对外部压力的权宜之计，而是在中国国家与社会关系发生根本变化、国家实力显著提高的宏观背景下提出的战略构想，具有丰富而深刻的思想和政策内涵。它不仅要求在具体外交工作中更加注重维护公民的合法权益，更涉及到外交“为了谁”、“依靠谁”等哲学层面的基本问题。杨洁篪外长在解释以人为本的外交思想时，认为外交为民就是外交为人民服务，包括两层含义：第一，外交为人民的根本利益服务，为经济建设服务；第二，人民是外交的基石和后盾。具体而言，以人为本外交思想包括以下三个层面的内涵。
第一，将人作为外交工作的根本目的和价值指向。新中国成立后的相当时期内，中国在国际上面临的根本问题是如何应对西方的封锁合围。维护独立安全、拓展国际空间就成为中国的首要利益，因而也是外交工作的根本目的。改革开放以后，中国的国家利益从输出世界革命转变为经济发展和对外合作，外交工作的重心也相应地调整为为国内经济发展创造稳定的外部环境。进入新世纪，面对经济持续增长而带来的各种问题，中国迫切需要对国家利益结构进行重新排序，构建更加多样和均衡的利益格局。由于国内公民权利意识的兴起，以及决策者对个人价值的肯定，保障人的利益和权利理应成为国家利益的核心内容。而在对外政策上，人就应成为外交工作的根本目的和价值指向。将人作为外交的根本目的就是把维护和促进人的权益作为一切外交工作的出发点和归宿点。不管具体的外交工作如何，最终的价值指向都是为了促进全体中国公民的福祉。这意味着有关公民权益的事务在外交中具有优先性，任何时候都要围绕民众的真实需求来思考和解决外交问题。将人作为根本目的和价值指向使得长期处于失语和缺位状态的公民回归到政治生活的中心，确立起人在外交工作中的主体地位；也使得中国外交从高度政治性变得更具人文和道德内涵。
第二，将人作为外交工作的有力支撑和力量来源。中国人是天生的世界主义者，对天下大事有着天然的兴趣。而由于自近代以来中国面临着持续的外部威胁，人们在讨论国际事务时本能地会关切中国的现实处境和战略选择。然而，长期以来，外交被视为国家层面的事务，充满神秘色彩。外交政策的制定和执行是政治精英的事情，普通民众很难参与政策讨论。两个事态的发展要求改变公民与外交相互隔绝的局面。一方面，中国能力增长带来的各种问题导致国家治理的复杂化，而不确定性也日益成为世界政治的常态。在日益复杂和不确定性环境中，个人拍板等简单的决策模式已经不能适应外交工作的需要。国家利益的实现不仅依赖决策者的审慎和耐心，更加需要整个社会贡献智慧。只有经过广泛的公众参与和政策辩论，中国外交才有坚实的根基，真正做到以人为本。另一方面，外交越来越直接地影响着普通个体的正常生活，民众需要对外交上的调整变化做出反应。由于中国长期缺乏利益表达的制度化渠道，民间声音不能在外交政策中得到体现，也难以形成对外交的真正认同。一旦中国外交遭遇严峻挑战，民间情绪就会强烈反弹，并以激烈的方式表现出来，从而不利于外交工作的正常开展。只有理性引导公众情绪，才能将民族主义变成外交工作的支持力量。因此，外交以人为本就是在外交事务中相信民众的力量，更加依靠民众的力量来开展外交工作。这就要求外交政策过程逐渐透明，让普通民众了解外交的基本运作和政策重点。同时，要建立起公民利益表达和政策参与的常态机制，让普遍民众真正成为外交工作的基础和后盾。
第三，外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长。国际政治历来被视为国家间争夺权力和财富的斗争，一国外交战略是否成功常以这些要素的实现程度来考量。然而，国家权力的获得并不自动带来公民权利的切实保障，国家财富的增长也不意味着民众利益的必然增加。因此，国家在国际事务中的博弈不仅是争取抽象和整体化的利益，更需要将其转化为本国公民权益的实现。外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长，事实上就是以人为尺度重新确立起外交工作的评价标准。具体而言，就是要求国家的外交组织、外交活动和外交内容都要以人的标准来衡量，即是否满足人民的需要、是否为人民尽到责任，是否受到了人民的有效监督，是否维护了每个公民的在世界上的权利。只有将外交取得的成果体现在每个公民的实际需求中，由全体公民共同分享，外交工作才具有认同基础和持续性。
三、以人为本外交思想的政策实践
全心全意为人民服务一直是中国共产党的宗旨，群众路线是中国革命和建设取得成功的重要法宝。然而，新中国成立后的相当时间内，为人民服务的口号在政策实践中发生了偏差。政治上的服从压倒了民众真实的权利表达，整体化的抽象利益代替了公民个体化的利益需求。其结果就是民众的权益没有得到真正维护，甚至为了国家目标牺牲了民众的切身利益。在对外关系层面，外交也没能有效维护中国公民在海外的合法权益。究其原因，首先是当时外交所面临的具体环境和政策目标决定的。由于新中国成立之初国际环境动荡不定，国际反华势力加紧对华包围封锁，如何维护中国的国家安全和领土完整成为当时外交的主要目标。国内民众必须服从国家战略的整体需要。长期的政策惯性使得外交关注的都是国家层面的事务，与民众的个体需求相去甚远。其次，当时中国缺乏必要的政策手段维护海外华人的利益。由于中国与多数国家还没有建立正式的外交关系，动用正常外交手段解决境外华人的利益问题不太现实；中国军事力量的薄弱，尤其是海军力量建设的滞后使得通过军事手段维护华人利益也不可能。最后，当时也没有明确的外交保护政策和相应的应急预案，政府处理境外华人受伤害事件往往力不从心、软弱无力。
随着改革开放的深入和中国与世界相互依赖的加深，中国的国家利益不断向外拓展，不仅政府层面的互动日益频繁，而且以公民和企业为主体的社会层面交往急剧增加，并构成国家利益的重要内容。外交工作迫切需要改变国家中心主义的传统视角，对不断增长的海外利益进行有力保护。正是基于此，中国政府才提出了“以人为本”、“外交为民”的新政口号。近年来，在以人为本外交思想的指导下，中国政府在维护海外公民和法人合法权益、推动外交政策透明与开放等方面进行了大量的政策实践，使中国外交真正做到既为了人民，也依靠人民。正如一名外交部官员所说：“外交部近年来在贯彻以人为本、执政为民方面做了很多工作，外交部现在几乎所有人都有了公众外交的意识，在工作中贯彻‘以人为本’理念的意识也在深入人心。”具体而言，中国政府在以下几个方面做了大量工作：
第一，制度建构。为了确保中国公民和法人在海外的合法权益，更好地实践以人为本的外交理念，中国政府加快了制度变革和机制建设的步伐。在维护海外利益层面，2004年11月，经国务院批准，由外交部牵头、国务院有关部门参加的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度成立，统一指挥、协调境外涉及中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作，以加快重大危机事件的外交解决程序，提高工作效率。2006年5月29日，外交部在领事司设立领事保护处，专门负责涉及海外中国公民的领事保护案件的处理。2007年8月23日，领事保护处正式升格成领事保护中心，以进一步整合资源，提升预警、处置、宣传和立法等方面的协调行动能力，更好地应对日益增多的领事保护的工作需求。此外，外交部领事司正为出台领事保护立法做积极准备。领事司已对100多个国家的与领事保护相关的立法实践和经验进行了调研，并联络国内有关知名的法律专家，与全国人大、中央各部门及地方外办沟通，广泛征求有关立法的各方意见，争取早日出台有关草案。在公众外交层面，为了加强外交部与国内外公众的交流，外交部新闻司网络处于2001年月11月21日开办了“中国外交坛论”。2004年3月19日，外交部在新闻司内设立了“公众外交处”，定期举办“公众开放日”，邀请各界民众代表参观外交部并与相关领导直接对话。此外，外交档案解密制度的建立、专家咨询机制的常态化都是中国政府加强官民互动、推动政策透明和决策民主的重要步骤，也为实践以人为本外交思想提供了制度保障。
第二，日常服务。日常的领事服务事实上是“以人为本”、“外交为民”最经常、最实际的体现。早在2000年，外交部就首次出台了《中国领事保护和协助指南》，其目的是“方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，通过中国驻外领馆维护自己的正当权益”。2003年、2007年和2008年外交部领事司又对《指南》作了三次更新，就中国公民在出国前、出国期间的各项事宜进行了细致的提醒，对领事官员能做的工作和力所不及的领域进行了阐释，并留下了相关部门的联系方式。在外交部网站上设有专门的领事服务和领事动态栏目。领事服务主要是介绍相关的法律法规，办理签证等经常事务；领事动态则通报中国公民在海外的安全状况，及时发布各国的政治安全形势，提醒处于动荡地区的中国公民提高安全防范意识，增强自我保护能力。其他相关政府机构也发布了一些海外安全信息。如教育部建立了教育涉外监管信息网，设有留学预警栏目，及时公布世界各国在留学方面的新政策，并用中国留学生亲身经历的安全事件来宣传出国留学应注意事项。商务部网站上的驻外报道和对外投资栏目提供关于对外商贸往来和对外投资安全方面的注意事项。此外，政府部门的相关领导还通过记者吹风会、接受采访、与网友在线交流等形式阐述在政府在外交和领事方面的政策，回答公众关切的各种问题。
第三，危机应对。随着改革开放的不断深入，中国公民和企业快速地走出国门，构成中国海外利益的重要组成。由于庞大的人口数量和广泛的地域分布，加上国际和地区危机不断，海外中国公民和企业的人身财产安全屡遭侵犯。如何在危机中维护中国公民和企业的合法权益已经成为外交工作的重要内容。为此，各政府部门做了大量的外交努力和政策协调。首先是海外安全风险评估和防范预警机制的建立。当一国形势发生恶化，相关部门就会分析判断事件的性质、类型及影响，并及时在外交部和驻外使领馆发布安全信息，通知中国公民尽量减少外出或前往该国。其次是建立起一套行之有效的领事应急保护机制。当危机发生并涉及中国公民或法人重大人员伤亡或财产损失时，政府部门立即启动应急机制。应急机制的主要内容是：组成应急小组，制订工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同展开工作。近年来，中国政府已经成功实施了多起从动乱国家大规模撤侨行动，妥善处置我国公民海外被绑架、遇袭和财产受损的事件。特别需要提及的是，针对中国商船在索马里海域不断遭遇海盗袭击，中国政府于2008年12月派海军舰艇赴亚丁湾索马里海域实施护航，保护航经该海域中国船舶、人员安全。此系新中国成立以来首次派军舰赴远洋执行护航任务，体现中国政府执政为民、坚定维护国家和人民利益的决心。
第四，领事合作。领事合作是维护海外中国利益的重要保证，只有事发当时国积极配合，中国政府才能迅速有效地维护海外中国公民的合法权益。改革开放30年以来，中国积极加强与各国在外交和领事事务上的合作，中外领事关系有了深入发展，双方的交流互动呈活跃上升态势，加强了相互信任，并取得丰硕成果。截至2008年，中国与外国共签署双边领事协定（或条约）43个，中国与外国共达成设立领事机构和升格领事机构协议235个，中国驻外领事机构增至85个，外国驻中国内地领事机构增至161个。当发生紧急事态时，中国政府可以通过双边领事协定敦促有关国家采取措施，切实维护海外中国公民的合法权益。此外，中国还加入了300多个多边条约和协定，其中不少与保护海外公民权益有关，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》、《海员遣返公约》等。领事合作始终以维护海外中国公民的合法权益、提供各项领事服务与便利为核心内容，对有效维护中国的国家利益，促进中外双方在各领域的交流做出了积极贡献。
四、古代民本思想与以人为本的当代外交
民本思想在中国历史上一直存在，是中国传统文化的精髓之一。早在春秋时期，管仲就提出：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”《尚书》、《左传》、《国语》等典籍中多处提及“重我民”、“民为本”的观念。孟子则有“民贵君轻”的震古烁今之论。儒家学说更是集中地突出了“民为邦本”的思想，充分认识到人的价值和力量，肯定民众在社会生活、国家政治中的基础性作用。此外，道、墨、法诸家也都有以民为贵的思想。比如荀子曾提出“君者、舟也，庶人者、水也；水则载舟，水则覆舟”，形象地描述了君民之间的依存关系。在对外关系层面，汉朝还曾提出“凡犯我大汉者，虽远必诛”的口号。这虽然显现出具有侵略性的大汉族主义，但也体现了君主对保护国内民众利益的重视。民本思想强调民众不仅影响着统治者的政权稳定，更是推动社会历史进程的决定性力量，具有重要的历史价值和进步意义。
然而，客观而论，民本思想毕竟是中国古代历代王朝政治实践的产物，有着固有的局限性，而且与科学发展的“以人为本”有着本质区别。首先是基本内涵的不同。民本思想中的民是相对于官和君主而言的，普通民众和统治阶级是相互对立的关系，前者处于社会底层，缺乏基本权利和自主性，而后者则在几乎所有社会领域都享有特权，成为权力和资源的绝对支配者。以人为本中的人是最普遍意义的社会大众，既包括作为整体存在的人民群众，也指称具有独立价值和权利的个体。他们在社会中具有主体地位，平等共享各种政治权利和社会福利。其次是价值取向的不同。古代提出民本思想的实质在于通过正确认识和引导民众的力量，达到维持统治阶级特权地位的目的，民众被视为实现统治者利益的工具和手段。而以人为本思想的提出则将人作为社会发展的根本目的，将实现人的利益作为一切工作的价值指向和评价标准。最后是实现方式上的不同。民本思想事实上是建立在抽象的人性论基础之上，寄希望于封建统治者的道德完善和个人内在修养，对统治者并无外在约束，更缺乏现代意义上的民主监督。因此，民众的利益并没有切实的保障。当统治者相对贤明时，民众的生活状况能得到一定程度的改善；反之，民众则成了统治阶级压榨和剥削的对象。这也是为什么封建社会农民起义不断，朝代更替频繁的原因。以人为本思想则是建立在对社会发展规律客观认知的基础上，通过科学发展来实现人的全面进步，有着完善的法律制度和政策措施来保证民众权益的实现。
以人为本是对古代民本思想的传承和超越，两者的区别对外交的启示在于：第一，人在内涵上兼具整体和个体属性。外交工作既需要为整个民众提供必要的公共产品，满足最大多数人的普遍利益，也要关注民众个体化的利益要求，保障每个公民的正当权益。第二，人是目的和手段的统一。外交工作既要将实现人的全面发展作为根本目的，维护好、实现好和发展好最广大人民群众的根本利益，又要相信和依靠人的力量，努力从广大民众中吸取智力资源和政策灵感。第三，人的权益的实现需要可靠的制度保证。领导人和广大外交工作者在树立为民服务观念的同时，更需要不断完善外交工作的制度安排和政策措施，为维护民众的利益提供可靠保障。
总结
新中国的60年是中国国家与社会关系发生深刻变化，国家利益和力量结构显著变迁，整体利益与个体利益不断走向均衡的60年。以人为本的外交思想正是几代领导人在这一历史进程中逐渐探索和发展出来的，反映了中国外交哲学从国家中心主义向以个人权益为基础，从强调政治性向重视人性的方向发展。以人为本的外交思想还意味着外交工作的根本目的和评价尺度得到重新确立，肯定人的价值、重视人的利益、发展人的权利已经成为整个社会的共识。中国政府在以人为本外交思想的指导下进行了大量的政策实践，不仅有力地维护了中国公民和法人在海外的合法权益，也极大地推动了中国外交决策过程的现代化。随着中国海外利益的不断拓展和国内公民意识的进一步觉醒，我们需要更加坚持并完善以人为本的中国外交思想。
（作者单位：中国人民大学国际关系学院）