第三节 行政行为的分类

行政行为种类繁多，内容庞杂。对行政行为的分类研究可以更深入地理解、把握行政行为的特点，可以从多种角度对不同行政行为的内容、行为产生的结果以及它所遵循的行为规则进行分析。同时，这种分类研究也有助于我们对各项行政行为的构成要件和法律效力的认识，有助于对行政行为监督与救济途径、方式的判断适用。

行政行为根据不同的标准可以作不同的分类。下面就几种主要分类进行阐述。

一、内部行政行为与外部行政行为

行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，可分为内部行政行为与外部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令等。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为、行政处罚行为等。

划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于：第一，内部行政行为适用内部行政规范，因而也只能用法定的内部手段和方式去进行；而外部行政行为适用于社会行政等外部行政法规范，因而能够采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式去进行。就此可以看出，内部行为与外部行为的内容与方式是不同的，两者不能任意交叉适用。第二，对于内部行政行为的主体资格，法律没有严格要求，而外部行政行为的主体资格，法律则有严格的要求。所以，某些具有内部行政行为主体资格的组织，不一定具有外部行政行为主体资格。第三，内部行政行为一般不适用行政复议程序和提起行政诉讼，而外部行政行为在符合法定条件的情况下，可以适用行政复议程序和行政诉讼程序。

我们认为，行政法学上对行政行为研究的重点应当是外部行政行为。但是，对外部行政行为的研究，又离不开对内部行为的研究。在行政法学意义上，行政主体的内部行为是为外部行为服务的，是为实现外部行为服务的，是为实现外部行为的法律效果服务的。那么实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为呢？我们认为应从以下三方面去把握：第一，从主体角度去把握。内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象人只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象人是公民、法人或其他组织。第二，从行政行为所针对的事项性质和法律依据的角度去把握。内部行政行为所针对的是单纯内部事项，法律依据为内部组织法；而外部行政行为所针对的是社会事项，属于一般社会职能，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。第三，从行政行为的内容与法律效果的性质角度去把握。内部行政行为的内容都是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面的，一般其法律效果都是影响行为对象人的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容都是有关社会管理方面的关系，一般其法律效果都是影响行为对象人作为公民、法人或社会组织所享有的权利和应当履行的义务。

实践中有些行政行为很难绝对区分其内部还是外部性。如有的行政行为从形式上看起来是行政机关向其上级行政机关就某一事项的请示或汇报，或者是上级行政机关对下级行政机关就某事项的指示或建议，似乎具有内部性；但就其内容上讲却又涉及行政相对方的权利与义务，又具有外部性因素。那么其行为到底是否具有可诉性？应该根据具体情况作具体分析。我们认为主要看其内容是否实质性地影响行政相对方的权利与义务。如果实质性地影响行政相对方的权利与义务的话，行政相对方就应当享有起诉的权利。对于这点，实践中有不同的做法。但从行政诉讼法的规定尤其是司法解释的规定来看，主要是看是否影响行政相对方的权利与义务，是否会形成法律上的利害关系。

二、抽象行政行为与具体行政行为

行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为相对于具体行政行为而存在，其核心的特征就在于行为对象的不特定性或普遍性，即行为对象具有抽象性，属于不确定的某一类人或某一类事项并具有反复适用的效力。抽象行政行为包括两类：一类是行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为，即有权行政机关制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为，如县级人民政府所制定的其全县境内普遍有效的某些规定或办法等。

所谓具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响某一个人或组织的权益。具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化，属于某个个人或组织，或者某一具体社会事项。具体行政行为一般包括行政许可与确认行为、行政奖励与行政给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。

抽象行政行为与具体行政行为不仅是行政法学理论上的一种划分，而且也是法律制度所采用和确认的一种划分方法。比如，我国《行政诉讼法》和《行政复议法》就是以“具体行政行为”为标准来规定行政诉讼和行政复议的对象的。因此，划分抽象行政行为与具体行政行为具有重要的法律意义和理论意义。首先，它对确定和判断行政复议和行政诉讼的受案范围具有重要作用，决定着公民、法人或其他组织对行政行为不服能否提起行政复议和行政诉讼。因为一般说来，只有对具体行政行为不服才有可能进行行政复议和提起行政诉讼，而抽象行政行为则一般不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。所以，两种行政行为之间的法律救济与监督途径是有所区别的。不过应当注意的是从1999年颁布的《行政复议法》的规定来看，与过去的《行政复议条例》比较，进一步拓宽了行政复议的受案范围，其中包含有条件地对部分抽象行政行为不服可以申请行政复议。再有就是中国加入WTO以后，实际上使传统的行政诉讼制度面临着一种严峻挑战。因为按照中国政府的有关入世承诺，一部分抽象行政行为（主要是有关贸易和服务方面政策）将面临司法审查的可能。这样可以看出从一般原则上来讲，一部分抽象行政行为将逐渐纳入行政诉讼的受案范围，成为司法审查的对象。近年来我国学术界的呼声也很高，认为需要尽快修改《行政诉讼法》，逐步扩大行政诉讼的受案范围，以满足不断变化发展的客观需要。我们也可以看到近年来行政审判实践中也开始出现受案范围“边缘化”（扩大化）的倾向。其次，抽象行政行为与具体行政行为的主体、内容及效力的法律规定也是有所区别的。一般说来，抽象行政行为的主体要求比较严格，行为内容比较广泛、概括，法律效力具有普适性和相对稳定性，可以反复多次适用；而具体行政行为的主体具有一定的普遍性，即所有行政主体均可为之，内容比较具体、细致和富有针对性，效力范围仅限于很小的对象范围。再次，划分抽象行政行为和具体行政行为，也是行政法学理论上对行政行为体系构成进行考察与研究的一种基本思路与方法。

三、羁束行政行为与自由裁量行政行为

行政行为以受法律规范拘束的程度为标准，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为，是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体实施羁束行政行为，必须严格依法定范围、条件、标准、形式、程序等进行，没有自行斟酌、选择、裁量的余地。例如，税务机关征税，只能根据法律、法规规定的征税范围、征税对象以及税种、税率征税，在这些方面，税务机关没有选择、裁量的余地。行政主体违反羁束规定，就构成违法行为，要承担违法的后果。自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。羁束行为和自由裁量行为的划分并不是绝对的，羁束行为通常也存在一定的自由裁量成分，法律、法规不可能对行政行为在所有情况下的所有处置方法都作出详细、具体、明确的规定；行政主体实施自由裁量也不是无限制地自由裁量，自由裁量行为也存在一定的羁束因素。法律授权行政主体实施某种自由裁量行为时，虽然未为之规定具体方式、程序、限度，但有着明确的授权目的，并通常为之规定了自由裁量的范围。行政主体在实施自由裁量行为时，不能违反授权法的目的和超越法律规定的自由裁量范围。行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重，属于不当或严重不当的行政行为，而非违法行为。但是，行使自由裁量权时如果在表现形式上不违法，而动机目的却是为了私利，则构成滥用裁量权，属于违法行为。

如果说抽象行政行为与具体行政行为的划分决定了人民法院监督行政行为的范围，那么羁束行政行为与自由裁量行政行为的划分则决定了在此范围内人民法院监督行政行为的程度和深度。人民法院审理行政案件是对具体行政行为的合法性进行审查，对行政行为是否适当原则上不予审理。对于羁束行为，相对方不服，可以向法院提起行政诉讼；而对于自由裁量行为，如果不是显失公正，人民法院不予受理或不予进行审查。与人民法院的审查程度不同的是，行政复议机关对于行政行为的审查是一种全面的审查，不仅有对合法性问题的审查，还有合理性问题的审查，而且不仅限于行政处罚显失公正问题的审查。

四、依职权的行政行为与依申请的行政行为

以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。

依职权的行政行为，指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为。如行政监督检查、征收税款、对违法行为的处罚等。行政行为大部分是行政主体依职权进行的。

依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。此时，相对方的申请是行政行为开始的先行程序和必要条件，非经相对方的请求，行政机关不能主动作出行政行为，如颁发营业执照、颁发排污许可证等行政许可的行为。实践中往往涉及行政审批、行政许可、行政确认、行政裁决、行政复议等行为。

依职权和依申请的行政行为均可能发生不作为的违法，在依职权行为的场合，行政机关不履行法定职责，漠不关心，不当延误；在依申请行为的场合，行政机关对相对方的申请在法定期间内不予答复，均可成为相对方申请行政复议或提起行政诉讼的理由。

对依职权和依申请的行政行为进行分类研究的意义，在于明确二者的不同规则，有助于法院对行政行为的审查判断。对于这两类行为，当事人提起行政诉讼的请求不同，构成诉讼的类型也不同，法院进行审查、判断的标准也不同，直至最终法院作出不同的判决。可以说，这种分类研究的意义是贯穿于整个行政诉讼过程的。对依职权的行政行为，由于是针对行政机关已作出的行为，所以，相对方提起的必是违法撤销之诉，法院审查判断的标准应是该行为是否违法，证据是否确凿，程序是否合法等，最终的判决，对于合法的行政行为，应作出维持判决，对于违法的行政行为，应作出撤销判决。对依申请的行政行为，由于是针对行政机关不作为的行为，所以，相对方提起的是请求作为（履行职责或履行义务）之诉，法院审查判断的标准则应是相对方是否提出合法申请，该申请是否符合法定条件，行政机关是否具有法定职责，对相对方的请求行政机关应如何处理等，最终的判决则是指向行政机关是否应当作为，是否履行职责的判决。

五、授益行政行为与不利行政行为

以其内容对行政相对方的利益影响为标准，行政行为可以分为授益行政行为和不利行政行为。授益行政行为，是指行政主体为行政相对方设定权益或免除义务的行政行为，如行政许可、行政奖励、行政给付等。不利行政行为，是指行政主体为行政相对方设定义务或限制、剥夺其权益的行政行为，又称负担性行政行为，如行政征收、行政处罚、行政强制等。但是应当注意的是，这种行政行为的授益与不利的区分不是绝对而是相对的，往往要根据具体的对象而定。有时一个行政行为对某公民或组织是授益的，而极有可能对其他公民或组织则是不利的。例如在行政裁决中就往往出现此种情形。

六、单方行政行为与双方行政行为

以决定行政行为成立时是否须征得相对人同意为标准，将行政行为分为单方行为与双方行政行为。单方行政行为指依行政机关单方意思表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为。如行政处罚行为、行政监督检查行为等。行政机关实施的行政行为大多数是单方行政行为。有些行政行为，如颁发许可证，虽需相对方的申请，但当事人是否符合相关条件和标准，最终是否批准和颁发相应许可证或执照等，仍由行政机关单方决定，从这个意义上讲，它仍属单方行政行为。

双方行政行为指行政机关为实现公务目的，与相对人协商达成一致而成立的行政行为。如行政合同行为。这种行为的基本特征，在于行政行为必须经相对方同意才能成立，即相对方的最后同意是行政行为有效成立的必备条件。

划分单方行政行为与双方行政行为的意义在于：

（1）它们所表现出来的不同特征，使其各自在成立时所应遵守的行为规则不同。单方行政行为具有行政主体单方意思表示即可成立，而双方行政行为则因其属于合意行为，必须有相对方的同意方可成立。

（2）有利于确认行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，并有利于认定和追究行政法律责任。当两个以上的行政主体联合作出某项行政行为时，它们是共同被申请人或共同被告并共同承担责任；当行政主体和非行政主体联合作出某项行政行为时，由行政主体作为被申请人或被告并承担主要责任。在行政合同行为中，虽然是双方意思表示一致而成立，但由于行政合同行为的特征，大多数行政合同争议往往是因为行政主体一方单方面变更或解除合同所引起，所以其被告往往是行政主体一方。至于行政合同中的行政相对方违约或不履行义务的，行政机关往往通过行政程序予以解决。

七、要式行政行为与非要式行政行为

以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，行政行为可分为要式行政行为与非要式行政行为。所谓要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行为。例如，行政处罚决定必须以书面形式作出并加盖单位公章才能有效。行政许可决定也应当以书面形式作出并加盖单位公章。行政机关采取扣押、查封等行政强制措施时必须开付收据或者清单等。所谓非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立的行政行为，例如，公安机关对醉酒的人采取强制约束的行为；消防机关为救火灾而对毗连火场的建筑物进行部分拆除的行为。行政行为绝大多数都是要式行政行为。

划分要式行政行为与非要式行政行为的意义在于：要式行政行为就其形式而言是一种羁束性要求，若不具备相应的形式，就会因形式违法而被宣布无效；而非要式行政行为就其形式上讲，是一种自由裁量性规定，采取哪种方式或形式，行政主体有选择余地，原则上不发生因形式而违法的问题，但同样可能发生不公正或不合理的问题。同时，由于行政行为的职权性特点，采取非要式行政行为应受到严格控制，一般只在情况紧急或不影响相对方权利的情况下，才能采取。

八、作为行政行为与不作为行政行为

以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为可分为作为行政行为和不作为行政行为。

所谓作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制行为。所谓不作为行政行为是指以消极不作为方式表现出来的行政行为。例如，我国《集会游行示威法》第9条第1款规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的2日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。”这里“逾期不通知的，视为许可”就是不作为方式的行政许可行为。再如，我国《行政复议法》第6条1款第8、9、10项规定的内容和《行政诉讼法》第11条1款第4、5、6项所列举的行政行为中，就有不作为方式的行为。

划分作为方式与不作为方式的行政行为，有利于明确行政行为的范围。一般情况下，行政行为就是一种行政决定活动，是以作为方式来表现的，因而也就有人认为只有作为方式的行为才属于行政行为，才会影响相对方的权益。其实在法定条件下，某些不作为行为也直接影响相对方的权益，产生相应的法律后果，构成法律上的行为。这样划分也有利于行政职责的履行和对相对方权益的保护，真正体现行政法的精神。

九、行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为

这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准所作的划分。这是一种传统的行为分类。所谓行政立法行为，是指行政主体依法定职权和程序制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，它所形成的法律关系是以行政主体为一方，以不确定的行政相对方为另一方。所谓行政执法行为，是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成的法律关系是以行政主体为一方，以被采取措施的相对方为另一方的双方法律关系。具体包括行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政合同、行政监督检查等行为。所谓行政司法行为，是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序（特别的行政程序）审理特定的民事争议和行政争议案件并作出裁决决定的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方的三方法律关系，具体包括行政仲裁、行政调解、行政裁决、行政复议等行政行为。其中典型的是行政裁决、行政复议行为。

将行政行为划分为行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为，有助于对因行政权不同作用方式而形成的不同的行政关系进行法律调整，从而规范行政行为。同时，这种划分也是行政法学者对行政行为体系结构进行研究的一种思路。

十、自为的行为、授权的行为和委托的行为

以行政职权的来源为标准，可以将行政行为划分为自为的行为、授权的行为和委托的行为。

自为的行为指行政机关根据法律规定的职权，自己作出的行政行为。如我国《行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第20条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。第39条规定：行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。我国《行政许可法》第22条规定：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

授权的行为指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的组织从事行政管理活动而实施的行政行为。法律、法规授权的组织是以自己的名义作出行政行为的，它实际上享有行政主体的资格。如我国《行政处罚法》第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。我国《行政许可法》第23条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。此外，我国《行政复议法》第15条第1款第3项和《行政诉讼法》第25条第4款所称“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为”指的就是此种情形。

委托的行为是指由行政机关委托其他行政机关或非行政机关组织或公民个人从事行政管理活动而实施的行政行为。这里委托行政机关与受委托的行政机关或非行政机关组织或个人之间是一种委托代理关系，受委托的行政机关或非行政机关组织或公民个人是以委托的行政机关的名义实施行为，并且这种行为的效果被委托的行政机关所吸收、承受。如我国《行政许可法》第24条规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规或者规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

根据我国《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。但立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、交通不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作，因此国务院制定的《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。

我国《行政处罚法》第18条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。此外，我国《行政诉讼法》第25条第4款所称“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为”指的就是此种情形。

这种分类的意义在于明确授权、委托行为的规则，以及明确行为责任的归属。

首先，这种分类使我们认识到，行政行为并非只能由行政机关实施，行政机关以外的社会组织或公民个人所实施的也可能是行政行为。它们或者得自于法律、法规的授权而实施，或者是经行政机关的委托而实施。因此，行政行为又可以分为行政机关所为的行政行为和非行政机关所为的行政行为。

其次，这三种行为职权来源不同，所应遵循的行为规则也不同。这三种行为都应遵守行政行为的一般规则，除此之外，在授权关系中，行政职权直接来源于法律、法规的规定，其行为必须在法律、法规明确规定的权限范围内进行；而在委托关系中，行政职权来自于行政机关的委托命令或决定，其行政行为则必须在行政机关委托的权限范围内实施。这种分类就在于通过对授权、委托关系的说明，把握其应遵循的行为规则。

最后，由于司法审查的对象是行政行为，而行政行为的实施者又有多个，因此要明确行为责任的归属，准确地界定行政诉讼的被告。法律、法规授权的组织可以以自己的名义独立行使行政职权，当然也应独立承担责任，授权机关可以作为司法审查中的被告。受委托的组织或个人，必须以委托的行政机关的名义行使行政权力，故其责任应属于委托的行政机关，所以也只能由委托的行政机关作为司法审查中的被告。

除上述划分方法外，还可划分为附款行政行为与无附款行政行为，须受领的行政行为与不须受领的行政行为等。