第一节 国家利益

一、国家利益的性质

（一）国家利益的概念

国家利益是一个现代人都很熟悉的概念，但绝大多数人又不知其具体内容。政治人物都认为自己所主张的政策是维护国家利益的，但经常在什么是国家利益的问题上看法不一。这种现象说明，各种个人利益、国家利益之间的关系很复杂。人类的短视特征经常使个人看不清与己相关的各种利益之间的关系，更何况不同人群对共同国家利益的认识。

简言之，国家利益是指民族主权国家全体人民的物质和精神需要。根据这个定义我们需要澄清几个概念。首先，国家利益不等于愿望。愿望是指没有实现基础的想法，而利益是指有实现基础的需要。国家实力地位是区分愿望和利益的一个重要因素。例如，冷战后，美国成为世界上唯一的超级大国，保持其世界霸主地位是美国的国家利益。而冷战后的海地共和国，实力在世界上位居一百多位，当世界霸主就不是其国家利益。如果海地政治家有当世界霸主的想法，那么这种想法就是愿望，而且是不着边际的愿望。对海地而言，当世界霸主不是国家的需要，因此也不可能成为国家利益。国家的愿望可以是无限的，但国家利益则是有限的。所有国家都有一些相同的需要，这些相同需要都是有一定物质基础的，如生存安全、国际承认、经济发展、文化传承，这些国家利益都是建立在一定的现实基础之上的。

例子：

自《联合国宪章》通过之后，无论世界上的强国还是新独立的弱国，都需要国际承认。没有国际承认，就不能成为一个合法的主权国家。对于2008年宣布独立的科索沃来说，寻求国际承认就是国家利益。虽然科索沃刚宣布独立时承认它的国家还很少，但它已经有了人口、政府、土地以及美国和北约的军事保护，这样科索沃就有了寻求国际承认的现实基础。与此同时，对于在菲律宾棉兰老岛为独立进行了几十年军事斗争的西棉兰老岛革命运动来讲，争取国际承认就是主观愿望而不是现实利益。虽然这个组织也控制一些土地、人口并建立了根据地政权，但其背后没有世界上任何主要大国的支持，也就是说没有争取国际承认的基础。

其次，精神方面需求也是国家利益。国家不仅有物质方面的需要，而且也有精神方面的需要。国际尊严是典型的精神方面的国家利益。将国家利益理解为物质性利益的观念是不符合实际情况的认识。例如，奥运会等体育比赛中的获奖名次和获奖多少对一个国家来讲绝不是物质利益，奖牌和奖金都是归运动员个人所有，这些不是国家和全体国人的物质需要。然而，奥运会上取得的获奖名次却能给一个国家和全体国人带来很大的荣誉和自豪。因此，这就是为什么各国政府和民众都对本国运动员获奖感到兴奋，并将此视为国家的荣誉。

再次，国家利益没有阶级性。国际关系研究所讨论的国家利益是指各国的利益，与之相对的概念是他国的利益或是国际利益。由于在国际政治范畴，国家利益是指一个国家全体人民的整体利益，因此它不是某一个阶级所拥有的特殊利益。任何国家都由统治阶级和被统治阶级组成，因此国家利益就是那些由统治阶级和被统治阶级所共享的利益，如图4-1所示。

例子：

第二次世界大战期间，日本帝国主义军事侵占了中国。此时，不仅代表统治阶级的国民党政府的安全利益受到了侵犯，被统治的中国民众的生存利益也受到了侵犯。也就是说，无论是中国的统治者还是中国的被统治者，都面临着亡国灭种的威胁。打败日本帝国主义、维护国家生存是中国统治阶级和被统治阶级的共同利益。这也是为什么中国共产党和中国国民党虽然存在着争夺政权的利益冲突，但仍能开展合作建立了抗日民族统一战线。

最后，国家利益的优先地位。由于国家利益是指全体人民的利益，在一国之内，其享受者是最广泛的，因此从法律上和道义上讲，任何个人、任何集体、任何组织甚至政府都不能将自己的利益置于国家利益之上。当国家利益与个人、集体或组织的利益发生冲突时，其他的利益在法理上和道义上都要服从于国家利益。

例子：

世界上绝大多数国家都实行义务兵役制。这种法律规定所有公民都有义务和责任为了维护国家安全服兵役。服兵役意味着有可能牺牲个人生命的安全，也就是说在国家安全利益与个人安全利益发生冲突时，个人安全利益必须服从国家安全利益。从道德层面上讲，逃避服兵役就成为一种不道德的行为。老布什是参加过第二次世界大战的老兵，而克林顿没当过兵。在竞选时，老布什攻击克林顿的国家责任感不强、人格不高尚，而克林顿则回避这一问题，不正面应对。2000年小布什竞选美国总统时，也因服兵役期间有挑选兵种的记录而受到政敌的攻击。

国家利益是至高无上的，但这并不意味着每个人为了国家利益必须无条件地牺牲自己的个人利益。国家法律既要维护国家利益也要维护个人利益，因此在社会实践中是维护两者之间的平衡。只是在极个别情况下，当国家重大利益与个人或集体利益发生严重冲突时，国家才会要求个人或集体牺牲其利益以服从国家利益的需要。

（二）国家利益在对外决策中的地位

国家利益是一国对外政策的出发点。这一点有两层意思：一是国家利益是对外政策的目标，国家制定对外政策就是要实现或维护国家利益；二是国家制定的对外政策只有有利于国家利益才具有合法性。当一个国家制定的对外政策不利于实现本国利益时，这种政策就会被认为是错误的。将本群体利益置于其他群体利益之上，这是人的生存本能。这种本能决定了当两个国家的利益发生冲突时，双方的决策都必然是以牺牲对方利益为代价来维护本国的利益，都想在国际冲突中最大化地实现本国利益。

例子：

毛泽东对出兵朝鲜是否有利于中国国家利益作出判断时说：“采取上述积极政策，对中国，对朝鲜，对东方，对世界都极为有利；而我们不出兵，让敌人压至鸭绿江边，国内国际反动气焰增高，则对各方都不利，首先对东北不利，整个东北边防军将被吸住，南满电力将被控制。总之，我们认为应当参战，必须参战，参战利益极大，不参战损害极大。”

决策者在对外政策的争论中主要争论的问题不是自己国家与其他国家谁的利益更重要，而是什么样的策略才能最大限度地实现国家利益。学界将此种行为所依据的原则称为“利益最大化原则”。

例子：

2007年，美国政治家们就是否应从伊拉克撤军展开了争论。共和党议员们认为，保持在伊拉克的美军数量有利于美国控制中东；而民主党议员们认为，从伊拉克撤军有利于美国减少经济负担。双方虽然有重大政策分歧，但是双方的政策出发点都是要维护国家利益。双方的分歧是哪种国家利益更重要，什么方法能实现国家利益最大化。

在多数情况下，国家利益与决策者的利益是一致的。因此，决策者维护了国家利益也就是维护了他们自己的利益。无论一国领导人是以什么方式获得国家政权，维护国家安全的同时也会维护他的政权安全；提高了国家的国际地位，也就提高了他个人的国际地位；扩大了国家的国际影响力，也就扩大了他个人的国际影响力。例如，国家领导人在国际活动中居于中心位置，既可以表示该国的国际地位也能表示该领导人的国际重要性。正是由于国家利益和决策者个人利益在绝大多数情况下是一致性的，因此职能部门提出的维护国家利益的政策建议通常可以得到决策者的首肯。

从法理上讲，国家利益应为对外政策的出发点。国家利益是一国全体民众的共有利益，因此，如果决策者声称他们是代表本国全体民众的，他们就应以国家利益而不是统治阶级的利益为对外政策的出发点。特别是对现代共和制的主权国家来讲，国家主权属于人民，人民是国家利益的主体，决策者应是人民的代言人。因此，他们应依据宪法按人民意志维护全体人民的利益，而不是维护掌握国家机器的政府的利益。

（三）国家利益与国际利益的关系

国家利益是判断一国国际利益的基础。所有国家都声称本国的国家利益与国际利益是一致的，然而事实上所有国家的国家利益都只在特定的条件下才与国际利益一致。国际利益这个概念可以从少数几个国家共有的利益扩大到全世界的共同利益。北约成员可视其集体利益为国际利益，非盟可将其集体利益视为国际利益，联合国只能将绝大多数国家的共同利益视为国际利益。国家利益在绝大多数情况下只是与部分国家的利益相同，而不可能与全世界所有国家的利益相同。

例子：

美国与东欧国家将在东欧地区部署反导系统视为国际利益。这是因为，它们所说的国际利益是指美国与东欧国家共有的利益。在这个条件下，美国与东欧国家的国家利益与国际利益保持了一致。但是，如果将国际利益的概念扩展到全体欧洲国家或是全世界，在东欧部署反导系统只是美国与东欧国家的利益，而不是国际利益。这就是为什么俄罗斯和一些西欧国家反对美国在部分东欧国家部署反导系统。

国际利益多种多样并且经常是相互对立的。不仅对立国家或集团之间的国际利益是对立的，如冷战时期的北约和华约，而且各种全球性的国际利益之间也可能是彼此对立的。例如，维护自由贸易与实现公平贸易、维护主权不受侵犯与实行人道主义干预、维护国家领土完整与尊重民族独立权，都是相互对立的国际利益。由于国际利益的普遍对立，使得绝大多数国家很容易找到理由认为自己的国家利益与国际利益经常是不一致的。因此，我们可以认为，国家判断哪些国际利益应该维护主要取决于这些国际利益与本国的国家利益是否一致。

例子：

反对分裂、维护国家领土主权完整是一个普遍的国际利益。当涉及北爱尔兰分离主义问题时，英国就认为维护英国国家领土主权完整是国际利益，因此反对克林顿在白宫接见北爱尔兰新芬党主席。可是到了讨论科索沃分离主义问题时，英国就认为维护民族独立权是国际利益，于是不但在1999年动员克林顿政府出兵科索沃，而且在2008年科索沃宣布独立的前一天，英国外交部和国防部均发表声明，支持科索沃从塞尔维亚独立，在科索沃正式独立后，英国将会立即宣布承认科索沃新政府，并愿意为科索沃提供必要的军事协助。

二、国家利益的排序

（一）利益的需求层次

国家利益的内容非常广泛，我们可以按利益性质分为安全利益、政治利益、经济利益和文化利益四大类。国家安全利益主要指国防领域的国家利益，即国家的领土、人民的生命和财产不受外来侵犯；政治利益中最重要的组成部分就是国家主权独立、国际地位、国际发言权；经济利益则反映在国家参与国际分工和交换，并获得公平收益等方面；文化利益则指各个国家的语言、宗教、民族文化的保护及传播。

正是由于国家利益是多样的，因此人们经常就国家利益的排序产生分歧。我们最常听到的争论就是：哪种国家利益更为重要？一般来讲，根据国家利益的性质，国家利益的排序是安全利益、政治利益、经济利益和文化利益。从性质上讲，安全利益是国家首要的利益，因为当一个国家失去生存条件，这个国家将不复存在。国家灭亡了，国家利益就失去了载体，随之其他的国家利益也就都不存在了。

例子：

苏联1991年分裂成为15个国家，继承苏联国家主体部分的是俄罗斯。苏联解体后，所有苏联的国家利益都不复存在了，取而代之的是俄罗斯和其他14个国家的国家利益。而这些国家的利益从任何意义上都不再是苏联的国家利益了。冷战后，全世界没有一个人会认为吉尔吉斯斯坦的国家利益是苏联国家利益的一部分。即使将这15个国家的利益集合起来，也不再是当年的苏联的国家利益了。也就说，苏联的利益不是独联体的利益，苏联有与美国争霸世界的利益，而独联体没有这种利益。

当一个国家能生存，但是主权得不到承认时，这个国家就不是一个完全的国家。因此，政治利益是仅次于生存的第二利益。政治利益是多方面的，对于民族国家来讲，其最基本的政治利益是国际社会对其主权的承认。没有国际承认，一个主权国家就无法建立。巴勒斯坦是典型的例子，由于美国的阻挠，巴勒斯坦自1948年以来一直实现不了建国的完整目标。能生存并得到国际社会的承认，在此基础上经济发展的重要性就体现出来了。这如同保住命，有了合法身份之后，人就会追逐财富利益。在经济相对发达的基础上，国家就开始重视文化利益，而后注重国际声誉和贡献。

（二）利益的决策排序

国家对外政策的制定是依据国家利益，但在具体环境下，国家利益的重要性并不必然与其自然需要层次相同。决策者需要根据具体情况决定以何种利益为优先考虑。各种国家利益在不同条件下的重要性是不一样的。国家利益的重要性不仅受利益性质的影响，还要受利益量和利益紧迫性的影响。因此，某种国家利益在某一时期的重要程度，取决于这种利益的多少及其紧迫程度。在既定条件下，当某种国家利益的量较大且比其他国家利益有更紧迫实现的需要时，这种国家利益的排序就先于其他种类的国家利益。

例子：

20世纪80年代，中国实行改革开放之初，全球和东亚地区的安全环境都是相对缓和的。此时，中国在经济上处于严重落后状况，甚至人民最基本的温饱都解决不了。这一时期的中国扩大经济利益在数量和紧迫性两个方面都超过了安全利益。因此，80年代中国政府为了加快经济建设，采取了暂缓国防建设的政策，这在当时是符合国家利益次序的。不过，1999年台湾行政当局提出“两国论”实行公开“台独”政策之后，维护国家安全利益的紧迫性急剧上升，使得安全利益的排序上涨，超过或是达到了与经济利益同样重要的位置。此后，中国政府作了政策调整，使政策与国家利益排序相一致。2002年提出了国防建设与经济建设协调发展的政策。

（三）国家利益的效用衡量

国家利益是国家对外政策的出发点，因此衡量利益的大小就成为决策合理性的先决条件。然而，每项具体国家利益的具体效用是难以比较的。例如：国家的安全利益是保障生存，而经济利益是增加财富，两者无法进行量上的比较。因此，我们必须将性质不同的国家利益的具体效用转化成为抽象效用，才能比较它们之间的大小关系。这如同经济学研究无法比较商品的使用价值，于是将不同的商品转化成抽象价值进行比较。经济学以商品的市场价格作为商品的抽象价值，因此有了衡量商品价值的统一方法。国际关系学者试图模仿经济学衡量商品价值的方法来衡量国家利益。

国际关系学目前还没有一个与货币相似的东西被普遍作为衡量国家利益的标志，也就是说，目前国际上还没有通行的衡量国家利益的方法和单位。中国学者发明了以“效用”为衡量单位的比较衡量方法。这种方法可以用来比较不同性质国家利益的效用大小，但还无法进行绝对量的衡量与判断。其方法为：依据具体国家利益的重要性把它们分成重要的和次要的，再依据它们的紧迫性分成当前的和未来的。以1为临界点区别利益的效用，重要利益的效用大于1，次要利益的效用小于1，当前利益的效用大于1，未来利益的效用小于1（当利益效用的指数大于1或小于1都限制在一个自然数范围之内，而非无限大或无限小时，重要利益的效用指数浮动于大于1小于2之间，次要利益的效用指数浮动在大于0和小于1之间。如果一项利益的效用小于0，那么这个利益就不成为利益了）。将具体国家利益的重要性和紧迫性进行综合考量后，可将它们置于下面四分仪之中，于是能得到当前重要利益、当前次要利益、未来重要利益和未来次要利益四个利益等级（见表4-1）。

当具体利益的效用有明显差别时，该方法能帮助我们迅速作出不同利益大小的判断。但是，在有些情况下，不同类别利益的效用是相似的，特别是当前次要国家利益与未来重要利益的效用出现相似的可能性较大。此时，人们对近期利益的偏好会放大当前次要利益的效用。

（四）决策者与国家利益关系

前面我们讨论了国家利益是对外政策的出发点，但并非所有的对外政策都是为了实现本国的国家利益。在世界历史中，决策者制定对外政策时主要基于个人利益而不是国家利益的情况也是常见的现象。决策者在多数情况下是以国家利益为对外政策出发点的，但当国家利益与保持其执政地位的个人利益发生严重冲突时，也就是说当维护国家利益将导致决策者失去政权时，决策者则很可能放弃以国家利益为对外政策出发点的原则。

例子：

在抗日战争时期，蒋介石出于保住政权的考虑，提出了“攘外必先安内”的政策。这种政策显然不利于团结国内一切力量共同抗击日军的侵略。

1991年1月，戈尔巴乔夫由于担心失去执政权力，面对西方的谴责和国内反对派夺权的势头，将苏军从立陶宛首都维尔纽斯撤出，容忍立陶宛2月9日进行独立公投，从而加快了苏联的解体步伐。

小布什政府在伊拉克战争陷入困境后，坚决反对从伊拉克撤军的建议。除了有从伊拉克撤军会影响美国在中东的战略地位的考虑之外，还有一个原因是，如果从伊拉克撤军就意味着小布什发动这场战争是错的，这样他的总统位置也就保不住了。

“卖国”是现代人所熟悉的名词。在现代政治中，反对党经常使用“卖国”来攻击政府的对外政策。卖国政策源于国家利益与政权生存利益的冲突。卖国政策出台的根本原因是一国抵御外部强权压力的实力不足，坚持维护国家利益将会威胁到政权本身的生存。因此，为了维护政权和统治的存续，统治者可能以牺牲国家利益为代价换取外部强权接受其执政地位。例如，抗日战争时期，汪精卫为了保持其南京“伪国民政府”的生存，对日本占领军作出了大量的卖国政策承诺。

卖国政策与以退为进策略容易混淆。其实这两者是可以区别的，区分这两者的标志是政策目标，即目标是维护全民的最大利益还是统治者个人的执政利益。由于政策目标的主观性较强，因此学界一般以政策制定过程是否充分反映了民意、后来的历史是否能证明决策结果客观上有利于维护全民利益为依据来判断某项政策是卖国还是使用以退为进策略。

例子：

人们熟知的中国古代卧薪尝胆的故事就是以退为进策略的典型案例。春秋时期的越王勾践“卧薪尝胆”的目的在于洗刷本国和本民族的耻辱、复兴越国。勾践对吴王的毕恭毕敬和百般取悦的行为实质是以退为进。1918年3月列宁领导的苏俄政府与德国、奥匈帝国、保加利亚、土耳其签订《布列斯特和约》，同年8月又与德国签订三个附加条件。按照和约，苏俄丧失约100万平方公里的土地并向德国缴付大量赔款。签订这个条约的决定经过了苏维埃的批准，是当时苏俄执政者为避免国家生存受到进一步威胁而作出的决定。历史也证明这一决定为苏俄赢得了巩固政权的时间，使国家实力得到了恢复。因此苏俄签订《布列斯特和约》的行为也可以被视为一种以退为进的政策。

同理，如果被后来的史实证明某一妥协政策客观上对该国的国家利益构成了巨大伤害，这种政策一般都被认为是卖国政策。