五　联邦宪法的批准

制宪会议代表签署宪法后，宪法送交各州批准。根据宪法第七条规定，宪法需经联邦内至少四分之三的州的批准才能生效，也就是说，宪法必须得到13个州中至少9个州的批准后才能具备最高法的效力。为了保证宪法的权威性和体现主权在民的思想，麦迪逊和其他制宪会议代表反对使用传统的州议会批准的方式，他们主张联邦宪法必须通过“人民的最高权威”来批准。所以，制宪会议规定宪法必须由各州召开的专门的宪法批准代表大会来批准。应该强调的是，批准大会的代表是由有选举权的白人男子推选产生；根据1790年的人口统计，自由人口总数为320万左右，但因各州对行使选举权有严格的限制，在大多数州，只有男性白人中的有产者才有资格参加选举制宪会议的代表。真正参与了批准宪法活动的选民是总人口中的少数人。所以，宪法批准过程中的“人民”是有其特定历史含义的，其代表性也是有限的。宪法批准从1787年9月开始到1788年7月结束。由于宪法本身是妥协的结果，带有诸多前所未有的体制设计，各州的利益及各州内不同地区、不同行业、不同社会层次之间的利益又不尽一致，宪法批准的过程实际上成了一次对宪法的全国性政治辩论。各州内部不同的利益群体针对宪法的具体条款和总体精神产生了激烈的争论。这些争论在全国范围内形成了两个不同的政治派别：即支持批准宪法的“联邦党人”（Federalists）和反对批准宪法的“反联邦党人”（Anti-federalists）。[152]

在某种意义上，联邦党人扮演了现代意义上的“民族国家主义者”（nationalists）或民族国家构建者（state-and nation-builders）的角色。他们重视中央政府的功能并主张扩大这种功能。他们在政治哲学上倾向于建立严格的法治国家，并认为在一个利益复杂多元的社会中，如果没有一个有权威的中央政府，社会的整体利益将得不到保护，其结果必然是损害小的集团和个人的利益。对于联邦党人来说，邦联时期的政治给美国政治带来了两点重要的启示：第一，人是不可能在道德上做到完美无缺的，美德与良心不能成为政府的基础，指望用人们的良知来保证政府的效率是极不现实的；第二，在一个复杂的政治社会中，人们必然按不同的利益结成派别，利益之争不可避免，解决利益之争的方法是强调公共福利的理想，并将这种理想的实现交给一个高于小集团利益但又代表了小集团利益的政府来完成，那种指望小利益集团会自动尊重并以公共福利为重的想法显然是自欺欺人的，邦联政治已证明了这一点。

反联邦党人的抨击

反联邦党人的政治哲学则不同。他们希望建立一种以小政府、小国家、自食其力的小农经济为特征的共和政府，他们不相信联邦制是一个可行的方案，不相信两个政府可对同一人民同时拥有和行使主权。他们认为两个主权政府同时存在的结果必然是中央政府（即具有较大权力的政府）吃掉州政府（权力较小的政府），损坏州政府的自治权力。他们坚持认为，联邦制不但没有体现、反而将直接危害共和主义的政体和理想。反联邦党人还认为联邦宪法下的代议制政府（representative government）不能有效地代表人民的意志：每三四万人才能选出一个众议院代表，每州仅有两名参议员，人民的意志何以能得到准确及时的反映？况且，联邦政府远离人民，很难得到人民的信任，更得不到人民有效的监督，宪法也没有设立人民罢免（recall）议员的机制，上层政治与普通选民完全脱节，其后果自然是联邦一级政治的异化和腐败。

反联邦党人对宪法的分权设计也进行了猛烈的抨击。他们认为总统部门和参议院的权力过大，这两个部门有可能因有独掌的某些权力和任期较长而结成一个帮派来对抗民选性质较强的众议院，也许会使殖民地时代那种总督与参事会同流合污、共同对抗殖民地议会的现象在美国政治中重演。用弗吉尼亚代表理查·亨利·李的话来说，当行政官员和参议院议员勾结起来，组成一个“极为危险的寡头利益集团”时，民选的众议院就只能成为所谓代议制的“一块破布条”而已。[153]

反联邦党人对宪法赋予国会极大的权力甚为不满，他们尤其反感那些定义模糊、伸缩性很大的权力条款，如“公共福利”“共同防御”“必要的和适当的”以及“最高法”等。他们认为这些条款都将削弱和剥夺州原来拥有的主权。虽然制宪会议对联邦最高法院的讨论不多，反联邦党人意识到，联邦最高法院将有权解释宪法，而一旦作出决定，有关宪法准确性的争执便没有上诉的可能，即便联邦最高法院作出了错误的决定，州也无法对此进行改正。正如一篇反联邦党人的文章指出的，在这样的宪政体制下，未经民选的最高法院可“按自己的意愿来塑造联邦政府”。[154]

反联邦党人对联邦宪法的最主要的抨击在于宪法中缺乏保护人民基本权利的条款。他们认为，如果一部基本法不包含对公民权利进行保护的内容，无疑是为政府侵犯和剥夺公民权利开了绿灯。实际上，在费城制宪会议的后期，已有梅森等人提出了公民权利的保护问题，但并没有引起制宪会议大多数代表的重视。另外，制宪会议代表中一些人也担心，如果在联邦宪法中加进了权利保护条款，可能会与各州州宪法中的权利保护条款发生冲突。从这个意义上看，制宪会议的代表仍然将对人民基本权利的保护看成是州政府的责任，这也许说明为什么他们在这方面未作任何努力。

联邦党人的回应

针对反联邦党人的抨击，联邦党人进行了有力的回应。1787—1788年间，力主推动联邦宪法的麦迪逊、汉密尔顿和约翰·杰伊一共写作了85篇政论文，以匿名方式发表在纽约等地的报纸上，为联邦宪法进行辩护。这些文章对宪法的结构和思想、联邦制的设计和功能、联邦政府的功能与权力制约都作了详尽的阐述和说明。这些文章构成了后来著名的《联邦党人文集》（The Federalist Papers，又译《联邦主义者文集》）。

与反联邦党人一样，联邦党人也看重政府对人民权利的保护，但他们也注意到社会被分割成不同的派别和利益集团，派别之间的分歧不可能也不会被真正地消除，相反，如果因为体制设计上的失误或不当，个别派别或利益集团独掌或垄断了权力，将使社会的共同权利受到损害；为了防止某一派别对权力的独霸，其他派别必须能够从体制上对其进行钳制，用麦迪逊的话来说，就是以毒攻毒，“用野心来对付野心”。[155]

在他那篇著名的《联邦党人文集第10篇》中，麦迪逊对派别与自由的关系作了更生动的论述。在文中，麦迪逊痛陈了派别之争给美国公众利益带来的损害，但他意识到，派别又是不能以强制的手段来消灭的。他说，一个提倡自由的社会，必须容忍派别的存在，这是享受自由必须付出的代价；只有允许派别利益的存在，自由才有意义；自由对于派别就像空气对于火一样，没有空气，火就不能燃烧；但“仅因为自由助长派别就取缔自由是再愚蠢不过的事了，如同因空气能使火产生破坏作用便将生命需要的空气也一起隔绝掉一样”。麦迪逊认为，派别利益的分歧原本可通过立法中少数服从多数的原则来解决，但如果立法机构为多数派所把持，少数派的利益便得不到保护，而多数派的行为又不是以全社会的共同福利为出发点，而经常是以结成多数的各派之间共同接受的利益为准绳，这种情形下的立法往往使那些被排除在多数之外的少数人或少数派的利益受到损害。麦迪逊提出，解决这种弊端的办法是增加政府组成的渠道和分散政府的权力面，让不同的派别或利益集团都有一定的渠道来影响和参加政府的组成与决策。当影响政治和政府的渠道多元化了，就没有任何一种派别利益可以轻易和完全地控制政府。建立一个有权威但权力又分散的联邦政府，不但不会引起无政府主义和政治混乱，相反，人民的权利可以得到更好的保护。[156]汉密尔顿也指出，政府的目的是保护人民的自由，但为了有效地行使职责，政府必须首先保护自己，必须拥有权力和活力；纯粹的民主只会导致暴政或无政府主义，但如果将“民主”运作的渠道扩大，一个议员要想当选，必须代表更广泛的利益，必须用理智而不是激情来争取民众的支持。[157]

这里我们应注意到，麦迪逊和汉密尔顿深化了传统共和思想的内涵。在他们看来，真正的共和政体不是要求和追求社会意见与意志的同一性，而是允许多种意见和意志在一种有秩序的体制下妥协共存。当然，我们应该也意识到，联邦党人指的派别是以州为代表的派别集团，即便在提到不同的经济利益集团时，其所指的也是有产阶级内部的派别，如土地拥有者、商业资本家、手工业者、债权人、工业制造者等。但联邦党人对利益多元化的论述对于美国未来的发展具有重要的前瞻意义。

麦迪逊在《联邦党人文集第39篇》中进一步反驳了反联邦党人对联邦制的批评。他强调说，联邦宪法并没有剥夺州的主权，因为众议院拥有较多的重要的立法动议权（如财政权），众议院议员又为人民直接选举，美国人民因此可以影响国会；总统由各州推举的总统选举人来选举，参议员也由各州议会选举，这实际上保证了各州主权在联邦政府组成中的作用，所以宪法同时具备“全民性质和联邦性质的特点”。[158]麦迪逊认为，一个有权威的中央政府可改正邦联时期的“民主专制主义”（democratic despotism）造成的弊端，但他强调，为了保证民众的意志得以表达，州和联邦政府必须实行代议制，使人民有机会对两级权力进行监督，同时保持两级政府在性质上的一致性。[159]

针对反联邦党人对中央政府权力过大的批评，联邦党人注意说明他们的用心。在《联邦党人文集第49篇》中，麦迪逊指出，宪法在分权上设计了地域和体制双向平衡的机制，即州—联邦政府的分权和联邦政府内部的分权，这样做的目的是创造一个“宪政平衡机制”（constitu-tional equilibrium）。[160]在辩论中，联邦党人注意强调宪法并没有完全无视州的存在。他们指出，宪法对中央政府的权力作了详细列举和具体指定，保证州仍保留大部分原来的权力，这说明中央的权力还是由州和人民让与的，这是邦联性质。国会有国家意义上的最高权是出于保护全体利益的需要。汉密尔顿认为，中央政府可抗击以州为基础的派别活动，防止州与州之间的恶性竞争；最重要的是，它能保证各州的共和政体，消除贵族制在美国土地上生长的可能，打击那些有可能成为“凌驾于全州人民头上的暴君”的人。[161]联邦党人这种不否认州的主权但又强调州与联邦相互配合的说法极其有力地帮助他们赢得了支持。

联邦宪法的批准

真正帮助联邦党人最后获胜的重要武器应该是联邦宪法本身。宪法权力的来源是各州的选民，而不是州议会，宪法的批准要由各州选民组成的特别代表大会来批准。选民是联邦主权的最终拥有者，如果他们愿意，他们可以将一部分主权让与中央政府，另一部分让与州政府。在这种意义上，各州的选民与州政府产生了宪政意义上的分离，他们不再只是某一个州的公民了，不是仅与州政府具结政治契约，他们同时成为了美利坚联邦的公民，并有权与联邦政府具结新的更高层次的政治契约了。在这个意义上，1787年费城制宪会议的代表对批准宪法程序的设计是非常有创意的。将联邦宪法交由各州的人民批准，现实而富有历史想象力地将“人民”（或“选民”）的原始政治权力扩大了，赋予了各州“人民”（或“选民”）一个本来并不存在的、创造新的中央政府的权力。通过这个过程，“人民主权”的抽象概念转换成了一种现实的制度机制和政治手段。这种转换使联邦政府的诞生和联邦公民的产生成为可能，也反驳了反联邦党人关于联邦宪法没有民主成分的指责。

整个批准过程进行了10个月左右。特拉华州于1787年12月7日率先批准了宪法。紧接着，宾夕法尼亚州以46—23票的多数批准了宪法。新泽西积极跟进，也在当年以全体赞成的结果批准了宪法。这几个州希望能尽快解决邦联体制带来的问题。因其希望一个强大的中央政府可帮助处理令人头痛的印第安人问题，南部的佐治亚在1788年初批准了宪法。联邦党人和反联邦党人的斗争在康涅狄格、马萨诸塞、马里兰、南卡罗来纳和新罕布什尔等州比较激烈，但最后都以联邦党人的胜利告终。

1788年6月21日，新罕布什尔批准宪法后，宪法已得到9个州的批准，按理可以生效了。但由于弗吉尼亚和纽约两个重要的大州还没有批准宪法，所以即便已有9个州的同意，宪法实际上并没有立即生效。1788年6月26日，在提出宪法必须加进保护公民基本权利的条款的先决条件后，弗吉尼亚制宪会议以89—79票的微弱多数批准了宪法。纽约州反联邦党人势力强大，但在汉密尔顿和杰伊的领导下，联邦党人努力抗争。汉密尔顿甚至威胁说，如果纽约州不批准宪法，联邦党人控制的纽约市将退出该州而单独加入联邦。最后，纽约州终于在7月27日以微弱的多数（30—27票）批准了宪法。

参加上述11个州制宪会议的代表总数是1301人，支持宪法的人数为844人，反对者为467人。在得到弗吉尼亚和纽约的批准后，宪法开始生效。北卡罗来纳开始拒绝批准宪法，直到1789年12月才改变决定，批准了宪法。罗得岛没有派代表出席费城制宪会议，也拒绝批准宪法。直到1790年5月联邦政府已运行一年多之后，该州才批准了宪法，成为最后一个批准宪法的原始州。

表2.2各州批准宪法的时间与投票结果

资料来源：Solberg,The Federal Convention and the Formation of the Union of the American States，375。