第5章 生态文明建设

第一节 节约集约用地优化国土空间

晋城市是在一个撤县建市不满3年的县级市基础上成立的地级市。建市之初，正值改革大潮涌起，城市规模要相应扩张，工农业生产要快速发展，各类商店、市场急待建设，学校、文化场馆需要兴建，公路、街道等基本设施亟需完善，城乡居民居住条件要不断改善，所有这些都需要占地。既要满足经济社会不断发展的需求，又要留下可持续发展的空间，如何节约集约用地、优化国土空间就成为焦点。建市30年来，晋城市委、市政府及有关职能部门，主要采取了以下办法和措施：

一、加强地籍管理

1986年，《中华人民共和国土地管理法》颁布前，晋城市的地籍由农业部门管理。1988年4月，成立市土地管理局，2001年11月，市土地管理局改设为国土资源局。土地管理局和国土资源局均专设地籍管理科，地籍管理开始迈入正轨。

（一）土地调查建库

1990年以前，晋城市的土地利用情况一直沿用概查方式。1987年7月，在陵川县开展土地利用现状调查试点。1990年后，全市的土地利用现状调查全面展开，到1991年初，基本查清了全市县、乡、村各级的土地权属和各种地类的界线，并签订了2451份土地权属界线协议书和71份土地权属界线争议原由书，形成了市、县、乡土地利用调查数据和土地利用现状图。从1996年起，又逐年开展土地利用现状变更调查，并建立数据库，以每年的10月31日到下一年的10月31日为变更年度，逐年变更。2000年，城区、泽州县和阳城县先后实施数字国土工程。2004年12月，国土资源部将晋城市列为全国土地利用更新调查试点。市国土资源局与山西基础地理信息院合作，对全市的土地利用现状进行航摄。在航摄的基础上，首先进行国有土地所有权界、行政区域界、集体土地所有权界调查，接着又进行了耕地、河流、道路等现状地物调查，还进行了地类图斑调查，并把调查结果绘制在工作底图上。各县（市、区）先后按图件扫描、图形矢量化、面积量算等内业建库程序进行建库。2007年8月，又开展了为期两年多的第二次土地调查，进一步充实了国土资源数据库，至2010年12月，全市6个县（市、区）数据库均达到优秀级标准。其调查成果已广泛应用于建设用地审批、土地规划修编、土地权属纠纷调处、土地开发复垦整理的规划和立项、违法占地查处等土地管理日常事务中。

（二）确权登记发证

建市初，由于土地权属不明，违法占地和土地纠纷现象时有发生，仅1987年就查处和调处各类土地案20384件。1993年7月至2003年5月，市政府先后出台《关于城镇国有土地使用制度改革的意见》《晋城市市区规划控制区建设用地统一征用暂行办法》《晋城市城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》，市国土资源局发出《关于进一步规范国有土地使用权供应管理工作的紧急通知》，各级进一步加大对权属档案，重点是地籍档案的管理力度，各县（市、区）均建起专门的地籍档案室，配备专门的地籍管理员，做到一户一档，装订规范。全市的地籍档案管理均达到省级标准。在集体土地使用权方面，依据《农业用地承包合同》，给农民发放了《农用地使用证》。在征地补偿中，严格审核土地权属，对所征用的每一宗地的权属、面积、地类都进行认真核对。同时加大对土地登记的监督力度，重点是集体土地所有权登记发证，并认真做好土地权属纠纷的调处工作，到2008年，全市共调处土地权属纠纷案42起。

2012—2015年，全市地籍管理的中心工作是开展农村集体土地确权登记发证。市政府办公厅印发《晋城市农村集体土地确权登记发证工作实施方案》，以第二次全国土地调查成果为基础，结合晋城市实际，选择阳城县作为全市、全省确权登记发证试点，实行联席会议制度、周报制度、定期通报制度、目标责任制、土地权属争议调处机制等一系列工作制度，积极稳妥推进农村集体土地确权登记发证工作。截至2012年底，全市农村集体土地所有权确权应登记发证11496宗，已登记11496宗，登记率达到100%，实现了农村集体土地所有权登记发证和宗地统一编码“全覆盖”；已发证11356宗，发证率达98.78%。2013年，开展农村集体建设用地使用权和宅基地使用权登记发证工作，当年8月底阳城试点工作全面完成，并在全省农村集体土地确权登记发证试点经验总结推广大会上作典型发言。至2014年12月，全市各县按新方法完成农村集体建设用地使用权和宅基地使用权地籍调查面积达到总任务的90%以上。

与此同时，市国土资源局与有关方面协调配合，率先在全省开展市级土地权属界线接边工作，并于2011年底完成晋城、临汾2市、4县、13个乡镇、63个行政村170公里长的土地权属界线接边工作，形成包括土地权属界线接边成果图、土地权属界线协议书、土地权属争议原由书等在内的一套完整的接边成果，为全省全面开展土地权属界线接边工作探明了路子。

（三）地籍动态监管

2000年，国土资源部将晋城市列为全国土地登记公开查询试点后，市与各县（市、区）都成立了查询工作领导组，并把此项工作列入年度目标责任考核的重要内容，到2008年，全市共接受查询8758次。2012年，市国土资源部门在泽州县开展土地变更调查常态化管理试点，形成“周动态监测、月比对核查、季统计分析、年对接更新”的实时变更四步工作法，使年度变更调查严格规范，作业模式操作便捷，数据成果时效性强且真实可靠。2012年11月15—16日，全省土地变更调查常态化管理现场观摩会在晋城市召开，为全省起到了借鉴和示范作用。2013年底，全市土地登记档案全部扫描入库， 538874册土地登记资料实现电子化存档。城区率先完成土地登记网上公开查询试点，泽州县实现土地证书在线打印，既方便了群众，又提高了效率。高平市委托超图公司开发了一个土地登记扫描入库管理软件，对扫描的土地管理档案资料和土地登记卡等进行数据库管理，并在国土所安装了管理软件，实现了每个国土所都能进行国土登记电子档案查询，极大地方便了基层管理工作。阳城县建立了土地登记资料网上查询平台。沁水县委托软件设计单位编写了数据库，实现了登记档案数据查询功能。全市土地登记信息动态监管查询系统在全省领先。

二、严格建设用地管理

（一）用地审批

建市初，执行国家土地审批权限：地市有耕地10亩以下、非耕地20亩以下审批权；县级有耕地3亩以下、非耕地10亩以下审批权；农户建房按3%农户、每户0.2～0.25亩的指标控制到县，由村、乡、县逐级审批。超出上述权限项目，逐级上报，由省政府或国务院批准。1994年前，城市土地征用以划拨方式供地，只收土地补偿费。1994年后，土地使用制度实行改革，除国家机关、重点工程和公益事业建设仍以划拨用地外，其他建设用地均以协议、招标和公开拍卖方式提供。1985—1996年，全市共征用土地59627亩，其中征用耕地38173亩。从1997年起，实行土地利用年度计划制，每年由省土地管理局、省计委给市下达计划，再由市下达给各县（市、区）。1999年，全市对建设用地实行预审管理，开始颁发建设用地批准书和国有土地划拨决定书，至2006年，共发批准书365份、决定书63份。2002年，狠抓土地供应秩序整顿，经营性用地一律实行招标拍卖和挂牌出让；经济适用住房暂停供地；市区、各县（市）县城规划区范围内村（居）委用地暂停审批。规定土地供应实行严格的总量控制和指标管理，任何单位都不得新增用地建集资房，不允许擅自改变土地用途。凡建设用地必须经预审后符合土地利用总体规划方可进行规划设计。2003年，规范“城中村”改造中土地处置程序。2004年，对多年来粘土制砖违法和无序用地进行治理整顿，暂停建设用地审批，解决历史遗留问题。同时实行国土资源听证制，听证的主要内容有土地利用总体规划修编、基准地价修编、拟订征地统一年产值标准、征地区片综合地价、行政处罚、违法案件等。建设用地指标分为城镇建设农用地转用计划指标和乡村建设农用地转用指标两项。对农用地转用审查报批资料实行百分制考核，严格控制城市、村庄和集镇建设用地规模。实行积极的土地政策，规范旅游开发用地。2006年4月，全市实行建设项目用地动态周报制度，对已批在建、已批未建、未批在建及违法占用土地，每周汇总各县（市）情况，形成建设项目动态监测网络。1999—2004年，省下达晋城市建设用地计划总计12825亩（其中耕地11800亩）。2008年，利用盘活闲置地、开发未利用地、土地置换等方式，建立节约集约用地新机制。2009年，优化用地布局，产业集中、土地利用集约度较高的优先安排土地使用计划。2011年，实施城乡建设用地增减挂钩与矿业用地整合利用两项改革试点，泽州县巴公镇增减挂钩项目在全省首家通过评审。各县选择一些乡镇进行煤矿闲置地复垦利用，全市矿业用地可整合利用7223亩。2012年，晋城市被省确定为工矿废弃地调整使用首批试点市，实施工矿废弃地复垦利用4600亩。2007—2012年，重点工程建设用地占全市供地总量保持在80%左右，其中2011年和2012年全市供地14483亩和14609.9亩，比2006—2010年年均供地量多4000亩。2013年，加强土地一级市场管理，划拨供地严格执行划拨目录，谨慎实施协议出让供应，严格控制公开出让程序；加强土地二级市场监管，确保土地转让等二级市场规范有序；采取“发函催办、现场办公、缩短时限、落实责任”等措施，重点工程、民生项目用地得到及时有效供应。

在乡村集体、个人用地管理方面，乡（镇）村建设项目用地由市、县人民政府进行审批，审批程序为乡村集体经济组织提出用地申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级以上地方人民政府土地行政主管部门复核，按照规定的批准权限，由市、县人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依照规定办理农用地转用审批手续；占用耕地的，依照规定实行占用耕地补偿制度。对农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同建办企业的，要求必须使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地，符合国家产业政策和生态环境保护规定，符合土地利用年度计划，持有关批准文件，向土地行政主管部门提出申请；农村集体经济组织以外的单位和个人建办乡镇企业、个体、私营企业需占用集体土地的，需办理征地手续。征收集体土地，用地单位应按照规定，一次性向被征地组织支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费等费用。2002—2006年，全市共审批乡村公益事业（学校、敬老院、村办服务楼等）用地119.38亩，涉及耕地71.3亩；共批准乡镇企业（主要是工业厂矿）建设用地面积3083.43亩，其中耕地1621.04亩。宅基地管理按照“一户一宅”的原则，对农村宅基地情况加强核查、管理，鼓励自然村向中心村、中心城镇聚集；鼓励统建、联建和建造公寓式住宅，并规定城市规划区内的农村村民建造住宅必须符合城市总体规划。2006年，在全市推广泽州县宅基地管理的经验。2002—2005年，共批准农户建房农用地转用36个批次，总面积1428.7亩，其中耕地824.61亩。2007年改进建设用地报批方式，除乡（镇）村公共设施、公益事业和村民住宅建设使用本集体经济组织的土地可依法办理占用土地审批手续外，其它各类建设项目应申请使用国有土地。2008—2014年，共批准乡（镇）村公共设施、公益事业和村民住宅建设用地50个批次，总面积2275.20亩，其中耕地1230.30亩。

（二）地价管理

2000年以前，实行的是土地估价结果确认制度，属政府审批事项，按照审批权限分别由原市、县（市）土地管理局确认，共对254个单位的325宗地的地价进行了确认。2001年4月，根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》精神，在全市实行土地估价报告备案制度，取代土地估价确认审批。2011年开始，强化土地中介机构评估管理，严格执行地价评估机构遴选制度，同时加强评估地价备案管理，规范土地资产处置，服务企业改革。

1994年6月，市政府向社会公布第一次实施基准地价。市区基准地价分为9级，最高地价每亩90万元，最低为2万元。随后，各县也先后公布县城的基准地价。2002年、2004年、2006年、2009年、2013年，市区先后几次进行了基准地价更新，按商业、住宅、工业分类评定。2013年地价更新时，共定级估价市区土地面积75.53平方公里，将市区基准地价商业、住宅各分为五级，工业分工业控制区及一级、二级3个级别。市区商业用地基准地价一、二、三、四、五级分别为每平方米1882元、1347元、1045元、633元、382元；住宅用地基准地价一、二、三、四、五级分别为每平方米1215元、985元、739元、532元、343元；工业用地基准地价控制区、一级、二级分别为每平方米816元、436元、248元。

2006年，实施北石店矿区基准地价。2011年，北石店矿区基准地价进行了基准地价更新，按商业、住宅、工业三种用途综合评估，定级估价面积共11.56平方公里，其中一级0.57平方公里，二级5.61平方公里，三级5.38平方公里。按平方米计算，一、二、三级的基准地价分别为商业758元、545元、362元；住宅为592元、450元、316元；工业为442元、337元、239元。

此外，从2004年开始，各县（市）开始实施建制镇的基准地价，截至2013年，共评定36个乡镇的土地级别和基准地价，其中泽州县10镇（南村镇、金村镇、巴公镇、高都镇、北义城镇、下村镇、大东沟镇、周村镇、犁川镇、山河镇）、高平市9镇（河西镇、马村镇、寺庄镇、米山镇、野川镇、北寺镇、三甲镇、神农镇、陈区镇）、阳城县11乡镇（北留镇、润城镇、东冶镇、蟒河镇、芹池镇、次营镇、河北镇、横河镇、町店镇、东城办、演礼乡）、陵川县3镇（平城镇、礼义镇、附城镇）、沁水县3镇（嘉峰镇、端氏镇、中村镇）。

三、推行节约集约用地

2003年3月，提出节约集约利用土地，目标是对建设用地内涵挖潜，严格控制土地供应总量，清理过量供地行为，提高土地利用效益。采取的主要措施有：

（一）开展土地调查

2005年，对存量土地和闲置土地进行拉网式调查。到2010年，全市城镇建设用地共计76.36平方公里，存量土地总面积达1424056平方米，其中储备土地425869平方米。按类型分，闲置土地265186平方米，其中储备土地15458平方米；空闲土地面积1158870平方米，其中储备土地410411平方米。按县（市、区）分，城市规划区范围内共有闲置土地面积145349平方米，空闲土地面积351200平方米；泽州县存量土地面积154207平方米；高平市城镇规划区范围内的存量土地面积368410平方米；阳城县存量土地面积241618平方米；陵川县空闲土地面积计78654平方米；沁水县空闲土地面积295481平方米，存量土地面积314271平方米。

2003年和2006年两次开展全市城镇土地市场专项整治工作。清查1999年1月1日以来市区、县城、建制镇规划区的各类建设用地，清查范围：一是以农户建房、集资建房、道路拆迁建房等名义批准用地，然后修建商品房出售牟取暴利；二是经济适用住房擅自扩大面积，未按规定的销售对象销售；三是非法改变土地用途；四是以土地联营入股等形式非法转让土地；五是买卖房屋未办理土地使用权出让手续。清查的重点地区是市区，以及泽州县的巴公、南村、金村，阳城的县城、北留、润城，沁水的县城、端氏、嘉峰、中村，高平的市区、河西、马村、米山、三甲，陵川的县城、礼义、平城、附城。全市共查出1999年以后的各类违法用地1223宗，面积1857.57亩。其中城区114宗，面积929.62亩；泽州37宗，面积26.31亩；高平520宗，面积495.51亩；阳城184宗，面积43.83亩；沁水357宗，面积326.33亩；陵川11宗，面积35.97亩。2006年8月22日，在新闻媒体公布6起违法案件，涉案人员及责任人全部做出处理，有2人被追究刑事责任，判处有期徒刑，有3人受到党纪政纪处分。2012年，充分发挥土地市场动态监测与监管系统的作用，及时填报各类数据信息，加强建设用地批后监管。

2014年，市政府成立领导组，督促发改、国土、规划、住建、环保等各有关部门认真落实各自责任，加强土地供应。一是建立土地供应管理长效机制。凡未办理供地手续的项目，一律不得开工建设，已开发建设的项目在未办理供地手续前立即停止其违法用地行为。各级政府成立检查组对供地情况进行督导检查，定期通报工作进展情况，对供地率达不到目标要求的，暂停新增建设用地审批。对土地供应率低的县（市、区），核减下一年度用地指标，严重的冻结用地报批。二是加大对被征地农民的补偿。除按规定对被征地农民或村（居）委进行补偿外，将土地出让收益按一定比例支付给被征地农民或村（居）委。三是对征而未供土地限期收回，重新安排项目。多招实项目、好项目，减少因项目落实滞后而产生的批而未供。对项目未落实的已批用地，进行二次招商。对圈占土地的予以清理，重新安排项目。凡在规定时限未能完成征地及供地手续的项目用地，一律作为政府储备地。四是以确保所有权、稳定承包权、搞活使用权为目标，引导农民积极参与土地流转。至2014年9月底，全市土地流转中有入股、转仓、出租、互换、委托等多种方式，流转土地近30万亩，受益农民达8万多户。

（二）创新节约集约土地方式方法

2004年，制定和实施村镇用地管理办法，确定在市区和县城对村（居）委用地实行指标控制，凡人均经营性用地达到或超过控制指标的，暂停审批用地。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，年度建设用地指标已用完的，城市建设用地仍有闲置的一律不批。并暂停审批城市宽马路、大广场等建设用地。规定凡城市建设广场用地不得超过2公顷，城市主干道包括绿化带的红线宽度不得超过40米。同时，积极盘活存量土地，推进土地置换和旧村改造，有效地节约和减少占用耕地，探索城乡结合部集体建设用地流转。

2005年，对新上项目用地首选利用存量土地。倡导“三集中”，即新建项目向园区集中、乡镇企业向工业小区集中、农民住宅向中心村镇集中。在项目选址时，能占劣地绝不占好地，能占荒地绝不占耕地。加快盘活存量土地。各县（市、区）在3月底前完成闲置地调查，摸清底子，出台盘活存量的实施方案，对建设用地的结构、布局进行整合。把城市闲置土地、低效利用的土地、批而未供或未用的土地，以及集体建设用地存量都纳入整合范围，细化分类，加快盘活。抓好“城中村”改造和“空心村”整治。以点带面，逐步推开，市区内启动5个城中村改造试点，各县（市）在县城所在地也要启动至少一个城中村改造试点。同时，出台《关于推进节约集约利用土地和矿产资源工作的实施方案》《关于坚持依法依规管理、节约集约用地、支持社会主义新农村建设的实施方案》。2013年，开展创建国土资源节约集约模范市活动，提出争创山西省第一个国家级国土资源节约集约模范市目标。

（三）控制建设用地规模

2001—2005年，省国土资源厅共下达晋城市城镇村建设用地指标6825亩，其中耕地5610亩。全市实际安排使用指标4538.9亩，其中耕地3671.6亩，在保证重点基础设施、产业发展项目建设用地的同时，节约城镇村建设用地指标2286亩。

（四）加强项目用地定额指标审核和管理

审核项目包括用地的投资强度、建筑系数和容积率等各项指标。凡超出用地定额指标或可行性研究报告设计指标的，一律不得通过用地预审，不得批准用地。对改扩建工业项目用地，明确规定原则上在原址进行，不得变相超标准用地。需异地改扩建的，必须提出原用土地的处置方案，经同意后，方可申请新的建设用地。2002—2013年，在对建设用地进行用地预审时，核减超指标、超标准用地953亩。

（五）强化土地供应管理

一是认真编制供地计划，严格按照《国有建设用地供应计划编制规范》的要求，主动与相关部门及用地单位衔接，以节约集约用地为主线，实事求是地统筹安排好全年供地计划。土地供应计划应立足盘活存量。保障性安居工程用地要“应保尽保”，继续实行计划单列并密切跟进落实情况。二是积极促进土地市场健康发展，严格执行供地政策、产业政策和各类土地使用标准，控制建设用地规模，促进土地节约集约利用。严格落实招拍挂出让制度，切实强化对招拍挂出让各个环节的监管，规范土地交易行为。加强土地储备管理，大力推进“净地”出让。妥善安排城市基础设施和道路交通建设、养老服务设施、交通站点及服务业发展的土地供应。加大土地利用动态巡查力度，通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，切实加强建设用地供后开发利用全程监管，促进各项建设依法依规用地。三是切实加大批而未供和闲置土地处置力度，在全面摸清、掌握批而未供和闲置土地的数量、分布、类型以及产生原因的基础上，集中精力攻关，抓紧研究制定切实有效的措施盘活利用已批土地。2009年供地率96.27%,2010年供地率96.86%,2011年87.69%,2012年供地率81.48%,2013年供地率76.68%,2014年供地率75.02%，平均供地率达到82.15%。对于确认的闲置土地，根据不同的闲置原因，有针对性地制定处置办法，依法稳妥地进行处置。特别是对历史遗留形成、时间长、社会反响大的闲置土地，主动与有关方面沟通，稳妥商定处置方案，抓紧时间处置到位。强化提高土地开发强度、投资强度和容积率的措施，优化城市内部用地结构，提高土地利用效率和综合承载能力。

（六）盘活存量土地

建立完善收购储备制度，加大对闲置和低效利用土地的处置力度。下大力气改造城中村，盘活城中村土地。2003年6月，市国土局承担市区黄华街西区城中村改造任务，挖潜盘活存量建设用地621亩，均以招拍挂方式公开出让。以点带面，逐步推开市区、县（市）区城中村改造工作。2006年3月，开展全市闲置土地调查工作，摸清了现有建设用地的结构底子，出台了盘活存量的实施方案。2007—2008年，盘活关闭小煤矿、小企业用地1000余亩。2012年，盘活存量建设用地3556亩。

（七）加强农村宅基地管理

2003年8月，制定和实施《晋城市村镇建设用地管理办法》，确定凡人均经营性用地达到或超过控制指标的，暂停审批用地。鼓励农村宅基地建设优先使用村内空闲地、老宅基地和未利用土地，凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不批准新增宅基地占用耕地。2006年，推广泽州县宅基地管理经验，贯彻“一户一宅”规定，对农村“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”实行调查清理。

（八）采取土地置换方法，解决旧村改造和移民并庄用地

对村镇人均建设用地在150平方米以下的，规定“占一垦一”，以1∶1的比例复垦建设用地；村镇人均建设用地在150～180平方米之间的，以1∶1.5的比例复垦建设用地；村镇人均建设用地在180平方米以上的，按“占一垦二”的标准，以1∶2的比例复垦建设用地。

（九）发挥土地市场机制

建立健全经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，完善出让程序，规范出让行为，逐步缩小协议出让土地范围。同时，强化对协议出让土地的监管，规定协议出让土地价格不得低于土地市场价的90%，除国家重点项目和省确定的经济结构调整项目外，一般工业项目用地要按市场价缴纳土地出让金。

（十）树立典型，以点带面推动节约集约用地

在提倡和推广节约用地方面，晋城市先后总结推广了6个节约集约用地典型，分别是：

1．移民并庄 沁水县郑村镇夏荷村，位于沁水县郑村镇西南，全村有260户1000余口人，分散居住在6个自然庄内，有3个自然庄距中心村有2公里多，交通十分不便，村民吃水、就医、上学、找对象成家等均十分困难。2003年10月，村委决定移民并庄，把分散的自然庄向主村搬迁。该村于2003年、2004年投资24.5万元，先后复垦了4个自然庄，复垦耕地25.3亩，用于置换移民新村占用的24亩耕地。2005年底，80余户村民喜迁新居，生产生活状况得到改观，成为沁水县乃至全市移民并庄的典范。

2．旧村改造 城区北石店镇大张村，村内旧房都是20世纪70年代以前修建的，村庄建设缺乏规划，分布较分散，基础设施差，功能不完善。为解决新村建设用地规划指标，该村实行挖潜存量、旧村改造、以土地置换来解决周转用地指标的方法，2000—2002年，大张村完成新村建设第一、二期工程，占用拆迁腾出的土地8亩、旧工矿废弃地10亩以及土地置换来的18.84亩耕地，总计36.8亩进行建设，建成4个小区，修建两层小楼215套，安置村北拆迁户215户。2003—2005年，进行第二次土地置换，解决三期工程用地20亩。2009年，整个旧村改造工程完成后，旧村复垦面积186.8亩，除置换新村占地106亩外，增加有效耕地面积80余亩。

3．整治空心村 泽州县南村镇西峪村位于晋普山脚下，全村共有795户，2780口人，2040亩耕地。村建设用地总面积407.6亩，人均建设用地仅112.9平方米。为不占耕地，在人均只有8分耕地的情况下，实施空心村整治和旧村改造，投资100多万元，将夹杂在住宅中间的19个塘坡推平，建起183座新房。投资300余万元，拆掉村内120户村民旧房，从外村拉回炉渣200万立方米将村内低洼地填平，全部翻旧建新。从1985年至2013年，西峪村共拆除村内旧房2800余间，先后对村东、村南、村西的400余户村民旧房翻旧建新改造，500余户村民全部迁入新居，全村建起绿色一条街、硬化水泥道路30000平方米，修下水道12000米长。

4．治河整地 沁水县城的梅河，河床宽200余米，宽处有300～400米。平时干涸无水，杂草丛生，到了雨季，洪水泛滥成灾。2005年，沁水县开始治理梅河，制定了以清淤挖土、打坝造地为重点的综合整治方案，经过3个多月的努力，除修建6米高、4000米长的防洪大坝外，又将原来难以利用的河床，经过挖掘整理，造地500余亩。2005年12月，将其中的19.9亩土地公开拍卖，成交额达914万元，亩均47.93万元，平均地价已由改造前的每平方米100元上升到400元，创造沁水县土地使用地价之最。至2013年，在新造的土地上，新建18座多层住宅楼，开通一条3000米长15米宽的柏油路，建设一个水上公园。

5．发展旅游 阳城县皇城相府开发之前，里面住着100多户村民，需要全部迁出，经计算，搬迁占地就需40多亩。而相府外的住宅区，居住着110户村民，占地近百亩，个别院落竟大到一亩半。为节约用地，不占耕地，皇城村决定将搬迁户“挤”进相府外的住宅区，开展旧村改造，重新规划，统一布局，拆旧建新。村里投资5000万元，仅用两年时间，完成景区内村民的搬迁。后来，大量务工人员涌进皇城村，到2000年就急增到3000多人。皇城村投资20万元，将村里的原煤场复垦出40.2亩，置换建设用地15亩，为员工建起宿舍楼和活动场所。2003年，为了扩大旅游景点，皇城村规划建设生态旅游区。全村720人，只有500亩耕地。投资2000万元，动用土石20万立方米，打坝60米，将村北一片三荒六石、茅草横生的沟坡，整理成环境优美的去处。2012年，皇城村靠旅游经济，年收入达3.66亿元，人均纯收入1.05万元，但村里的耕地却一分未减少。

6．整治砖瓦窑 据不完全统计，全市每年生产黏土砖约10万亿块，破坏耕地400亩左右。为解决这一问题，2004年6月，市政府批转《关于全面清理整顿和规范黏土制砖建设用地的方案》，对全市正在生产的和虽已停产但未复垦土地的黏土制砖企业进行全面清理整顿。对确需生产的，核定取土范围，办理建设用地手续。对不符合取土要求的，限期停采，全面复垦土地。通过整顿，恢复耕地1750多亩。

四、严格保护耕地，强化占补平衡

（一）明确保护责任

建市初，征占土地较多，不注重整理保护。1986—1990年，全市共征占土地26502亩，其中占耕地17749亩。1991年开始，注重耕地保护，实行基本农田保护制度，逐块土地进行评等定级，建立市、县、乡、村、户五级耕地保护责任体系，层层落实保护责任，村村有图标。每年年初，市政府与各县政府签订耕地保护责任状12份。各县（市、区）3月下旬开始，逐级签订责任状，应每年签订84份，实际每年签订84份。

从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，市政府对各县（市、区）政府耕地保护责任实行目标考核。2006—2010年，省政府确定晋城市耕地保有量为288.13万亩。2010年末，全市耕地面积为289.737万亩，增减相抵后，耕地净增加1.607万亩。

2011—2014年，全市耕地保护面积为288.45万亩。其中，城区5.5万亩，泽州县74.68万亩，高平市61.99万亩，阳城县54.74万亩，沁水县45.79万亩，陵川县45.75万亩。

基本农田是依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。2008—2009年，完成全市基本农田全部上图，县级建立基本农田数据库。2012年，组织实施15个市级基本农田示范区项目，面积13160亩，总投资3598万元，新增耕地12500亩。2013年，开展基本农田划定工作。按照《晋城市土地利用总体大纲（2006—2020）》，全市基本农田保护面积为247.95万亩，其中城区2.51万亩，泽州县62.1万亩，高平市55.33万亩，阳城县48.08万亩，沁水县38.21万亩，陵川县41.72万亩。

（二）强化保护措施

1．实行动态管理。2009年9月，制定《晋城市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》。市国土资源局先后被省国土资源厅表彰为耕地保护先进单位，被国土资源部、农业部表彰为基本农田保护先进单位。2011年4月，发出《关于进一步加强全市耕地占补平衡工作的通知》。2012年12月，制定《关于加强耕地保护落实奖惩激励机制的若干意见》。2013年，出台《晋城市土地开发整理项目管理办法（试行）》，并配套制定《晋城市土地开发整理项目管理工作程序（试行）》《晋城市土地开发项目专家库管理办法（试行）》。2014年，发出《关于加强全市土地整治项目验收管理的通知》，对土地整治项目验收实行专家百分制评分办法。

2．建立五项制度。即制定并实施耕地和基本农田目标责任制度、基本农田保护公示制度、违法占用和破坏基本农田处罚制度、基本农田用途管制制度、基本农田动态巡查制度。

3．坚持四严两保。即严格落实按规划管地、严格落实土地用途管制、严格落实保护基本农田、严格落实耕地占补平衡，保护耕地总量动态平衡，保证基本农田面积总量不减少。

4．建立保护标志。2006—2010年，按国土资源部规定的新标识，设定大型耕地保护标志6块、基本农田保护壁79块，打基本农田保护界桩3000余个。2011年，市区新建大型保护标志2个。

5．加强保护宣传。市、县两级国土资源部门，每年“6·25”土地日、“4·22”地球日、农村集镇庙会等都送法下乡，发放宣传单。同时，刷写基本农田保护标语。2010年，全市共设立基本农田保护壁65块，设立和更新1344块。

（三）确保占补平衡

1.．推进土地整治

进入21世纪，为使经济可持续发展，全市注重土地开发整理，保证建设项目占用耕地的占补平衡。建立一系列规章制度：①立项审批制度。凡当年拟开发面积在30亩以上的工程项目，工程实施单位必须出具项目可行性研究报告并向县级国土资源部门提出立项申请，县级国土资源部门依据规划、计划初审合格后，统一汇总向市国土资源局申请立项；市里依据上报情况，逐项进行实地踏勘，经综合分析评价，符合要求的，列入市重点工程项目，批准立项，准予实施。②竣工验收制度。工程竣工后，工程实施单位向县级国土资源部门提出验收申请，县级国土资源部门初步验收合格后统一汇总向市局申请验收，市局依据申请验收文件，对照立项批复，实地逐个进行勘测、验收，填写《土地开发复垦整理工程验收单》。③占补平衡制度。凡建设项目占用耕地的，均应事先补充同等数量与质量的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，出具用地预审报告前，用地单位必须足额缴纳相应的耕地开垦费，由市、县国土资源部门统一组织开垦耕地。④资金使用管理制度。收取的耕地开垦费全部上缴市、县财政专户，补充耕地工程使用时，经批准立项的工程项目单位必须事先作出工程预算，报经市、县两级共同审核无误后，根据工程进度分期拨付；工程竣工并经省级验收合格后，由工程实施单位进行工程结算，提出资金拨付申请，经市、县共同审查无误后，拨付结算资金剩余部分。⑤耕地储备制度。凡经省、市验收合格的工程项目，都及时建立台账，进入耕地储备库，建设项目需要时，再进行核减变更。

2002—2005年，市级财政拨付土地开发整理资金4820.4871万元，拨付耕地开垦费2664.3366万元。县级财政投资661.1万元，其中泽州45万元，高平40万元，阳城137.78万元，陵川50万元，沁水388.3万元。除政府补助外，各工程项目单位还自行筹措社会资金，累计投资达6500余万元。

2006—2013年，制定《晋城市国土资源局土地开发整理和土地复垦工程项目管理规定》和《土地开发整理、土地复垦工程项目立项和验收标准》，进一步明确土地开发整理和土地复垦工程项目管理范围、工程项目分类、项目申报、项目踏勘、项目立项、项目验收、资金拨付和监督检查等具体内容。

在进行土地开发整理时，探索出四种模式：第一种模式是以稳定发展粮食生产为目的的滩涂开发模式，即利用沁、丹两河的河滩优势，实施沃土工程，大规模修筑堤坝、运土造田、整治河道，增加高标准、高质量的耕地，实现滩涂资源的整体开发利用。泽州县柳树口镇东下村河滩开发造地项目，从2006年初实施，已造地600多亩，种植小麦320亩。高平市地产开发公司投资在石末乡北凹村河滩垫地100亩，增加高标准耕地60亩。阳城县董峰水库管理站在水库的下游河滩垫地160亩。沁水县土沃乡后马园村利用河滩优势，连续三年投资500余万元，打坝造地850余亩，人均增地1.32亩，年人均增收1100元。

第二种模式是以增加农民收入为目的的经济作物基地模式，即针对大量撂荒地和小块零散地，组织荒山、荒坡、撂荒地的归并整治，采取宜耕则耕、宜林则林、宜果则果的措施，注重经济作物规模种植，既能绿化山川、美化环境、保持水土，又为山区人民脱贫致富开辟了新路。阳城县北留镇沟底村利用村集体资金，投资800多万元填沟造地，建成规模化蔬菜大棚，人均增加菜地0.5亩，该项目受到省委书记张宝顺的充分肯定。陵川县崇文镇张庄等村利用果园复垦整理出的260亩地种植党参等中药材，建成规模较大的中药材基地。阳城县寺头乡董家岭村组织群众复垦撂荒地200余亩栽桑养蚕，年纯收益增加27万元。沁水县苏庄乡董家山村利用本村荒山资源造地320亩，解决了省重点工程张峰水库280名移民的口粮田。

第三种模式是以内涵挖潜优化配置为目的的集约整理模式，即坚持“盘活存量就是扩大增量”的开发理念，挖掘潜力，合理利用每一寸土地，做到人口增长而不增加住宅用地。城区北石店镇大张村旧村改造项目，1999年以前的大张村，村内布局混乱，结构分散，实施旧村改造后，建成A、B、C、D四个小区215套两层小楼，建设用地由原来旧村占地277亩减少到178亩，安排住户610户，比原来增加150户，可供大张村未来10年人口自然增长的住房需求，到2009年整个工程完成后，还将复垦旧村186.8亩，增加有效耕地80余亩。泽州县南村镇西峪村“空心村”整治项目，从1985年起到2006年，全村共拆除旧房2800多间，500余户村民入住新居。西峪村人口由原来的1600余人增长到2780人，但建房始终没有出村，人均建设用地低于全市平均水平，按人均建设用地150平方米算，占地将超过630亩，而实际总面积仅407.6亩，等于该村20年少占耕地200余亩。

第四种模式是以实现综合效益为目的的生态园区模式，即建设集生态、休闲、观光、农业综合开发于一体的生态农业园，争取经济、社会、环境综合效益最大化。如泽州县高都镇卧龙山节水生态旅游农业园区，是国家级重点生态建设项目、省级重点节水工程。该项目从调整农业产业结构入手，以生态园林旅游观光业为龙头，以优质高效节水农业为龙身，以畜禽养殖、农副产品加工贮鲜为龙尾，实行节水、生态、科技示范和旅游农业整体推进。截至2006年10月，已投资1500余万元，新建3万方水池1个、1万方倒水池1个，架设了输变电线路，配套了铝合金管半自动喷灌20套，开发整理荒山土地380亩，建成甜糯米种植基地、优质杂粮基地、粮食育种基地，年生产绿色食品1500余吨，年产值达1000余万元，人均增收700元。城区晓庄社区建设高标准生态农业园区和观光休闲区。该项目从复垦塌陷地入手，采取综合整治的办法，修建蓄水池5座，整修道路6632米，架设输电线700米，平整土地23.11万平方米，新增耕地17.03公顷，建成韩国黄金梨、风景苗木花卉等经济作物种植区和观光公园等休闲游乐区。

土地开发整理缓解了建设用地紧张局面。依托土地开发整理，全市为晋长高速公路、晋济高速公路、西气东输、阳电二期等国家、省、市重点工程项目调整补划基本农田5065亩，服务市区基础设施、教育卫生事业、“村村通”公路、农村电网等建设用地7508.3亩，农用地转用1.21万亩。多数土地开发整理项目区基本形成“田成方、树成行、渠相通、路相连”，为农业产业化、机械化作业奠定了基础，提高了粮食综合生产能力，促进了集约节约合理用地。全市解决移民并庄、旧村改造用地1315亩，复垦旧村2056亩，保障3060多户村民安置用地，城中村改造节约用地1200多亩，宅基地规范管理减少新增宅基地用地1500亩，还通过清理粘土制砖、整顿砖瓦窑复耕，新增土地达2000多亩。2007—2013年，全市土地开发整理总规模达123762.37亩，净增耕地面积71186.73亩，整理面积78306.05亩。最多的2007年，开发整理规模达32642亩，净增耕地26110亩，整理土地11505亩，其中复垦田2901.6亩。

历年土地开发整理工程项目，属于国家级的有沁水县柿庄镇、泽州县周村镇、高平市野川镇等3项，属省级的项目有陵川县潞城镇上郊与白掌村及高平市河西镇河西村工程等2项。

为实现占补平衡，2010年，市国土资源局发出《关于进一步加强全市占补平衡管理的通知》，根据各县（市、区）建设用地需求和耕地后备资源状况，设立耕地储备库红色预警线，具体为：城区80亩、陵川500亩、高平700亩、泽州1000亩、阳城1000亩、沁水2000亩。当耕地储备低于红色预警线时，及时发出预警通报，责令限期整改，否则将暂缓用地报批。2011年，实施城乡建设用地增减挂钩与矿业用地整合利用两项改革，泽州县巴公增减挂钩项目区在全省首家通过评审，制定上报全市煤矿土地整合利用实施方案。2012年，出台《关于加强补充耕地开发项目管理工作的通知》，将耕地保护纳入对各级政府年度目标考核体系。2013年，市国土资源局下发《关于加强耕地开垦费收缴管理做好耕地占补平衡工作的通知》，进一步规范补充耕地开发项目的占补平衡管理，对市、县两级投资的土地开发项目新增补充耕地指标进行统筹，并对易地使用补充耕地指标提出意见，规范办理程序，统一耕地开垦费收费标准、收缴权限、收缴程序。2014年2月，市国土资源局下发《关于当前占补平衡补充耕地工作中有关事项的通知》，要求占补平衡必须补充数量质量相当的耕地，占优补优、占水田补水田。从2006年至2014年3月，全市总占地面积121008.06公顷，其中占用耕地面积38832.03公顷，补充耕地面积58671.31公顷，连续8年3个月，补充耕地面积均超过占用耕地面积，累计超出占用耕地面积19839.28公顷。

2.．落实征地补偿

2008年，晋城市经省政府批准，开展制定统一年产值标准进行土地补偿工作。统一年产值标准由统一年产值和补偿倍数两部分构成，各县（市、区）内分区域年产值标准，是计算征地补偿的依据。

2009年，根据省政府《公布实施全省征地统一年产值标准的通知》，标准最高的晋城市城区城市建设规划区为3573元/亩，最低阳城县南部山区为969元/亩。泽州县平均1523元/亩，高平市平均1244元/亩，阳城县平均1150元/亩，沁水县平均1115元/亩。全市平均1229元/亩，2009年12月10日开始执行。

2012年，根据国家征地补偿标准逐步提高的精神，对全市征地统一年产值标准做了相应的更新调整。

2013年，省政府公布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》，其中标准最高的城区建设规划区为4036元/亩，最低陵川县为1180元/亩。泽州县平均1911元/亩，高平市平均1496元/亩，阳城县平均1440元/亩，沁水县平均1485元/亩。全市平均1546元/亩，较原征地统一年产值有较大提高。2013年6月1日开始执行。

五、加强主体功能区建设

2013年，根据全市土地利用条件、土地利用现状和社会经济发展及产业布局规划，以及市级土地利用总体规划规程，结合各地实际，进行土地利用功能分区。

全市共划分为6个功能区：即城镇发展区、基本农田集中区、自然与历史文化遗产保护区、生态环境安全控制区、一般农业发展区、林业用地区。

（一）城镇发展区

城镇发展区主要是为城镇建设需要而划定的土地用途区，该区域的土地利用是以城镇功能为主导用途的用地区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域。包括市级中心城区（主城及其各组团）、中心城镇、重点城镇以及经过本区的交通用地。该区域的土地面积为12483.82公顷，占全市土地总面积的1.33%。

该区域内的土地主要用于中心城区、县级中心城镇的居住、公共设施、公益事业以及生产生活等方面的建设用地，建设中要优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地，要加强旧城改造，提高建筑密度和容积率，鼓励通过土地整理，将其用地区内零散分布的村庄和乡（镇）村企业用地向城镇建设用地区集中，土地使用要严格执行城市与村镇规划，不得擅自改变用途。

（二）基本农田集中区

基本农田集中区布局在市域中部盆地以及周边丘陵区，呈“U”字型分布。其中高平市集中在南城办事处、河西、米山等12个乡（镇、办）；泽州县集中在巴公镇、北义城、高都等9个乡（镇）；阳城县集中在北留和润城等11个乡（镇）；陵川县集中在西部的礼义、杨村和平城等6个乡（镇）；沁水县集中在端氏、嘉峰等5个乡（镇）的沟川城区。基本农田以平川旱地、河川地、梯田为主。该区域的土地面积为121175.19公顷，占全市土地总面积的17.55%。

该区域内现在非农建设用地不得擅自扩大规模，其他零星农用地和未利用地应当优先整理复垦开发为基本农田，严禁在该区域内占用基本农田进行非农业建设，严禁占用基本农田进行挖沙、挖土、采矿等各项活动。积极鼓励开展基本农田建设，完善田间道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。加强科技投入，大力发展有机农业、生态农业和观光农业，保持幽雅恬静的田园风光，将该区域建成高产、稳产、高效、生态安全的农业产业园区。

（三）自然与历史文化遗产保护区

该区域是指已经依法认定的各种自然保护区的核心区、地质公园，以及其他具有重要自然与历史文化价值，且规模较大的自然与历史文化遗产保护用地。该区域的土地面积为61857.92公顷，占全市土地总面积的6.57%，主要分布在外围山区。

该区域内土地使用必须符合风景名胜区和历史遗产保护规划，禁止影响历史文化遗产保护的土地利用活动，除用于风景游赏、相关文化活动及必要的浏览设施建设以外，严禁在该区内进行其他非农建设，严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产性活动。

（四）生态环境安全控制区

该区域是为保护生态环境、水资源、生物多样性等划定的区域。包括国家和省级森林公园、自然保护区、风景名胜区、水源保护区、湿地生态系统和市域内重大基础设施廊道地区。该区域土地面积为75426.62公顷，占全市土地面积的8%。

该区域的保护与建设对市域生态环境的改善具有重要意义，政府通过行政手段进行强制性监督与控制。在该区域内实施人口规模控制，引导人口迁出，严格控制人口增长，避免过多人口对自然生态的干扰，鼓励发展林、牧业等生态产业，严禁工业建设、采矿采石等不符合要求的开发活动，注重生态保护，重点加强水源涵养林、水土保持林等生态公益林建设。

（五）一般农业发展区

该区域是指基本农田集中区以外、以发展农业生产为主的区域，零星分布在各县（市、区），土地面积为261932.05公顷，占全市土地总面积的24.80%。

该区域内土地利用重点是完善农业基础设施，调整农业生产结构，发展优质、高产、高效农业，提高土地集约经营水平和综合效益，区域内未利用地应当优先整理复垦开发为耕地、园地，严禁在该区域内擅自占用耕地、园地等农业生产用地进行非农业建设，严禁占用农业生产用地进行挖沙、挖土、采矿等活动，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

（六）林业用地区

该区域是为发展林业和完善生态环境而划定的区域。主要分布在阳城、陵川、沁水等县的山地和丘陵陡坡地，其他县（市、区）也有分布。包括现有有林地、灌木林、疏林地、迹地、列入生态建设规划的造林地以及与林地相间分布的草地，其中已划入其他用地区的林地除外。该区域的土地面积为409167.25公顷，占全市土地总面积的43.43%。

该区域的土地主要用于林业生产以及生态建设，鼓励现有非农建设用地逐步调整为林地。不得占用区内土地进行采石、挖沙和取土等活动，不准随意毁林开荒，严禁各类建设占用水土保护林、水源涵养林、防风固沙林及其他各种防护林用地。

从1985年建市到2014年的30年中，市区建成区面积由原来的8平方公里扩大到45.3平方公里，扩大了5倍多，各县（市）城区和建制镇的规模也都有不同程度的扩大。张峰水库等水利建设，太晋、晋阳、晋济、晋焦高速公路和晋陵一级公路等交通建设，以及工厂、林牧场用地占去了大量土地，但全市的耕地面积却从1985年的194820公顷增加到2014年的204911公顷。2014年底，晋城市土地总面积为942487.13公顷（农用地665652.58公顷，建设用地58958.29公顷，未利用地217876.26公顷）。其中，林地403474.74公顷，占土地总面积的42.81%；耕地204702.13公顷，占土地总面积的21.72%；草地193636.14公顷，占20.55%；城镇村及工矿用地50433.74公顷，占5.35%；交通用地18039.38公顷，占1.91%；园地12522.01公顷，占1.33%；水域及水利设施面积12312.89公顷，占1.31%；其他土地47366.1公顷，占5.02%。耕地保护在取得巨大成就的同时，也为全市经济社会持续发展留下了较为宽裕的空间。