英国贫民窟改造法律制度研究

一、英国贫民窟改造法律制度的演变

英国在19世纪50年代城市化实现时，贫民窟问题已经非常严重。为此，英国政府从19世纪中期就开始探索贫民窟问题的解决。在依法治国方略下，不断出台法律规制贫民窟的改造。其贫民窟改造法律制度的演变经历了创设、确立、发展三个阶段。

（一）贫民窟改造法律制度的创设（1868—1953年）

英国贫民窟改造法律制度创设始于1868年，至1953年基本完成创设任务。面对严重的住房环境问题，英国在1868年颁布了《手工业者和劳动者住房法》（Artisans and Laborers Dwellings Act）。该法的颁布标志英国贫民窟改造法律制度开始了创建步伐。至1953年，英国颁布了多部解决贫民窟问题的住房法，主要包括：1875年《工人阶级住房法》（Housing of Working Class Act1875）、1885年《工人阶级住房法》（Housing of Working Class Act 1885）、1890年《工人阶级住房法》（Housing of Working Class Act 1890）、1909年《住房与城乡规划诸法》（Housing and Town Planning Etc Act 1909）、1919年《住房与城乡规划法》（Housing and Town Planning Act 1919）和1930年《住房法》（Housing Act 1930）。通过上述法律，初步构建起包括改造主体、改造标准、改造程序、改造监管、改造资金来源等在内的比较系统的贫民窟改造法律制度体系。

住房法首先明确了贫民窟改造主体。卫生部是创设阶段法律认定的第一个承担贫民窟改造任务的主体。1868年《手工业者和劳动者住房法》规定了卫生部在贫民窟改造中的检查报告和建议职责。首先，卫生部承担出具贫民窟改造卫生检查报告的职责。该法第四条、第五条规定：“卫生部对于街道的检查报告是街道卫生与否的条件，房屋是否卫生应当由卫生部鉴定。”该法第十二条规定，“居民可以向卫生部举报存在卫生问题的房屋，卫生部应当对这些房屋进行检查，并作出报告”。卫生部出具的这份卫生检查报告成为地方政府指定贫民窟的法定依据。其次，卫生部承担出具贫民窟认定报告与改造建议的职责。该法第六条规定：“卫生部负责人应当将检查报告的副本交给地方政府，并提交相应建议给地方政府。”如房屋因为缺乏阳光或其他问题，使房屋不适合人类居住，卫生部可以建议地方政府关闭或者拆除该房屋。

地方政府是创设阶段法律认定的第二个贫民窟改造主体。首先，赋予地方政府拆除单个贫民窟的权力。1868年《手工业者和劳动者的住房法》第六条、第十八条规定：“地方政府可以根据相关报告，要求业主将房屋进行改善，如果改善以后仍然达不到要求，地方政府有权要求业主自行拆除……如果业主不执行地方政府的通知，地方政府可以亲自动手拆除房屋。”据此，如果地方政府依据法律标准认定为贫民窟，房主需执行拆除令；如果房主不予执行，法律赋予地方政府拆除权。其次，赋予地方政府改造贫民窟的职责。1930年《住房法》规定“地方政府辖区内如果人口超过20万，该地方政府则需要制定五年内的贫民窟改造计划”，明确赋予地方政府贫民窟改造职责。

首都工务委员是创设阶段法律认定的第三个贫民窟改造主体。首先，法律授予首都工务委员会购买贫民窟的权力。1875年《工人阶级住房法》规定，“首都工务委员会应当购买在住房法中指定的贫民窟区域（包括清理和改善的区域）”。其次，法律规定了首都工务委员会清理贫民窟的权力。前法规定，“首都工务委员会在购买指定的贫民窟后，需要将贫民窟区域中的建筑进行拆除或者清理”。再次，法律赋予首都工务委员会出售贫民窟土地的权力。前法规定，“首都工务委员会有权清除所有建筑后，将该土地卖给其他社会组织，如建筑公司、慈善团体，但要求他们在该土地上修建工人住房”。这样，法律不仅明确了首都工务委员会购买、清理、出售贫民窟土地的权力，更设置了出售贫民窟土地的用途——用于在该土地上修建工人住房。贫民窟改造的立法宗旨确定无疑。

在明确了贫民窟改造主体基础上，住房法设定出单个贫民窟认定的基本标准制度。卫生条件是英国早期住房法设定的贫民窟认定的首要标准。1875年《工人阶级住房法》规定：“卫生部的工作人员可以依据本法指定一些地点，这些地方的房子是不适合人类居住的，造成这些的原因是过度拥挤、狭窄、不良的管理造成了缺少阳光、空气、通风、及适当的便利设施。”这样，单一住房被认定为贫民窟的要素就被法律明确为：过度拥挤、缺少阳光、空气、通风条件，缺乏适当的便利设施。房屋稳固与内部布局合理与否是英国早期住房法设定的贫民窟认定的又一标准。1930年《住房法》规定：“下列房屋可以被认为是不适合人类居住，可以被拆除或关闭。（a）因年久失修或卫生缺陷不适宜人类居住；（b）因他们的不合理布局。”据此，法律明确了认定贫民窟的三大要素：是否年久失修；是否存在卫生缺陷；是否内部布局不合理等。因为，卫生有缺陷的住房可能危及居住者的健康，年久失修和布局不合理的住房可能危及居住者的生命。这样，是否满足生命和健康需求成为判定住房是否属贫民窟的中心标准。设定如此贫民窟认定标准，主要出于以下考虑：第一，由于城市化带来的住房紧缺，很多工人都租住在建房时间长的老旧危房中。这些房子由于建成时间长，多数存在不稳固因素，随时危及居住者生命健康。因此在考虑房屋是否应当被认定为贫民窟时，必须考察房屋的坚固状况。第二，房屋内部布局不仅关系到房屋的功能，更关系到居住者的健康。房屋内部结构合理则能满足居住者生活需求的基本要求，功能不合理或功能有缺陷的住房既无法满足居住者生活需求，也容易引发由于生活困境而带来不利的健康因素。因此内部布局也被列为贫民窟认定的标准。只是，立法并未对不合理布局作出具体的规定，使其缺乏操作性。住房外部布局合理与否是英国早期住房法确立的贫民窟认定的最后一个标准。1930年《住房法》规定：“街道狭窄或不合理的布局威胁或有害于该地区居民健康”的住房，可以被认定为不适合人类居住，应予拆除或关闭。这是住房法设定的认定贫民窟的外部标准，即只要存在房与房间距过于狭窄，并且这一状况形成集中连片就必须被认定为贫民窟，必须进行改造。一方面，房屋集中连片或者是过度拥挤会造成房屋潜在的危险，如一旦发生火灾，救援行动受狭窄街道所限，无法有效及时展开灭火和疏散人群活动，会造成不可估量的人员和财产损失。另一方面，太过拥挤会导致房屋间距过小，影响房屋的采光、通风，进而影响居住者健康，并有快速传染疾病的危险。此外，房屋太过拥挤还可能会给居住者的安全造成一定影响。房屋间距小，房屋内的任何情况都可以被偷窥，给一些犯罪分子实施犯罪行为提供了便利条件。上述贫民窟认定标准的设置，不仅便利于贫民窟的改造，也为后来设置合格的住房标准制度积累了经验。

在设置单个贫民窟认定标准制度基础上，英国住房法进一步设置出贫民窟改造的区域标准制度。1930年《住房法》规定：“如果某一区域内，住房都存在缺陷，导致不适合人类居住的，并且，地方政府认为，对整个区域的清除是最好办法的话，地方政府可以将该区域申报为清除区或者贫民窟清除区”。贫民窟改造的区域标准被法律明确为：一定的区域标准；区域内一定数量的有缺陷住房；适宜整体拆除。英国之所以要区分贫民窟认定的单个房屋标准和区域标准，主要出于贫民窟的聚集性特征。英国早期的贫民窟单个孤立的较少，更多的是大片集中在一起，有时占某一区域的一半以上，单个拆除成本高，采用整体清除的成本相对较低。如此设定贫民窟认定标准，不仅有利于降低改造成本，也有利于城市建设的整体规划，更有利于改善社会居民的居住条件，形成美好的花园城市。当然，住房法对贫民窟区域认定标准没有给出具体比例要求，而是赋权地方政府自由裁量。此种制度规定可能会给当地居民造成一定的伤害，比如地方政府为了能够增加税收，指定一片并不构成贫民窟的区域为贫民窟，将其卖给其他组织赚取利润，增加税收，就有可能损害居民的居住权，破坏居民的社区关系。

英国早期住房法中设置有贫民窟改造的程序制度。指定是法定贫民窟改造程序的第一步。1868年《手工业者和劳动者住房法》规定地方政府负责指定贫民窟。首先，地方政府指定贫民窟需有法定依据。卫生部的住房检查报告与建议是地方政府指定贫民窟的前提之一。该法规定“卫生部应当对辖区内的房屋进行卫生检查并向地方政府建议是否进行改造”。某一住房是否需要改造，必须先经卫生部检查，由卫生部向地方政府出具卫生检查报告，地方政府根据报告指定改造对象。贫民窟形成初期的主要问题表现为卫生环境恶劣问题，而卫生问题已经威胁到市民的生存。因此，住房法规定，确定房屋是否为贫民窟必须经过卫生部的检查，由卫生部确定卫生状况是否符合标准，再由卫生部向政府建议该房屋或该区域指定为贫民窟改造项目。其次，发布正式文件是地方政府指定贫民窟的形式要件。根据上法规定：“地方政府需要发布正式的文件确认某一区域为贫民窟。”地方政府如果拟将某一地区列为贫民窟，需向社会公众发布一份政府的正式文件。正式文件是行政行为的特殊性要求的。地方政府指定贫民窟是在行使行政权，行政行为直接影响到行政相对人的权益，故要对行政行为加以限制，法律要求发布正式文件是限制行政行为的表现。贫民窟改造是一项民生工程，也是一项政府工程，必须予以规范。规范政府贫民窟改造指定行为，既有利于保障行政相对人——贫民窟内居民的权益，也有利于保障整个贫民窟改造的有序推进。

编制清理和安置方案是法定贫民窟改造程序的第二步。英国在1890年《工人阶级住房法》和1909年《住房与城市规划法》中规定了贫民窟改造中地方政府制定清理和安置方案的义务。首先，地方政府需要编制贫民窟改善和清理方案。1909年《住房与城市规划法》规定“地方政府在指定了清理的贫民窟后，要制定整个地区的清理方案”。就是说，地方政府不仅需指定贫民窟，并且需制定贫民窟改造的清理方案。通过清理地块，为改造实施工程做好准备。其次，1890年《工人阶级住房法》规定“地方政府在指定了清理的贫民窟后，要制定整个地区的房屋重新安置方案”。地方政府如果决定对某一贫民窟进行清理，必须先安置好被拆迁对象，保证他们不流离失所。法律规定政府应当编制清理和安置方案既是由贫民窟改造事项的特殊性决定的，也是由地方政府的行政特性决定的。贫民窟改造是一项工作量大且涉及民生的重大工程，必须进行全方位安排和准备。另外，贫民窟清理是由地方政府执行。政府作为行政机关，清理贫民窟就是它的职权。孟德斯鸠在《论法的精神》中就指出：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”因此，对权力进行规范是必要的。编制清理和安置方案的法定职责，有利于要求地方政府按照方案组织改造工作，避免其滥用权力，也有利于保障整个贫民窟改造的有序推进。

备案是法定贫民窟改造程序的第三步。英国1930年《住房法》规定“地方政府应当在指定贫民窟后，将所有关于贫民窟改造文件的副本立即上交国务大臣”。据此，地方政府在作出某一地区贫民窟改造决定后，需将正式发布的所有文件的副本上交国务大臣进行备案，文件副本包括指定贫民窟文件、清理和改造贫民窟方案及安置方案等。贫民窟改造中的备案制度主要出于实现中央政府对地方政府统一管理与监督，是中央政府对地方政府管理权的体现，是中央政府加强对国家统一领导的体现。

通知房屋利害关系人是法定贫民窟改造程序的第四步。英国在1868年《手工业者和劳动者住房法》中规定地方政府的告知义务。首先，该法规定“地方政府应当告知被指定为贫民窟的业主（房屋所有权人）”。这就是说，在地方政府指定贫民窟后，应当将房屋即将进行改造的信息告知给房屋的所有人。其次，该法规定“地方政府应通知与该房屋有关的利害关系人，其中最主要的就是房屋承租人”。即地方政府除了要将房屋即将进行改造的信息告知房屋所有人，还应当要告知房屋的利害关系人，特别是房屋承租人。一方面，通知制度是行政行为的特性决定的。指定贫民窟是地方政府实施的一项行政行为，根据行政行为成立条件：一是行为主体具有行政主体资格；二是行为本身应当包含行政管理的内容，且应当能够产生直接的法律效果；三是行政行为的内容应当通过一定形式表示出来。据此，英国住房法规定了地方政府在指定贫民窟后履行告知的义务，满足合法行政行为的形式要求。另一方面，告知对象被明确为房屋所有人和房屋承租人。这是由英国租赁现象普遍情况决定的。资料显示，（参见表1）1951年之前，大部分英国人都选择租赁房屋，1914年的私人租赁住房比例高达89%，即使到1951年这个比率仍占53%，公共租赁占18%。如此，英国大约2/3的居民属于租赁户。租赁房屋的人大都属于低收入阶层，如果他们租赁的房屋被清理，可能带来严重的生活不便。因此，法律规定地方政府应当通知房屋的利害关系人，以便于他们能够及时尽早作换房准备，实现安全转换生活条件的目的。

异议与处理是法定贫民窟改造程序的第五步。首先，法律赋予房屋所有人和利害关系人异议权。1868年《手工业者和劳动者住房法》规定：“业主在收到地方政府发出的贫民窟改造通知后，如果认为自己的房屋不属于不适合人类居住的房屋，可以向地方政府申诉。”这就赋予房屋所有人和利害关系人申诉救济权。即如果业主不认为自己的住房达到贫民窟标准而被清理时，有权向地方政府提出申诉。其次，法律设定地方政府处理异议的义务。该法规定：“地方政府在接到房屋所有人或其他利害关系人的异议后，应当做出回应。”这项规定使公民异议权从制度上得以实现。异议与处理制度是法律基本价值决定的。法律的价值就是维护公平和正义，异议是给予公民寻求公平和正义的途径，处理就是法律救济的结果，它符合法的正义价值要求。

执行是法定贫民窟改造程序的最后一步。首先，法律规定了贫民窟改造的清除方式。法律规定“对于符合连片标准的，使用清除的方式，将整片区域内的建筑推翻，另建房屋”。既然是集中连片的贫民窟，故清除是最便捷、最经济的改造方式。更何况，集中清除也需要大量资金支撑，这一特殊性决定了该任务的执行主体必然是政府。其次，法律规定了贫民窟的关闭和拆除方式。“对于符合单个房屋的标准，政府可以选择关闭该房屋或者是拆除。”针对单个独立不构成连片的贫民窟改造，法律规定采用关闭或者拆除方式进行改造。最后，法律规定贫民窟改善方式。法律规定“对于被指定的贫民窟，条件可以通过改善达到适合人类居住并且花费在合理范围内，地方政府可以选择进行改善”，有利于减少重建或者拆除带来的不利影响，体现出英国住房法的实用主义特征。

住房法建立起贫民窟改造监管制度。贫民窟改造监管制度是指有关机构、社会组织、个人通过一定的程序对贫民窟改造主体在贫民窟改造过程中的行为进行的监督及管理的制度。英国住房法赋予国务大臣、地方政府委员会及个人对贫民窟改造监管的权力。首先，国务大臣享有贫民窟改造监管职责。1868年《手工业者和劳动者住房法》第13条规定，“如果地方政府疏于执行法案的话，国务大臣有权命令其继续执行法案”。这一规定既是对国务大臣权力的赋予，也是对国务大臣职责的设定，国务大臣作为中央政府部门的负责人有权而且必须要对地方政府的行为进行监管。其次，地方政府委员会具有贫民窟改造的监管职责。1909年《住房与城乡规划诸法》规定了地方政府委员会享有对房屋所有人或其他利害关系人针对贫民窟改造提出异议的最终裁决权。这就将贫民窟改造异议管辖权赋予地方政府委员会。通过异议管辖权，地方政府委员会监督贫民窟改造。最后，法律赋予个人监督贫民窟改造的权利。英国1868年《手工业者与劳动者住房法》规定，房屋所有人或者其他利害关系人在接到地方政府指定贫民窟的通知后，可以向政府提出异议。通过行使异议权，个人获得对地方政府贫民窟改造行为监督的权利。

住房法明确了贫民窟改造资金来源制度。英国贫民窟改造资金制度建设始于1930年的《住房法》。首先，拍卖拆除贫民窟后剩余材料所得资金为改造资金来源制度。该法规定：“地方政府清除房屋所需的花费可以用卖掉拆除房屋所剩材料的钱冲抵。”其次，政府补助制度。根据法律规定，“为满足经济困难的贫困居民能够负担的安置区租金，在新基础上提供更多财政援助，地方政府在重新安置居民时可以用这部分资金，资金可用于清除区和改进区个人房屋拆除后的安置”。该法进一步规定，“国家将给予地方政府补助，每人45先令，无论男人、女人、小孩，连续补助40年；地方政府安置一个五口之家，补助为11英镑5先令，连续支付40年”。由此，英国建立起贫民窟改造中的政府资金补助制度。这样的资金补助制度是由国情决定的。英国是单一制国家，但由于历史上形成的自治传统，地方拥有很大的自治权。为了调动地方政府改造贫民窟的积极性，中央政府通过资金补助制度，鼓励地方政府积极投身贫民窟改造。这是通过财政手段实现宏观管理目的的现代社会管理方式之一。

（二）贫民窟改造法律制度的确立（1954—1988年）

经过一个多世纪的改造，英国贫民窟问题有所缓解。但到1954年时，仍有许多不适合人类居住的房屋。这一方面是由于两次世界大战损毁了大量住房，另一方面是由于之前贫民窟改造的效果有限，造成二次贫民窟问题。从1954年到1988年间，英国政府不断出台新的住房法，深化贫民窟改造制度。1954年《住房维修与租金法》（Housing Repairs and Rents Act 1954）、1957年《住房法》（Housing Act 1957）、1964年《住房法》（Housing Act 1964）、1969年《住房法》（Housing Act 1969）、1974年《住房法》（Housing Act 1974）和1985年《住房法》（Housing Act 1985）等法律明确了贫民窟改造各个阶段和环节的具体制度规定，使贫民窟改造法律制度最终确立。

强化的贫民窟改造主体权力是英国贫民窟改造法律制度确立的首要标志。首先，授权地方政府贫民窟改造中的拆除权、关闭权和改善权。1954年《住房维修与租金法》第一部分第一条规定：“地方政府可以决定该房屋是否拆除；地方政府可以决定该房屋是否关闭；地方政府可以命令对该房屋进行改善。”据此，地方政府成为负责贫民窟改造的唯一主体。英国贫民窟改造主体责任由卫生部、首都工务委员会转向地方政府，实现由卫生环境改造转向全方位住房环境改造的贫民窟改造主旨要求。同时，决定房屋拆除权、关闭权和改善权的设置，扩展了地方政府在贫民窟改造中的权力，有利于提高贫民窟改造的实施效率。其次，授权地方政府决定部分贫民窟暂时延缓拆除或改造的权力。1954年《住房维修与租金法》第一部分规定：“如果某一房屋属于地方政府指定的清除区，而该房屋同时又需要暂时占用，地方政府可以决定该贫民窟不进行清除，暂时保留另作他用。”据此，地方政府享有了法定条件内下达停止拆除令的权力，地方政府获得贫民窟改造中的较大自主权。再次，赋予地方政府强制执行的权力。1964年《住房法》第28条规定：“如果根据立即改进通知需要立即进行改进，但是在限定期间内未开工，或者开工一部分，未将全部任务完成，且该改进通知已被对方接受，此时地方政府可以自己动手完成改造任务。”据此，地方政府获得法定条件内的强制改造权。法定条件被明确为：已发立即改造通知；相对方已表示接受；限定期限内未开始改造工作；未完成全部改造任务等。满足上述条件，地方政府可以直接实施贫民窟改造工作。强制执行权的设立对加快贫民窟改造进程有积极意义。

细化的贫民窟改造认定标准是英国贫民窟改造法律制度确立的第二个标志。首先，厨卫系统合标是法律认定贫民窟的重要标准。1985年《住房法》设置了合格住房的厨卫系统标准，具体表现在以下方面：第一，供水设施标准具体化。该法第604条第（1）款中的（e）和（f）规定：“房屋应当有足够的管道供应有益健康水，厨房应有能令人满意的供应冷热水的水槽。”这样，合格住房的厨卫系统标准被具体化为设置合格的供水管道和水槽。水是生命之源，健康的生命从清洁饮用水开始。这一规定要求有足够的供水管道，管道供应的水量能够保证居住者正常的起居，说明英国在衡量是否应当被列为贫民窟时，不仅有标准，而且还有数量的要求，使法律规定便于落实。更进一步说明英国开始注重从水源上解决国民健康问题，帮助公民构建健康生活。第二，排水设施标准具体化。该法第604条第（1）款中的（i）规定“房屋应当具备有效的排水系统，包括污水、废水和地表水的排除”。据此，合格房屋应当安装有完善排水系统，满足污水废水与地表水的分流排放，便于实现水的循环利用，有利于实现满足人的用水需求与节约水资源环保理念的有机统一。第三，卫浴设施标准具体化。该法第604条第（1）款中的（g）和（h）规定：“房屋应当装有供个人专用的水厕、独家使用的固定浴缸或者淋浴和洗手盆，同时还应当配备令人满意的冷热水供应。”这就是说，法律要求住房内安装有供个人使用的卫生和洗浴设施，满足人们体面生活的基本需求。第四，厨房设施标准具体化。该法第604条第（1）款中的（f）规定：房间内有令人满意的准备食物和烹调食物的设备。也就是说住房内应配备相应的厨卫设备，包括食物的准备和烹调设备。其次，内部布局合理构成认定贫民窟的另一重要标准。内部布局是指房屋内部的设施或者空间设计的效果。英国1985年《住房法》604条规定：“房屋内部的水厕、固定淋浴或浴缸和洗手盆应当在适当的位置，并且是专供居住者使用。”这就是说，房屋内不仅应安装有洗浴卫生设备，其布局也必须符合设施安装于适当位置的专业要求。法律要求住房内部布局符合专业要求是受“体面住房”理念的影响，体现出英国对“体面”住房的国家追求。

完善的贫民窟改造程序制度是英国贫民窟改造法律制度确立的第三个标志。英国颁布的新住房法要求贫民窟改造程序包括正常程序和特殊程序。正常程序就是指地方政府在贫民窟改造过程中的一般程序规定。特殊程序是指为解决贫民窟改造过程中出现的特殊问题而设置的程序。首先，完善贫民窟改造的正常程序制度。住房法要求地方政府针对不同情况的贫民窟发出不同的改造命令，从而形成命令程序。“对于不能以合理的费用修缮好的房屋，政府可以发出拆除令，若该房屋可以用作其他用途，并且房主承诺不再用作住房，地方政府可以发出关闭令，该房屋不得再居住，但可以做仓库或者其他用途。对于被列入到清除区的房屋，政府可以发出清除令，要求对整个区域内的房屋进行清除”。据此，贫民窟改造行政命令决定程序被确定为，先决定是否发布拆除令，再决定是否发布关闭令，最后发布清除令。按照之前的法律规定，贫民窟改造的一般程序为指定、编制清理与安置方案、备案、告知当事人、异议和执行。新程序规定使得贫民窟改造程序制度更加完善，更具执行性。此外，这一规定也扩大了地方政府的自由裁量权，保障地方政府有权针对不同条件采取不同的行政措施。住房法之所以赋权政府针对不同条件发布不同命令，主要是由行政机关的社会管理功能决定的。行政机关作为一个社会管理者，有权按照法律规定行使自己的职权。然而，有时行政机关可能会滥用职权，为保证权力行使的规范性，法律规定政府在各种情况下应当做出的行为，既方便行政相对人明确地方政府的行为意图，也能够约束地方政府的乱作为。其次，设定特殊情况下的程序制度。1957年《住房法》设定的特殊程序包括：命令回收、命令替换和执行中止，执行终结。第一，设定命令回收制度。该法第56条规定：“如果房屋是租给地方政府的，已经发出的拆除令可以收回。”这就是说，在住房出租给地方政府条件下，地方政府有权收回已经发出的拆除命令，进而停止房屋的拆除或改造。第二，设定命令替换制度。该法56条规定：“如果房屋被发出了拆除令，房主承诺不再做住房使用而另作他用，地方政府可以将拆除令更换为关闭令。”即在房主承诺不再将房屋当作住房使用条件下，地方政府可依据当事人的申请将拆除令替换为关闭令，即有权进行命令替换。第三，设定执行中止制度。“如果房屋已经被列入清除区，而此时，房屋被租给地方政府可以暂时不被清除。”这一规定指关于某一住房被列入清除区的清除命令生效，改造程序已经进入到执行阶段条件下，地方政府可以发出中止清除令，待其他条件出现（如租赁期限届满），再继续执行清除命令。第四，设立执行终结制度。“该房屋被列入清除区后，地方政府认为该区域清除不具有必要性，可以终结执行。”这是指在清除命令生效，已经开始清除工作时，如果地方政府认为对该区域的清除不具有必要性，可以通过装修或者其他维修方式达到住房标准条件下，可以发出执行终结的命令。新设定的特殊情况处理程序是英国贫民窟改造经验的立法总结，也是程序制度完善的表现。

多途径的贫民窟改造监管制度是英国贫民窟改造法律制度确立的第四个标志。首先，增设部长对贫民窟改造方案的批准权。1957年《住房法》第2条规定：“部长有权批准地方政府在该法第二部分和第三部分中关于贫民窟改造方案的建议，要求地方政府应当按照部长的要求向部长提交贫民窟改造相关的文件，提交的时间与格式都要由部长决定。”据此规定，政府部长获得贫民窟改造方案的批准权，这就将中央政府对地方政府贫民窟改造的监督权具体化，强化了中央对地方贫民窟改造的监督实效。其次，新增法院对贫民窟改造的监督。1957年《住房法》第20条规定：“任何接到政府关闭、拆除令和清除令及收购土地的通知后，可以向地方法院起诉，法官认为可以的话，可以确认命令或者撤回命令、变更命令”。这就赋予了法院对贫民窟改造的监督权。法院对贫民窟改造的监督权属于新设，目的是为公民保护自己的合法权益提供救济途径。法院审理行政争讼，既是英国现代行政法发展的表现，也是强化司法对行政监督的体现。

多元的贫民窟改造资金制度是英国贫民窟改造法律制度确立的第五个标志。1957年《住房法》第六部分规定了贫民窟改造的资金制度。首先，长期借款改造资金制度。该法第136条和137条规定：“地方政府为了实现本法中的目的，可以借款，还款期限最长可达80年……如果地方政府实施的项目不在自己的辖区，同样也可以借款。”80年的最长还款期限，为英国贫民窟改造的资金筹措建立起宽松的借款制度保障。其次，低利率贷款改造资金制度。该法第139规定：“地方政府为了实现本法的目的，可以向公共工程委员会贷款，并且利率应当是允许放贷的最低利率。”用最低利率保障贫民窟改造资金的落实。最后，发行债券筹资制度。该法第138条规定：“在不损害其他借款权力的情况下，地方政府可以经过国务大臣的批准，发行地方住房债券。”这一规定确立了发行债券筹集贫民窟改造资金制度。上述制度的确立，不仅缓解了中央政府的财政压力，还赋予了地方政府多渠道筹集资金的权力，有利于顺利筹集资金，实现推进贫民窟改造的目的。

（三）贫民窟改造法律制度的发展（1989—）

这一时期英国颁布了1989年《地方政府与住房法》（Local Government and Housing Act）、1993年《租赁改革、住房和城市发展法》（Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993）、《2004年住房法》（Housing Act 2004）和2008年《住房与再生法》（Housing and Regeneration Act 2008），使得贫民窟改造法律制度得到了新发展。

改造主体的扩展是贫民窟改造法律制度发展的首要标志。首先，增设城市再生代理机构为贫民窟改造主体。1993年《租赁改革、住房和城市发展法》第158条规定：“设立一个名称为城市再生代理机构的公司，来完成以下的职能，除了某些特定情况下，它不视为官方的雇员或者代理机构。”据此，城市再生代理机构成立。这个机构不是官方的雇员或代理机构，性质为独立承担责任的社会组织。该法第159条和160条进一步规定了该机构设立的目标、实现方式和相关的权力，“保证土地的重建；可以通过提供住房，完善基础设施；为实现重建，有权拆除现有建筑物”。也就说，在城市再生代理机构提出某一住房影响土地使用效率情形下，有权拆除该房屋。由此，社会组织被法律许可为贫民窟改造的主体之一。

其次，认可家庭社区机构为贫民窟改造主体。根据2008年《住房与再生法》设立家庭社区机构，该法第2条和第3条规定了该机构的宗旨和权力。第2条第1款（a）项规定：“家庭社区机构有义务改善本辖区内住房的供应与质量。”这就是说，家庭社区机构享有贫民窟改造职责。第3条规定：“家庭社区机构有权做一切它认为需要的事情。”这一规定赋予了家庭社区机构进行贫民窟改造的权力，只要它认为需要就可以进行改造。社会组织在贫民窟改造中的地位增强。

改造标准的更新是贫民窟改造法律制度发展的第二个标志。2004年《住房法——住房、健康和安全等级体系》（Housing Act 2004-the Housing, Health and Safety Rating System）实现了贫民窟改造认定标准的更新和体系化。首先，人的生理需求标准转化为贫民窟改造标准。改造标准包括：“湿热条件（潮湿和霉菌生长、过冷、过热）；污染物（非生物）（石棉、杀菌剂、CO和燃烧产物、铅、辐射、未燃烧的燃料气、挥发性有机化合物）。”法律在认定贫民窟时，是从人的生理需求出发对房屋进行评价，并细化为湿热条件和污染物两方面进行考量。房屋的湿热条件考量房屋是否潮湿，是否存在霉菌，室内温度是否过冷或者过热，属于物理考察。房屋污染物考量非生物的污染物，包括是否存在石棉、杀菌剂；是否存在可能引起火灾的一氧化碳、燃烧产物、未燃烧的燃料气；引起人类中毒的铅，是否存在辐射及挥发性的有机化合物，核心是化学考察。住房的首要功能是满足人类居住需求，居住需求是马斯洛需求理论中的最低层次需求，也是人类的最基本需求。人类除了工作时间，其余绝大多数时间都活动在自己的居所。居所既然是人类最基本生活场所，其对人类自身的重要性不言而喻。特别是在城市化工业化日益发展的当代社会，多种污染物对人的危害日益明显。因此，住房不仅应满足人的居住需求，更应满足人类的健康需求，通过设置居所化学污染标准，使住房更加有利于人类健康。英国住房法提出的住房新标准正是从满足人的生理需求出发而设定，是住房标准现代化的表现。

其次，确认了人的心理需求标准转化为贫民窟改造标准。心理需求标准包括：“拥挤和空间、进入入侵者、照明、噪声。”立法者把拥挤空间、入侵者的入侵、照明和噪声作为认定贫民窟改造的心理标准，他们认为这些因素会影响到房屋居住者的心情。过度拥挤的居住空间会给人压迫感、紧张感，陌生人的入侵会影响房屋主人保护隐私的要求，同样会使人产生紧张感；过度的照明和噪声会使人产生焦虑感。压迫感、紧张感和焦虑感都会使人心理不稳定。心理压力是现代社会人的常见困惑和苦恼，如果在自身居所仍不能调适不安定的心理，居所就失去其意义。正是由此出发，英国住房法将房屋内过于拥挤或者随时进入入侵者，又或者房屋周遭噪声太大等都设定为贫民窟改造标准。贫民窟改造心理标准的确立，事实上是以人为中心的立法指导思想作用的结果。把人作为立法的风向标是立法自古就有的传统。也就是说，法律制度的制定和修正都应当从人的需求出发，制定相应的规范。法的本质就是一部分人的意志的体现，从这个角度来看，立法者考虑人的感受是符合法的本质的，也是必然的。分析上述规定，立法者已经从仅关注房屋物理条件发展为既注重房屋物理条件，同时还关注居住者对房屋的心理认可，体现了法对人权的进一步保障，也是法治进步的表现。

再次，确认了防止疾病传染的贫民窟改造标准。防止疾病传染的住房标准包括：“卫生（家庭卫生害虫和垃圾、食品安全、个人卫生），环境卫生（环境卫生和排水）和供水三大方面的因素。”防止疾病传染的住房标准属于新增，即是否存在害虫、是否垃圾遍地，房屋环境是否有利于食品安全等。防止疾病传染的贫民窟改造标准是在食品安全问题日益严重的背景下提出的。疯牛病的肆虐迫使英国开始注重食品安全问题。1986年11月首例疯牛病被确诊，1990年家猫感染疯牛病，1993年一名15岁少女感染疯牛病，疯牛病已威胁到英国人的健康，故而政府开始加大对疯牛病的监管，颁布了多部食品安全法，确保食品安全。住房法将食品安全列为了认定贫民窟的标准之一，满足了法律体系内部协调性的基本立法要求。

最后，确认了防止意外事故的贫民窟改造标准。意外事故标准包括：“摔倒（浴室滑倒、跌倒在水平地面、跌倒在楼梯之间、在楼层间摔倒）、电击（电气危险）、火灾、烧伤和烫伤（火焰，热表面等）、碰撞（碰撞和夹着）、割伤（爆炸、设施的位置和操作）和损伤（结构倒塌和元件掉落）。”这一标准是新住房法关于住房标准修改的最大亮点。标准总括为意外事故的防止，包括防止在浴室滑倒、在平坦的地方跌倒、楼梯上摔倒；防止各类电气伤害；防止火灾和各类热源造成的烧伤和烫伤；防止因爆炸和操作不当带来的割伤；防止房屋结构性倒塌或房屋附件掉落造成的伤害。上述可能引发意外伤害的因素被列为贫民窟改造新标准，是立法经验的总结，也是发生事故后的补救。之前法律设定标准时，重在构建住房的物理安全标准，忽略了住房内部的各类危险因素可能给居住者造成的危害。伴随住房内外各类意外伤害事故的增多，住房法修订中便增设了防止意外事故的建设标准。

程序制度的调整是贫民窟改造法律制度发展的第三个标志。首先，完善了通知制度。英国1989年《地方政府与住房法》第289条第二款规定“地方政府应当通知到每一个被列入清除区的房屋利害关系人（包括：自由保有权所有人、承租人和抵押权人等）”; “地方政府应当采取合理的方式确保通知到每一个房屋的占有人，即使这个人对房屋不享有任何权利”; “地方政府应当在两种报纸上将列为清除区的区域在地图上显示出来，要求其中一个必须是当地的报纸，同时要附上地方政府的改造计划”。这项规定从两个方面完善了贫民窟改造的通知制度。第一，增加了通知的对象。较之前的法规相比，增加了房屋的占有人，即使其并不享有房屋的任何权利，比如借住房屋的人虽然对房屋不享有任何的权利，但该房屋的改造会影响其生活，故增加了这一类人作为通知的对象；第二，增加了通知的方式。法律要求地方政府必须在两种报纸上公布改造信息，其中一种必须是当地的报纸。此种规定是为了保证信息的传播效果，力求最大范围受众能够了解贫民窟改造的信息，实现维护行政相对人权利之目的。与其他法规的衔接是完善通知制度的原因之一。单行住房法规定法院可以准许抵押权人不经所有人同意进入被列入清除区的房屋，或者针对房屋采取行动。为此，1989年《地方政府与住房法》规定地方政府应当通知到每一位利害关系人，包括住房法中涉及到的住房抵押权人。中央对地方政府的权力规制是完善通知制度的另一原因。20世纪70年代后，英国通过不断立法下放权力，使地方政府权力极大扩充。但中央政府并没有对地方政府放任自流，而是通过立法规制地方政府权力，促使地方政府权力的法制化。法律要求政府进行登报公告，就是为了能够更好规范地方政府行为。完善通知制度能够更好地保护当事人的权益，同时通过报纸公告的方式提高了政府的行政透明度，有利于公众监督的加强，促进贫民窟改造的良好推进。其次，引入公众参与制度。英国1989年《地方政府与住房法》第289条第二款中的（2C）（2D）（2E）（2F）规定：“在第二款（2B）中的通知应邀请利益关系人中的代表、房屋占有者的代表及通过报纸得知改造信息的任何利害关系人，邀请他们在一定的期间内，参与讨论决定是否将该区域宣布为清除区，或者是否将该区域内的某一不适合人类居住的房屋排除在清除计划外。”这一规定使公众参与成为贫民窟改造中的基本制度，是贫民窟改造程序制度的重大突破。公众参与就是指公民有权参与政府制定公共政策，预先制定一定的程序、途径，使公众参与到关系自身利益的决策的制定，通过公众的参与使得相关决策符合多数公众利益。在贫民窟改造法律制度中引入公众参与有利于贫民窟改造方案的顺利执行。公众参与引入贫民窟改造程序是现代民主制深化的表现。民主制就是要让公众当家作主，公众参与就是民主制的很好体现方式，更是民主制的要求。另外，程序制度中引入公众参与也是加强对地方政府监督之需。公众参与能使大众了解地方政府的行政行为，监督地方政府按照法律规定作为。

监管制度的完善是贫民窟改造法律制度发展的第四个标志。贫民窟改造监管制度的完善集中体现在法院监督进一步专业化。2004年《住房法》第48条规定：“将1985年《住房法》第269条中的 ‘法院（Court）’改为‘不动产法庭（a Residential Property Tribunal）'，将 ‘上诉法院（Court of Appeal）’改为 ‘土地法庭’（Lands Tribunal）。”此条规定将贫民窟改造异议的管辖权从普通法院转移到专门法院，明确了一审和二审的管辖法院分别为不动产法庭和土地法庭。这是由对贫民窟改造命令不满的诉讼大多属于不动产纠纷决定的。将贫民窟改造异议列为专门性法院受理对象，使得受理法院在处理问题上比其他法院更加熟悉、更迅速、更有经验，对贫民窟改造的监管更加专业。

改造资金制度的社会化是贫民窟改造法律制度发展的第五个标志。英国对贫民窟改造的资金支持主要还是补助金，但是补助金的来源在这一阶段主要是社会组织，如城市再生机构和家庭社区机构。2008年《住房与再生法》第19条规定：“家庭和社区机构有权给予其他组织、个人财务资助，这些资助形式可以为补助金、保证金、红利等……”根据该法的规定，家庭与社区机构担负着贫民窟改造的任务，同时，还可以向个人、其他组织提供资助，这就使得贫民窟改造资金不再局限于国家的财政支持，还包括了其他社会组织的资助。设立这一制度是为了与贫民窟改造主体的变更保持一致，大背景都是工党的第三条道路政策，坚持市场化与国家宏观调控的结合。如此，不仅使得贫民窟改造主体中的社会组织能够落实贫民窟改造任务，同时也减轻了国家的负担，一举多得。