二、清政府对海洋政策的调整

清政府的海洋政策与东南沿海反清力量的消长、海盗活动频度直接相关。清初，由于东南沿海海盗武装与反清势力的崛起，清政府实行了严格的海禁政策。顺治十三年（1656），清政府发布《申严海禁敕谕》，严禁浙江、福建、广东、江南、天津等沿海“商民船只私自出海”，下令不准“片船入口，一贼登岸”，并实行十家连坐法。37顺治十八年（1661），清政府正式颁布“迁界令”，规定“诏徙沿海居民，严海禁”38，强迫浙江、福建、广东等省的沿海居民内迁30里—50里，所有民房、船只一律焚毁，并且筑垣墙、立界石、驻兵警戒，出界者格杀勿论。是年，“温、台、宁三府边海居民迁内地”39。这份诏令使得浙江宁波、温州、台州三府的沿海居民遭受了空前的灾难，因触犯禁令而被杀戮的人不计其数。康熙二年（1663），清政府立定界桩，遣派官员巡阅边海诸郡县，宁波、温州、台州沿海的居民悉数被内迁，直到康熙八年（1669）政策才有所放宽，开始允许居民近海采补。康熙十八年（1679），清廷又以“欲灭海寇，必断内地私贩”为由，在浙江沿海设立巡海官员，若有越界出海贸易者，一律严惩，并且派户部侍郎布詹等人赴浙海关巡海，以此来杜绝浙江沿海往来贩卖。40

康熙二十二年（1683），清政府彻底打败了郑成功的后裔，统一了台湾。次年，康熙帝认为“百姓乐于沿海居住，原因海上可以贸易捕鱼……先因海寇，故海禁不开为是，今海氛廓清，更何所待”41。同时，清政府还下令开“江、浙、闽、粤海禁，于云台山、宁波、漳州、澳门设四海关”42。这就是康熙时期有限制地开放海禁。此后一段时期，清政府对浙江实行的基本上是一种有限制的、相对宽松的海洋政策。

宁波是浙海关驻地，下设有宁波、乍浦、温州三大口，三大口下又设立了15个分口，有些分口下又设有若干个旁口，均分布于浙江沿海。15个分口为：宁波江东的大关口，慈溪的古窑口，镇海的镇海口（另有蟹浦、邱洋2个旁口），鄞县的湖头渡、小港口（另有穿山、大矸2个旁口），象山的象山口（另有泗州1个旁口），宁波的白峤口（另有健跳1个旁口），平湖的乍浦口，海盐的兴围口（即澉浦口），绍兴的沥海口（另有王家路1个旁口），临海的海门口（另有金清巷1个旁口），太平（今黄岩）的江下埠，永嘉的温州口（另有宁林、状元桥、黄华关、蒲岐4个旁口），瑞安的瑞安口，平阳的平阳口（另有大渔1个旁口）。43虽说这一时期清政府的海洋政策有所松动，但还是设置了许多限制。除了对外贸易限于四口外，还对商渔船只、人员、所携物品做了相当严格、精细的规定，要求民船“凡直隶、山东、江南、浙江等省民人，情愿在海上贸易捕鱼者，许令乘载五百石以下船只，往来行走”44，“出洋贸易商船许用双桅头不得过一丈八”45。此外，商渔船出海前必须禀报地方官，登记姓名，取具保结，给发印票，并在船头上烙号，若有违反将会被发边充军。

康熙二十七年（1688），清廷鉴于中国的丝绸能换取日本的铜等物品，允许丝绸输出，之后浙江商船往往带上大量的丝织品运往国外。康熙三十七年（1698），清廷在浙江定海设立红毛馆，供外商住宿，英国商人始来互市，并且在宁波、定海设立浙海关分关。康熙四十一年（1702），清廷许可英国人在舟山设贸易站，主要采购浙江的园茶。根据马士统计，仅康熙四十九年（1710）英国来定海、宁波的商船就达110多艘。46

康熙五十六年（1717），为了防范海外华侨与内地居民联合起来反清，清廷又颁布了《商船出洋贸易法》，规定：商船只准与东洋贸易，不准与南洋等地贸易；不准运粮出口，出洋船只每日每人只准带食米一升、余米一升，超额者严拿治罪；禁止将船卖与外国，违者造船与卖船之人及知情不报者皆立斩，知情目击之人也要枷号三个月。雍正即位后，对康熙年间的海洋政策做了微调，一度废除了康熙五十六年不准沿海居民与南洋进行贸易的规定，“洋禁新开”47。雍正七年（1729）允许浙江商船依照福建商船到南洋贸易的规定，“准其一体贸易”。但是雍正年间的海洋政策依旧非常严格，清政府对于出海的商船、渔船的颜色做了详细的规定，对海外贸易的物品种类更是详之又详，雍正九年（1731）废铁可以在内地进行买卖，但是严禁售往海外。

乾隆时期，清政府的海洋政策再次出现了紧缩迹象。乾隆元年（1736），下令凡康熙五十六年例禁以后出国的人，永远不准回国，把华侨看成是“天朝弃民”，背叛祖宗的人。乾隆十三年（1748），清政府严禁内地居民偷渡出海，并且禁止杂粮、麦、豆等出海贸易。乾隆十八年（1753），英政府向在华的英商下令“务必开始在宁波通商”，在总商喀喇生、通事洪仁辉等人的活动下，宁绍台道准予英商在定海验税，然后运货到宁波销售。乾隆二十年（1755），英商等商船离开广东，来浙贸易。自此“外洋番船收泊定海，舍粤就浙，岁岁来宁（宁波）”48。

然而，不到二年情况发生了根本性变化。由于担忧西洋人会对东南沿海构成威胁，清廷发布谕令废定海红毛馆，规定：“将来只许在广东收泊贸易，不得再赴宁波。如或再来，必令原船返棹至广，不准入浙江海口。与会粤海关传谕该商等知悉。”49之后，英国先后派出马戛尔尼、阿美士为使臣，于乾隆五十八年（1793）、嘉庆二十一年（1816）来华，请求开放宁波、舟山作为通商口岸，均被清政府拒绝。这样，浙海关除了少量的对日本、南洋的贸易，对外贸易的大门几近关闭。

乾隆后期，随着越南海盗、浙江土盗、福建海盗在浙江海域形成掎角之势，清政府对于浙江沿海对外贸易的控制更加严格，下令封禁海岛，规定只要发现海岛上住人，立即“概行驱逐”，将庐舍“悉行烧毁”。乾隆五十五年（1790），官府发现浙江所属海岛561处，大多都有百姓居住，于是下令督抚清查。经官府清查后，发现除了个别属窜入的“匪徒”外，大多数是定居多年的良民，有的地方甚至已是“烟户稠密”，“已成市肆”，“不便概行焚毁驱逐”，于是上奏请求保留良民的居宅。乾隆答复是“所有各省海岛，除例应封禁者，久已遵行外”，其余可以保留，但是得编列保甲，也可任其“出洋采捕”，同时要求沿海地方官要加强“实力稽查”，一旦发现“有盗匪混入，及窝藏为匪者，一经查出，即将该犯所住寮房，概行烧毁，俾知儆惧”，对于渔船出入则更要“严行盘诘”，如遇“形迹可疑”者，“立时拿获”。50乾隆五十九年（1794），清政府再次对嘉兴、宁波、台州、温州4府和玉环厅所辖各岛进行清查，要求除部分岛屿允许居民居住外，其余的继续封禁、驱逐。

嘉庆四年（1799）年底，阮元任浙江巡抚，全权处理浙江剿灭海盗事宜。阮元上任后重新整顿沿海的保甲制度，要求“甲有定人，人有实事，一丁一口，不得私自出海”，同时规定，打造新船须由保甲作保，建成后得经官府查验，并在桅杆上涂漆书写商渔字样。51

总之，清政府的海洋政策随着海上局势的变化而变化。清初，鉴于入关不久，内政不稳，海盗、反清势力频发，实施了严格地海禁政策，确保政权的稳定。康熙年间，随着台湾的收复、反清势力基本肃清，清政府一度对浙江沿海实行驰海禁的政策，试图从海外贸易中获利。但是，到了乾嘉时期，随着浙江沿海海盗问题的再次恶化，以及对“番商”有可能对东南沿海构成威胁的担忧，清政府再次收紧了海洋政策，除了将海岛居民迁至内地、对沿海居民的出海作各种规定外，还严格限定“番商”只许在广州一口进行贸易，最大程度地限制了浙江沿海的海外贸易。这一保守的海洋政策一直延续到第一次鸦片战争结束。