二、海防制度

（一）巡洋会哨制

“巡洋会哨制”始于明朝，目的是为了防止海上反明势力和愈演愈烈的倭患。“巡洋”是各水军按其驻防位置与武备力量划分一定洋面作为其巡逻信（汛）地；“会哨”是相邻的两支或多支巡洋船队于信（汛）地连界处约期相会，交换凭证，并受一定官员稽查。清代沿袭了明代这一海防制度。

会哨是各镇、各营巡洋后相互交会、见证的一种制度安排。清初，浙江水师各镇会哨的安排：温州镇于五月十五日与福建海坛镇会哨于镇下关；定海镇于五月十五日与江南崇明镇会哨于大洋山，三月十五日、九月十五日与黄岩镇会哨于九龙港；黄岩镇于三月初一、九月初一日与温州镇会哨于沙角山。雍正时期，改每两月会哨一次，即旧法未尽周详，自二月出巡，至九月撤巡，为时太久，乃令各镇总兵官每两月会哨一次。15

会哨制度一开始非常严格。按规定，会哨的两水师碰面后，要当面交换官方文书，“如各镇玩视偷安并不亲赴会哨该道，立即据实揭参，倘该道有故不亲身前往，或通同捏饰者一并参办”16。总兵不亲身出洋监督官兵巡哨，总督可以参奏后将其革职。副将以下官兵不亲自出洋巡哨，经总兵揭报可以将其革职。而总督、总兵不据实禀报，按例降三级调用。乾隆五十四年（1789），温州镇李定国巡洋会哨时因风大难行，停泊在小门洋而未去沙角山会哨，结果被流放伊犁。17后来因为这个事件，规定允许遭遇大风天气难以前行时，可以据实报明督、抚，并由督、抚稽查核实，“若有藉词捏饰即应严参治罪，若果为风所阻方准改展口期以期体恤而崇实政”18。

巡洋、会哨的初衷是各镇首尾呼应，相互支援，守护海疆。时人认为“于大洋要害处及附近紧要港澳，分哨以为防限。而于道里适均处，定为两塞，会哨之。联络呼应，戈船相望，更于每塞之中，添游翼以巡之。错综迭出，虽支洋穷澳，无不按焉，此防寇之良策也”19。当时的实际情况也的确如此。由于大海相连，若分界以守，缺乏协调，各镇防卫区域必然势单力薄，容易被突破。浙江南连闽、粤，北接苏、松，“利害安危各有辅车相依之势协调巡洋”，对于海上盗匪“福建捕之而广浙不捕不可也，广浙捕之而福建不捕亦不可也”。20因此，对传统海防来说实行巡洋、会哨制度是十分有必要的。

巡洋与会哨的目的是打破界限，协同防御，但由于驻防官员缺乏大局观，往往不愿承担过多的巡洋区域，存在相互推诿责任的现象。

康熙二十九年（1690），两江总督、闽浙总督分别委托江南苏松镇左奇营游击丁际昌与浙江定海镇左右两营游击叶纪会同勘测两省洋面分界。丁际昌认为马迹山与羊山东西对峙，应以马迹山、羊山为界，划分两省水师巡洋界线；叶纪则抱怨小羊山尚且属于江南省管辖，位置偏北的马迹山反而成为两省界山。21地方官员各自画地为牢，很难相互呼应，还体现在海案的处理上。如乾隆三十一年（1766），江苏、浙江、广东等省擒获海盗数百名，其中有涉及数省之要犯，但各地因涉及洋面管辖问题，“畏难不肯访缉”，他们“相互推诿，彼此捺搁”，“遂致纵盗养奸，酿成积案”。22

划界巡洋极度限制了沿海地方水师的视野，使得地方水师只了解本处的情况而不熟悉他处的情况，进而导致水师的出洋作战能力大为削弱，作战半径大为削减。

雍正四年（1726），浙闽总督高其倬在给雍正的上书中陈述了划界巡洋的积弊。高其倬把水师中的人大致分为三等：第一等者，不但对自己管辖的水域十分熟识，对别处海域的港口、沙线、岛屿、潮流等情况也十分熟悉；第二等者，“或熟知数处情形，或熟知本处情形”；第三等者，对本处情形知道大概，在船不晕，能上下跳动、运使器械。那些不甚晕吐，只能坐在舱内，而不能上下跳动、使用器械的人不过是凑数而已。23据高其倬的调查，福建水师有许多“不谙水务之人，千、把多系中等，将备亦然”，“浙江水师与福建相仿，而本领更觉不及”。他认为造成这一局面的原因是划界巡洋，划界巡洋导致“本处巡哨之兵，只在本处洋面巡哨。即总巡分巡之员，亦只福建者巡福建，浙江者巡浙江。如此行走操练，止熟本处，不知他处；止知本省，不知外省”24。

（二）海禁制度

海禁是明代经常采用的一种政治和军事手段。明代为了防止沿海奸民与倭寇勾结，禁止沿海居民私自出海。清军入关南下，在浙江、福建沿海地区，遭到了郑成功等人的顽强抵抗，为了切断沿海民众与海上反清势力的联系，达到“寇无所掠食，势将自困”25的目的，清廷承袭了明代的海禁政策，规定“不许片帆入口，一贼登岸”26。

康熙二十二年（1683）台湾告平，清廷方开海禁，但对出海船只、人员、所携物品的规定相当严格、精细。如海船“许令乘载五百石以下船只，往来行走”27，“出洋贸易商船许用双桅头不得过一丈八”28。“议准渔船梁头不得过一丈舵水，不得过二十人，取鱼不许越出本省”，除福建渔船单双桅都可以用，“包括浙江在内的其余省份都要用单桅”。29此外，海船出港不仅要登记船上人员的年貌籍贯，还要有人担保，并在船刻烙记号。守口官将出海情况编造成册，呈报上级；船只返港时则在查明情况后，再呈报上级。30

海禁政策是清政府海防政策的重要组织部分，它企图通过限制民船的规模、性能达到“重防其出”的目的，但这一种消极的极其不自信的政策。民船是一种重要的海防力量，清政府限制民船意在保持战船对民船的优势。然而，这种限制却阻碍了造船业的发展，使整个国家的造船水平得不到提高，同时也间接影响了清军水师战船战斗力。清政府一方面是限制民间造船业，一方面也没有大力发展水师的船只，这相当于直接放弃了海上的控制权。

（三）保甲制度

保甲制度是宋代以来封建王朝采取的一种社会统治手段，它的本质特征是以“户”为基本单位带有军事管理性质的户籍管理制度。清代保甲制度保甲编组以户为单位，设甲长、保长，“保长长十甲，甲长长百户，分百户而十人长之，谓之牌头。牌头则庶民之朴直者为之，保长、甲长，则必择士之贤者能者而为之”31。保长、甲长没有直接治理乡村的权利，只有举报、教导的责任。清代保甲制还实行连坐法，各户出事，保长、甲长都要担当一定的责任，所以一旦有事，保长、甲长就会向上汇报， 从而闻于州县，“如身之使臂。臂之使指，节节而制之，故易治也”32。

清政府将保甲制度推广应用于沿海和海岛居民。“浙江海岛居民，除不准增添居屋外，其现住居民一律编甲稽查，并责成该管镇道于出洋之时严密查察。”33乾隆五十九年（1794），清政府在稽查海岛居民搭寮时，发现浙江所属海岛数百处“有搭盖寮房零星散处者，有建盖瓦房已编保甲者，有渔汛时暂行搭厂者”，于是下令除编甲输粮者被免于驱逐外，其他都全部烧毁。34清廷对出海的渔船也实行保甲制，并规定“欲出洋者将十船编为一甲，取具一船为匪，余船并坐连环保结。若船主在籍而船出洋生事者罪坐船主”35。

保甲制度与海禁政策一样目的是“重防其出”，它试图通过限制沿海民众的自由活动，稳定海上的局势，但这种以“禁”与“控”为主的海防策略，随着大航海时代的来临已越来越不适应海防的需要。