第一章 全球治理的内涵
第一节 全球治理的定义
一 什么是治理
治理一词从20世纪90年代在全球范围逐步兴起，然而对于治理的概念长期以来并没有一个统一的界定。治理（governance）可以追溯至拉丁文和古希腊语中的“steering”一词，意指操纵、控制或指导，长期以来它与统治（government）一词相交叉使用，被广泛运用于与国家公共事务相关的政治统治和管理活动。Cochrane 等认为三个因素推动了治理的快速兴起。一是治理克服了传统的社会学分析的两分法，例如公共与私人部门，政府、市场和民间团体，政府和非政府等这些主体之间并不是截然对立的，而治理则可以很好地描述以上主体之间协调合作的复杂形式。二是治理反映了社会结构的变迁，即非政府主体的大量出现，这导致了罗西瑙所称的“超越政府的治理”。三是从修辞学上看，相比政府或统治，治理代表的是一种中性、技术性的社会秩序，这更容易被一些国际组织接受，特别是在新自由主义盛行的背景下[1]。
在这种情况下，大家给出各种不同的治理定义。治理首先被看作是一种过程和制度。联合国亚洲及太平洋经济和社会委员会（UNESCAP）指出，治理的概念与人类文明一样古老，简单来说治理就是决策以及何种决策被执行（或不被执行）的过程（process）。因此，治理可用于公司治理、国际治理、国家治理、地方治理等多个领域[2]。联合国全球契约组织（UN Global Compact）也认为，治理是确保实体（如企业、政府或多边机构）整体有效性的制度和过程[3]。
1995年，联合国“全球治理委员会”发表《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood）报告，从实践层面上定义了治理的内涵：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”[4]。
联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）也认为，治理是指旨在确保问责制、透明度、反应能力、法治、稳定、公平和包容的基础上，赋予权力和广泛参与的结构和过程（structures and processes）。治理也可被表述为通过透明、广泛参与、包容和快速反应的方式管理公共事务的一种运行规范（norms）、价值观（values）和规则（rules）。从广义上来看，治理是公民和利益相关者相互交流、参与公共事务的文化和制度环境[5]。
治理被视为一种权力关系。1989年，世界银行首次使用“治理”一词用于描述撒哈拉以南非洲地区国家需要制度改革和更好更有效的公共部门。在研究中，世界银行将治理定义为“行使管理国家事务的政治权力”[6]。1992年，世界银行进一步发展了治理概念。治理被定义为管理国家经济和社会资源、促进发展的权力行使方式[7]。联合国开发计划署（UNDP）也将治理定义为管理一国各级事务所行使的政治、经济和行政权力。治理包括一系列能够使公民和团体表达利益、调解分歧、行使合法权利和义务等的复杂机制、程序和制度[8]。
政府成为行使这种权力的主体。Stephen等指出，在确定了一系列规则之后，我们需要设定一套机制来负责决定这些规则是什么，如何执行、制定和实施决策，以及如何解决争端等，此时就可以创建政府来做这些事情[9]。福山（Fukuyama）将治理定义为政府制定和实施规则以及提供服务的能力，政府是实施治理的代理组织[10]。Fasenfest认为，治理是一种通过管理或政府领导反映社会期望的一系列决策和过程（decisions and processes），政府是具有治理职权或治理功能的机构[11]。
但根据罗西瑙的说法，治理与统治（government）并非同义词[12]。统治意味着有正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。因此，治理是一种比统治内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。
与此同时，治理与管理也存在着较大的区别。管理（management）主要是通过规划、实施和监督职能，以达到预先确定的结果，是通过动员和改变现有的物力、人力和金融资源以实现具体成果的过程、结构和安排。治理则为管理和行政体系运行设置参数，其是指关于如何分配和分享权力，如何制定政策、确定优先事项，并对利益相关者负责。二者的区别见表1-1。
表1-1 治理与管理的区别
二 全球治理
简单来说，全球治理是治理活动在全球范围的扩展。这种扩展主要表现在两个方面：一是治理是由全球机构如联合国、国际货币基金组织等实施的，或是由其他覆盖全球范围或在全球范围运转的机制和政策网络实施的；二是治理活动超出一国国界在全球范围内实施，也即全球治理是旨在解决影响不止一个地区的问题的跨国行为者的政治互动。
Thomas G.Weiss指出全球治理是为识别、理解或解决超出单个国家解决能力的全球性问题的集体努力[13]。Thakur和Van Langenhove认为，全球治理是指在全球范围内合作解决问题的安排，这些安排可能是各种行为者（国家当局、政府间组织、非政府组织、私营部门实体）管理集体事务的规则（法律、规范、行为准则）或是（正式和非正式的）组织机构和做法[14]。因此，全球治理指的是国家、市场、公民、政府间和非政府组织之间的复杂的正式或非正式机构、机制、关系和过程，以此用来表达集体利益、确立权利和义务、调解彼此差异或分歧。
但与（国内）治理不同，全球治理缺乏一个世界政府。Finkelstein认为正是由于不存在一个世界政府，所以才采用治理一词来替代政府[15]。他认为全球治理是在没有主权当局的情况下对跨越国家边界关系的治理，全球治理在国际所做正像一国政府在国内所做一样。但全球治理不等同于全球政府，它不是一个单一的世界秩序，不是一个自上而下的权威层次结构。它是一系列存在于当今世界不同层次上的与治理相关的活动、规则、正式和非正式机制的集合[16]。罗西瑙认为全球治理实际上是“所有层面的人类活动（从家庭到国际组织）的规则构成的体系，在这些体系中，通过运用控制权来实现具有跨国影响的目标”。全球治理不是世界政府。事实上，全球治理也没必要有一个世界政府[17]。
尽管不存在一个世界政府，但是全球治理仍需要国际机制建设。以奥兰·扬（Young）为代表的新自由主义国际机制论者进一步强调全球治理“实际上只是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和”[18]。罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈（2003）也将治理定义为“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”[19]，各国的集体行动受到全球治理机制的约束。McGrew and Held强调全球治理实际上需要塑造一种新的国际规范与权威[20]。在全球政府缺位的情况下，各治理行为体（主要指国家[21]）为克服“治理失灵”现象，通过制度安排“发展普遍性承诺规范、向决策者提供高质量信息”[22]，实现全球公共产品的有效供给[23]。自由主义者倡导运用罗尔斯的正义观改造自利民族国家，认为全球治理谋求通过全球宪章、法律、规范约束行为体的行动，市场正义性需要制度的监管[24]，市场原教旨主义和单边主义在全球治理中不再行得通。
综上，全面结合行为体、对象、目标和实现形式等特点，可以将全球治理定义为：由国家或经济体构成的多权力中心的国际社会，为处理全球问题而建立的具有自我实施性质的国际制度、规则或机制总和；或在没有世界政府情况下，各国际博弈者通过集体行动克服国际政治市场失灵的努力过程[25]。