第二节 全球治理的主要内容
根据我们给出的定义，全球治理至少有三个不可或缺的部分，即由谁治理也即全球治理的主体、通过何种形式进行治理也即全球治理的形态、治理谁也即治理对象三个部分。
一 全球治理主体
全球治理主体解决的是“由谁治理”的问题。无论是国内治理还是全球治理，治理的主体都是多元化的。詹姆斯·罗西瑙指出，治理的主体呈现多元化的态势，除了有正式权威的政府外，还包括各种非政府组织、协会、利益集团等第三方组织[26]。吕帅也认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，即治理主体是多元的，包括政府、社会组织、企业以及公民个人[27]。全球治理是治理在全球层面上的延伸，治理的主体也相应地更加多元化了。赫尔德（Held）强调，全球治理是为实现公共目标进行社会协调合作的过程[28]。在这一过程中，国家、国际组织、跨国公司、国际商业机构以及民间社会团体已经形成了一个巨大的全球治理网络。国家依然扮演着重要的角色，但更多的主体共同参与到全球治理的进程中[29]。
民族国家依然是全球治理的主要行为体[30]。因为各个主权国家既是多边机构的成员，也是制定全球治理相关的各项政策与规章制度的主体。国家之间的相互影响和作用更是推动治理的进程和方向的关键动力[31]。国家可以对本国公民和领土行使职权，而他们通过向国际机构赋权，使得全球治理可以影响甚至干预各国国内进程。国家创立了政府间组织等国际机制，并为它们确立目标和职责；国家建立国际法和国际规范，并通过遵守与否来决定它们的效力等。
然而，全球治理也强调，各种国际组织、非政府组织、跨国公司等也是全球经济治理重要的参与主体，尤其是全球性的国际组织的角色不容忽视。根据联合国秘书长在2011年联大报告中的界定，全球经济治理是“多边机构和进程在塑造全球经济政策、规则、规制方面所发挥的作用”[32]。这一界定明确地突出了多边机构在全球经济治理中的关键地位，将它们视为治理的实施者和重要主体。西方学者们在全球经济治理中强调“通过一定数量的国家所建立的国际管理机构来规制某一方面的经济行为，比如WTO对国际贸易的管理或者某一国际组织对国际直接投资和共同环境标准的管理”[33]。
全球治理很大一部分是通过基于委托—代理的国际组织来实现的。这些国际组织是实施全球治理的平台和载体，离开了这些组织，全球治理也就无从谈起。全球治理的代理组织主要包括政府间组织和非政府组织等类型，他们可能是全球性组织，也可能是区域性组织。全球性组织涵括了世界上绝大多数的治理平台，它们以协调多边关系为主要目标。其主要代表如联合国（UN）及其下属机构以及国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等。作为对全球性组织区域职能的有益补充，区域性组织则主要侧重于区域内部双边或多边关系的维护与建设，较为典型的包括欧盟、东盟等。这些全球性组织、区域性组织均属于政府直接参与的合作机制，保障了这些机制对于全球事务治理的权威性和约束力。
然而，我们此处所指政府间组织作为全球治理的行为者，主要是指这些组织的官员，作为国际公务员在劝说国家行为、协调不同集团行动方面发挥着关键但却无形的作用[34]。这些组织的官员与其他行为体有很大不同，他们的主要利益出发点是促进组织和其所代表成员的利益。他们需要对新的挑战和危机做出反应，为成员国提供政策选择，做出他们所认为好的决策，避免成员国利益受到损害。
非政府组织的参与者主要是民间社会团体和私人（跨国）企业，民间社团多侧重于依靠社会舆论推动全球某一具体领域的问题治理，如世界自然基金会、中国扶贫基金会、乐施会等，也逐渐成为全球经济治理中一股重要的推动力量。非政府组织在全球治理中正发挥越来越大的作用。在很多方面，他们已经成为重要的信息和技术提供者，他们通过间接参加政府间组织的会议，提出新问题，提交文件材料，并传播相关专业技术知识。他们会向个人、政府、政府间组织、商业团体以及其他主体进行游说和劝说，并对相关行动和行为进行监督，从而影响全球治理进程。
除此之外，技术专家、跨国公司等也是全球治理的主体，他们对全球治理有直接产生影响。
二 全球治理的形态
当前并不存在一个世界政府，在国家与其他治理主体之上，没有一个权威机构可以像中央政府一样维持秩序，即使各行为体做出治理决策，也很难保证该决策得到贯彻执行、违约行为受到应有惩罚。各种国际机构至多是在不同问题领域提供不同程度的治理机制。然而，任何国际机构在全球或地区范围内都没有征税权，治理活动面临融资困难。因此，相对国内政治，国际社会呈现出“无政府”的“无序”状态。在世界政府缺位的情况下，每个行为体都以自身利益最大化为目标。一旦无法调和诸多差异性利益，将会导致“合成谬误”，或曰“公地悲剧”，或曰“治理失灵”。只有调和差异性的个体利益，才能将全球治理引向良性发展的轨道[35]。
而这就需要国际制度、规则和机制来确保全球治理的顺利进行。实际上，从定义可以看出，无论是对于治理还是对于全球治理，制度、规则、机制等都是确保治理活动顺利实施并取得预期目标的关键。对于（国内）治理来说，其更多是政府提供的规章制度，但是在缺乏等级体制、强制性权威的国际关系领域，（全球）治理是各国之间尤其是大国之间的协议与惯例的产物，它涵盖政府的规章制度，也包括非政府机制。
一些制度经济学家如科斯、诺斯、舒尔茨等将规则等同于一种“制度”，是集体控制或约束个人的一系列行为准则和规范。持这种观点的学者实际上是将治理视为一种制度，即治理的外在表现便是一系列的规则和约定。他们更强调治理作为规则所起到的规范和约束作用。威廉姆斯（Williamson）将制度经济学分为嵌入型制度（非正式的习惯、传统和规范）、正式制度环境、治理、资源配置与应用等四个层次，其中治理活动处在第三层[36]。在威廉姆斯看来，治理就是通过契约约定制度结构，将治理结构与交易行为联系起来，以此引导并重塑行为体的动机，从而进行资源配置和使用。简言之，治理强调制度的协调、引导和规范作用。斯托克（Stokke）、杨（Young）进一步明确指出，治理就是建立和操作一套行为准则，用于规范行动、分配任务、指导合作，以努力克服集体行动困境[37][38][39]。
国内治理主要是一国政府机构利用其政治权力施加影响，其所依据的是正式的、强制性的法律法规和制度。而全球治理则不同。全球性问题日趋凸显，说明在全球范围内单纯依靠市场手段自我调节存在严重缺陷。因此，建立一套具有约束力的规则就显得十分必要。全球治理较之国内治理更强调规则的作用，强调国家、非政府组织、私人部门等国际治理的参与者通过具有约束力的规则进行合作。这些规则和制度大部分不具有强制性（国家之间经过商议共同确定的一些强制性的国际法律除外），而更多需要国家间的协商与自愿遵守，这与国内治理规则的强制性有所不同。如在全球贸易治理领域，以国际组织为依托的多边机制、以大国俱乐部为核心的诸边机制、以区域贸易协定为主体的区域机制、大国之间的双边机制、以大国为主导的单边机制、以非政府组织为主导的其他机制并存。各类机制的实施难度相互区别、互为补充，形成了例如自愿约束型规则、协商约束型规则、强制约束型规则等不同的规则要求。这也导致不同规则之间的执行难度和效果的显著不同[40]。
全球治理形态包括以下几个形式[41]。
1.政府间组织
政府间国际组织（Inter-government Organization，IGO）指由若干国家或政府基于一定目的依国际条约建立的国际组织，至少包括三个以上成员国，并在多国开展活动。它们在条约和宗旨规定的范围内，享有参与国际事务活动的独立地位，具有直接承担国际法权利和义务的能力，而不受国家权力的管辖。政府间国际组织既包括单一目标的国际组织（如欧佩克），也包括具有多重目标的国际组织（如联合国），它们成为全球治理最主要的形式。
政府间国际组织具有多种功能，包括信息收集、趋势监测、提供服务和援助、争端解决等，它们通过以上这些活动有助于国家形成稳定的合作习惯。政府间组织通过议程设定来影响成员国，并在相关议题领域制定原则、规范和规则，通过发展特定的决策和执行程序来促进和协调各国的行动，通过国际同行评议甚至是争端解决机制来约束成员国行为。政府间组织有利于提高各国集体行动的效率，通过建立一个具体、固定的中心化机构，有利于减少各国的谈判时间，提高了国际社会应对全球问题的能力。
2.非政府组织
非政府组织（Non-government Organization，NGO）是指由不同国家的社会团体或个人自愿组成并努力实现某一共同目标的组织。它与政府间的国际组织相对。这类组织是其成员根据共同的愿望和要求，为解决某一问题或发展某一事业而组成的。
3.国际法
国际法指适用主权国家之间以及其他具有国际人格的实体之间的法律规则的总体，其主要有三种形成的方式：条约、国际习惯法和为各国承认的一般法律原则。
条约和其他经一致同意的协议是具有法律拘束力的，国际法主体可以通过它们宣布、修改或发展现行的国际法。它们也可以通过条约将尚未组织起来的国际社会转变为联合的或凌驾于国家之上的全球性或区域性的国际社会。国际习惯法是适用于尚未组织起来的国际社会的国际法。它们常常以早期条约的某些条款为渊源，这些条款后来就被承认为法规。但是也有个别的国际法规则是由世界各国大致相同的实践发展而成的。为各国所承认的一般法律原则只有在国际习惯法或条约法没有相应的规则与之平衡的情况下才起作用。这种原则必须是一般的法律原则，而不是作用范围有限的法律规则；它还必须得到相当多的国家（至少包括世界上所有主要的法律体系）的承认。
从全球治理来看，国际法的最大限制是其只能应用于国家，另一个问题是缺少国际强制执行机制。为了确保各国遵守国际法，一般规定各国可根据各国的情况选择接受还是不接受国际法，这就降低了国际法的治理效果。不过，考虑到遵守法律的国际声誉、来自其他国家的同行评议压力以及互惠原则，一般情形下，大部分国家都会选择遵守国际法。
4.国际规范或“软法”
国际规范（international norms）是在国际交往中被大多数国家承认并遵守的行为规范，如联合国宪章、许多国际公约中规定的准则等。它们为国家之间行为标准建立了预期，并增加相互了解。大多数的国际规范并不具有约束力，因此又被称为国际“软法”。例如在环境领域，针对臭氧层空洞、生物多样性的消失、全球气候变化等往往首先制定一般的规范和原则，随着对相关问题理解的深入、技术的进步特别是政治环境的变化，上述的规范可能就会从“软法”上升至“硬法”。如1992年联合国政府间气候变化委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》（软法），在该基础上，1997年《京都议定书》的达成（硬法），使温室气体减排成为发达国家所须履行的法律义务。
5.国际机制
Keohane和Nye将机制定义为一系列治理安排的总和，是一个规范行为者和控制其影响的规则、规范和程序网络[42]。在此基础上，Krasner将国际机制（international regimes）定义为促使国际关系中某一特定领域的行为者预期趋同的原则、规范、规则和决策程序[43]。国际机制既包括类似《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》的国际公约，也包括像布雷顿森林体系这样的货币管理体系。
国际体制包括一系列规则、规范以及行为者的行为惯例。在某一特定问题领域，可能需要建立一个政府间组织，但是一个单独的政府间组织不能构成一个体制。例如针对核武器扩散问题，就包括国际原子能机构（IAEA）、《不扩散核武器条约》与《全面禁止核试验条约》等一系列的国际组织和条约在发挥作用。
6.临时集团、安排以及全球会议
随着国际事务的日益多边化，一系列的临时集团和安排（Ad Hoc groups and arrangements），政府间举办的全球会议、论坛、委员会等也成为全球治理重要的形式。例如七国集团（G7）、二十国集团（G20）等领导人峰会对全球治理具有深远影响，它们虽然定期召开，但是并不是一个正式的政府间组织。联合国在经济、环境、社会等领域召开了一系列全球会议，较有代表性的是联合国气候变化大会，已成为解决气候问题重要的全球政治进程。
7.由私人提供的全球治理
私人部门在某些全球治理领域也发挥着重要的作用。比如在国际会计标准制定、国际信用评级等方面，基本是由私人部门在制定规则。
三 全球治理的对象
全球治理与国家治理对象存在根本差异。全球治理要解决的是全球问题，包括诸如防止战争与化解冲突、应对气候变化、防治“非典”（SARS）和埃博拉等传染性疾病、维护国际金融体系的稳定、保障开放的国际贸易体系等。俞可平指出，全球治理所涉及的对象除了国际关系层面的体系、秩序和结构的安排、机制以外，还包括人类社会所面临的共同性问题和跨国问题，主要包括：（1）全球安全，包括国家间或地区性的武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的生产与交易等；（2）生态环境，包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物保护等；（3）国际经济，包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机和国际汇率等；（4）跨国犯罪，包括走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖主义等；（5）基本人权，如种族灭绝、屠杀平民、疾病传染、饥饿与贫困以及国际公正等[44]。张宇燕、李增刚、王国兴和成靖认为，全球治理的领域包括全球生态、全球犯罪、全球经济秩序、全球安全、能源利用、消除全球贫困和传染病等问题[45][46]。廖茂林、魏际刚也指出，全球治理体系非常庞大，包括经济、政治、气候、能源、资源、生态、军事，等等，且每一个分支都有自己的一套体系[47]。可以发现，全球治理实际上继承了治理的三条轨迹，即包括对宏观经济的治理、对自然环境的治理和对社会事务的治理。
全球经济治理可以理解为全球治理在经济领域的应用和延伸，是全球经济活动与治理关系的反映。陈伟光和申丽娟（2014）指出，全球治理和全球经济治理是不可分割、高度关联的两个概念，全球治理和全球经济治理的理论均源于各行为体通过国际机制的相互协调、合作的实践，前者针对的是全球性综合问题，后者针对的是全球经济领域的问题；全球经济治理是全球治理的主体和核心内容，但除了在经济领域的合作、协调外，还要共同处理和解决传统安全领域以外的诸如环境、能源、疾病、跨国犯罪等非传统安全领域的全球性问题[48]。
随着经济全球化的深入发展，世界各国在经济、政治、社会、文化等方面的相互渗透、相互依存日益加深，全球性问题日益增多。这些问题或现象涉及到全球所有国家，而解决问题又非一个国家或几个国家力所能及或能够取得成效。全球问题影响着各国政府，这要求各国加强全球治理以进行应对。