第三章 全球经济治理结构的历史演变

第一节 全球经济治理结构

全球经济治理是不同主体围绕相关经济问题领域，按照一定的原则（principle）、规范（norm）、规则（rule）和决策程序（decision making procedures）在全球层面进行协调与合作的过程。全球经济治理依靠形态各异的制度，塑造行为体预期，规范和引导行为体互动，从而实现行为体的协调合作。全球经济治理的制度形态具有一定的稳定性，能够稳定持久地对各领域的行为规范和预期产生影响。但是，全球经济治理机制并不会永远“锁定”在初始条件，其会随着现实基础的变化而演变。全球经济治理的制度框架由规则、规范和实施机制构成，能够汇聚行为体的预期，并对行为体的行为提供持续激励。因而，制度框架是全球经济治理结构的内核，会持久地对解决全球性问题的绩效和报偿分配产生影响。

全球经济治理结构表现为不同议题领域或不同历史时期差异化的制度形态。全球经济治理的制度形态，既体现为治理实施者/代理人与国际博弈者/委托人之间的关系，也表现在治理实施者或国际组织内部的治理结构，包括参与者资格、权力配置、决策程序，以及治理所覆盖的范围和强度等（张宇燕、任琳，2015）。第二次世界大战后建立的以国际货币基金组织和国际复兴开发银行为代表的多边机构，开创了基于委托—代理的正式国际制度，成为布雷顿森林体系下治理机制的核心特征。七国集团确立的非正式协调机制，为国际宏观经济政策协调提供了缔约成本更低的制度设计。2008年金融危机爆发之后兴起的二十国集团（G20）进一步发展了七国集团的非正式机制，并将二十国的议程与既有多边机构挂钩，形成一种复合的非正式治理机制。第二次世界大战后嵌套在全球经济治理体系之下的各类国际组织，在成员资格、资金分担、投票权和议事日程以及执行机制方面都各具特色，但同时也表现出一些共同的特征。例如，世界银行和国际货币基金组织作为全球经济治理的最主要的治理平台，在成员资格、主导国家、经济理念、政策框架等方面高度重合。

另外，制度框架所蕴含的规范也是全球经济治理结构的重要内容。全球经济治理的对象是全球经济事务。坚持何种原则、学说或规范进行治理，是全球经济治理首要面对的问题。在人类认识政治和经济规律的历史长河中，形成了不同流派的政治经济学思想。这些思想既是一定时期内人类理性认识的体现，也是特定政治和社会基础的反映。例如战后经历的“内嵌式自由主义”和“新自由主义”经济治理规范，就成为不同历史时期主要国际组织的指导原则，框定了当时全球经济治理的主流政策架构。在战后召开的布雷顿森林会议期间，美英之间就建立一套基于“内嵌式自由主义”理念的规则体系达成了共识，旨在吸取大萧条时期的经验教训，避免完全的自由放任和“以邻为壑”的保护主义。“内嵌式自由主义”强调在推进经济自由开放的过程中，要对国内的损失者进行保护，将自由主义内嵌到国内社会之中。随着布雷顿森林体系的崩溃，新自由主义经济理念逐渐复兴，放松资本管制和金融监管成为国际社会的正统规范。同时，国际货币基金组织、世界银行、经合组织等全球经济治理机构也随之采取以“华盛顿共识”为核心的新自由主义理念和政策框架，大力推动各国采取自由化和市场化的国内改革。2008年爆发的国际金融危机，使得人们又一次反思新自由主义经济理念，开始注意全球化带来的国家之间和各国国内的不平等。国际资本流动管理又一次被国际货币基金组织提上日程。同时，可持续和包容性发展日益成为全球经济治理的核心要义。

全球经济治理的制度框架，会持久地影响全球经济治理绩效和报偿结构。各国能够通过创建国际制度，建立可置信的合作承诺，从而推动各国为应对球性问题展开集体行动，形成国家间的有效协作。评价治理绩效的核心标准应该是最高效地解决国际社会在政治、经济、安全、文化等领域面临的全球性问题，实现安定、福利、自由、公正等目标。各参与方会在治理成本和治理绩效之间权衡，在博弈过程中不断接近理想的治理均衡。各国际博弈方在无限接近治理均衡的过程中，逐渐形成全球经济治理结构。第二次世界大战后，为了尽快恢复全球经济秩序，美英牵头建立了以布雷顿森林体系为基础的全球经济治理机制。各国在国际制度基础上展开广泛的国际合作，构建了第二次世界大战后稳定开放的自由国际秩序。但是，全球经济治理机制不仅长期被发达经济体所主导，而且无法及时做出改变以适应世界经济格局以及全球生产、生活方式的重大变化。国际货币基金组织（IMF）和世界银行长期推行的基于“华盛顿共识”的政策框架，不仅无助于解决广大发展中国家发展和转型中的问题，还在不断制造新的问题。2008年爆发的国际金融危机，更是暴露当前全球经济治理体制的缺陷。全球经济治理面临较大的供给赤字。在现实世界的冲击下，全球经济治理结构已经逐渐进入调整期。

国际制度具有非中性的特征，这使得全球经济治理在一定时期内会形成稳定的利益分配格局。这种具有稳定性和系统性的利益分配格局是全球经济治理结构的重要表现。在参与全球经济治理过程中，各国际博弈者会不断通过选择性激励的制度安排，来维持全球治理机制的生命力。制度经济学学者认为，制度通过提供博弈规则和激励框架来实现市场的有效性（约翰·德勒巴克、约翰·奈，2003）。“在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”（张宇燕，1994）。国际制度的非中性不仅会通过选择性激励促进集体行动，还会带来不平衡的利益分配，侵蚀全球经济治理的合法性基础。国际政治经济学学者斯特兰奇提出的“结构性权力”概念，对于我们理解全球经济治理过程中的“非中性”现象大有裨益。在国际社会中，存在关系性权力和结构性权力这两种类型的权力。关系性权力指依靠强制或收买等工具，使得某一国家或其他行为体做他本不想做的事情。而结构性权力是影响全球政治经济结构的权力，能够决定办事方法，构造国际社会中行为体之间的关系框架。全球经济治理能够设置国际议程，长期影响行为体的动机形成和报偿分布，是结构性权力的主要来源。全球经济治理结构一旦形成，便能够给予某些行为体在其他条件下很难拥有的机会，扩大其选择范围。当然，它也可能通过对其他行为体施加成本或风险的形式，限制其选择范围。

各个主权国家需要共同协作来解决全球性问题，必然面临全球治理的责任与权力的分配问题。政治领导力和选择性激励有助于解决全球经济治理中的集体行动困境。二战结束后，美国在西方世界建立起了霸权主导式全球经济治理体系。美国的政治领导力在为全球经济体系提供自由开放的贸易体系、稳定的金融体系等方面发挥了重要作用，同时美国作为战后体系的缔造者也获得了诸多特权。为了维护美国作为“体系制造者”的特权，美国不断阻挠全球经济治理改革进程。2008年爆发的国际金融危机使得更加多元化和包容性的全球经济治理成为未来发展的方向。但是，美国对于国际货币基金组织和世界银行等传统全球经济治理机构改革以及以G20为代表的新型全球经济治理机制的发展仍采取拖延和阻碍的态度。

全球经济治理会形成稳定的治理绩效和利益分配格局，但是这种结构并不是固定不变的。随着全球层面的议价权力格局、经济理念发生变化，全球经济治理的制度框架及其结构特征也会随之进行调整。2008年爆发的国际金融危机，使得全球经济治理结构处于重构和转型的关键时期。中国作为新兴的崛起国，必须在把握全球经济治理结构变化的规律和趋势的基础上，积极提升自身在重塑全球经济治理进程中的作用。