第二节 全球经济治理结构的变迁

全球经济治理结构主要表现为相对稳定和有生命力、持续力（sustainability）的制度形态。全球经济治理结构的变迁实质上是制度替代或制度调整的过程。在实践层面，全球经济治理结构的变迁不仅体现为国际制度形式或治理模式的变化，还表现为同一问题领域内治理机制的相互补充或替代。当代全球经济治理机制的发展和演进面临着重大的政治挑战。正如理查德·库伯指出的那样，“根本问题在于世界经济已经高度相互依存，各国经济广泛交往联系，而对政策体系却没有任何集中的政治控制。当许多国家在高度相互依存的世界上执行独立的经济政策，而不协调它们的宏观经济政策时，这些政策就会彼此冲突，以致每个国家都遭受损失，其损失比它们彼此合作而可能牺牲掉的利益要大得多。在政策协调得到实现以及国际货币体系得到国际控制之前，自由世界经济秩序继续存在的前景是暗淡渺茫的”。（罗伯特·吉尔平，2006）

一 1870—1914年：自由放任的金本位时代

正如著名政治经济学家波拉尼（Kari Polanyi）指出的，19世纪文明的重要制度基础就是国际金本位制（卡尔·波拉尼，2006）。在19世纪后半期，欧洲进入了经济一体化迅速增长的“黄金时代”，被称为第一次经济全球化时期。虽然关税仍旧是贸易活动的主要障碍，但国际贸易已经发展为全球经济的最重要表现形式，尤其是工业国家和其他国家围绕工业品和原材料、农产品进行的贸易活动非常活跃（Angus Maddison，1989）。此外，资本和人员的跨国流动发展至新的历史水平。从1820年到1913年，就有2600万人从欧洲移民到美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、阿根廷等国家。在1913年，英国、法国和德国就已经向海外投资超过330亿美元，英国当时的海外投资已经占到其GDP的10%（Angus Maddison，1989）。国际金融在这段时期得到迅猛发展，成为连接世界政治和经济组织的纽带（卡尔·波拉尼，2006）。

如此高度的经济一体化并未伴随着政治上政府间协调机制的产生，而是按照市场的自我调节规律运行。在贸易方面，各国的关税水平仍旧很高，政府也偏向于通过双边的方式进行贸易谈判，而不是试图建立国际制度。在国际金融体系方面更是表现为缺乏制度化的政治协调机制。对于金本位的信心，并不是建立在任何国际制度之上，而是依赖于各国政府保证私人可以以固定汇率将本国货币兑换成黄金的承诺。这也就意味着，在经济萧条到来的时候，要求各国政府采取通货紧缩的政策，来实现国际收支的平衡。金本位制的核心特征是，中央银行按固定价格购买黄金和私人可以自由进出口黄金（Benjamin Cohen，1977）。在金本位制下，按照国际国家经济自主性服务于国际货币稳定的目标，不干涉国际市场的自发调节机制。国际贸易和收支不平衡可以通过黄金的流动重新恢复平衡。第一次世界大战前，以金本位制为特征的全球经济治理是建立在当时特殊的政治和社会基础之上。

二 1914—1939年：“以邻为壑”的战争时期

第一次世界大战使得战前高度开放和相互依存的一体化经济暂时终结，一直到20世纪70年代以后，世界经济的一体化程度才赶上当时的水平。战争重创了经济，经济的恶化又引发了政治不稳定。各国政府统治的不稳定，使得政府官员们在重振全球经济稳定的道路上，更多的是采取以邻为壑的政策来减缓国内的政治压力和经济压力。这一时期的全球经济，缺乏开放的国际贸易体系和稳定有效的国际货币体系，而其根本原因是缺乏各国政策协调的政治基础。国际制度在国际经济事务的治理过程中，并没有起到重要的作用。国际联盟内部建立的经济和金融组织，在20世纪20年代早期产生了一些作用，例如对澳大利亚采取的2600万美元的多国协调金融重组计划，以及召开的各种旨在统一报关程序和经济统计标准的会议。但是，两次世界大战之间政治经济的混乱使得国际联盟有限的资源和合法性无法产生有效的国际经济协调行动（Ravenhill John，2008）。

两次世界大战之间，贸易保护主义大行其道，尤其以1930年美国通过的《斯姆特-霍利关税法》为甚。这一法案使得美国的关税达到历史的最高点，关税的平均水平达到40%。同时，由于缺乏国际协调，国际货币体系经历了不断的波动，这种不稳定严重影响了各国的经济复苏。第一次世界大战中，贵金属成为从国外购买战争机器补给的基本资源，各国政府对黄金输出施加了严格的管制。同时，为了应付发动战争的开支，各国开始发行法偿货币，法偿货币的发行不以黄金或外汇为基础。也就是说，在第一次世界大战期间，之前建立的金本位的国际金融体制遭到了破坏。第一次世界大战结束后，法国、英国等同盟国不再能得到美国的垫款支持，同时面对国内较高的通货膨胀，这些国家如果试图保持对本币的高估，会使得大量黄金面临流失的风险，所以，这时只有美元可以自由兑换黄金。在1923至1927年期间，金本位制度逐步实现了重建。1926年法国的稳定化标志着金本位的重建。但是，由于缺乏调整机制，国际收支失衡问题又非常突出，这一恢复的金本位体制运行不到五年就瓦解了。在1932年之后，国际货币体系分成了三个货币集团，它们是继续保留金本位的国家（以美国为首）、英镑区（英国和那些将其货币盯住英镑的国家）、中东欧国家（以德国为首，采取外汇管制政策）（巴里·艾肯格林，2009）。三个集团直接采取不同甚至是相冲突的宏观经济政策，英镑区的货币持续贬值和中东欧国家的外汇管制使得保留金本位的国家面临巨大的维持储备的压力，后来迫使黄金集团的各成员国放弃了金本位制。

黄金集团国家纷纷放弃金本位制以后，各国进入了浮动汇率体系。各国开始采取有管理的浮动汇率。各国在没有金本位固定汇率的约束情况下，便有了更大的宏观政策自主性。但是，各国只有通过宏观政策的协调，才能促进全球经济的复苏。可是，英国、美国、法国并不同意通过协调采取一致行动。于是，各国开始采取了单方面的扩张性政策，通过国内的货币扩张和贬值来提升竞争力。各国货币的竞相贬值行为加剧了汇率的波动，带来了各国商业利益的冲突。

两次世界大战之间全球经济的不稳定的根源是国家之间宏观政策协调的缺失，各国采取以邻为壑的政策，无法形成开放的贸易体系和稳定的货币体系。这种宏观政策协调的缺失源于政治基础的深刻变化。

三 1945—1975年：布雷顿森林体系与内嵌式自由主义

第二次世界大战结束以前，来自40多个国家的代表于1944年7月在新罕布什尔州的布雷顿森林召开会议，决定重新建立战后的国际经济体系。人们在对二三十年代的国际动荡进行反省的基础上制定了战后金融和贸易制度的规则。布雷顿森林会议确立的战后金融体制是以美元为基本储备货币的金汇兑本位制或黄金—美元本位制。它的基本原则是美元同黄金挂钩，各国货币同美元挂钩。该原则包括以下几项规定：①黄金只能作为单纯的国际结算工具，商品属性受到严格的限制，价格维持在固定的35美分兑换1盎司的水平；②各国政府拥有实现本国经济目标的相当大的自由，但必须建立在维持固定汇率的基础之上（其他国家货币与美元挂钩），当汇率波动超过1%时，政府就有义务干预，以此防止货币的竞相贬值现象；③短期资本流动受到限制，通过建立国际货币基金组织来监督货币体系的运行，向面临国际收支逆差的国家提供中短期贷款；④设立世界银行（国家复兴开发银行），为发展中国家的发展计划提供借贷，也可以引导长期投资，纠正资源配置的不合理，避免国际经济发展的不平衡；⑤该体系规定万一汇率发生“根本性的不平衡”，允许一个国家在征得国际社会同意之后改变它的汇率，但是“根本性的不平衡”一词的定义含糊不清（罗伯特·吉尔平，2006）。

布雷顿森林体系包含了对自由国际贸易体系的追求。1947年，为了阻止经济民族主义和保护主义政策的重新抬头，美国及其西方盟国在日内瓦成立了关税及贸易总协定。协定的目的是降低关税壁垒以促进国际自由贸易，这些贸易活动应该遵循国家法律、自由主义性质的国际规则以及相关贸易法的规定，并应遵循贸易谈判的程序（弗雷德里克·皮尔逊、西蒙·巴亚斯里安，2006）。

布雷顿森林体系的设计，充分体现了美国对于战后国际体系重建的主张，也体现了两个核心原则，即内嵌式自由主义和多边主义承诺。^[1]这两个核心原则开创了全球经济治理的新时代。内嵌式自由主义体现了使国内经济向国际贸易和投资开放，以此进行资源配置的自由主义原则和维持国内社会福利和充分就业等国内经济目标的妥协。正是在吸取了第一次世界大战之前为了使得国内目标服从国际准则而难以为继，和两次世界大战之间的为了满足国内经济目标而采取单方面政策的教训，开始在保证各国国内达成政治一致的基础上实行经济政策的国际协调，即鲁杰所强调的“内嵌式自由主义，实质上就是要设计出一种符合国内稳定要求的多边主义形式”（Ruggie，1982）。各国只在冒着危及国内稳定的最低风险的情况下，从事自由贸易和维持固定汇率。陷入国际收支逆差困境的国家会得到国际货币基金组织的融通资金，各国不需要通过保护主义和货币贬值的形式来纠正国际收支不平衡。后来农业部门贸易自由化的谈判就是一个典型的遵守“内嵌式自由主义”原则的体现。

四 1975—2008年：后布雷顿森林体系与新自由主义的兴起

从20世纪60年代初至1971年尼克松宣布布雷顿森林体系崩溃，布雷顿森林体系持续地遭遇严重的国际收支危机。1958年，美国的美元债务已经开始超过美元储备的价值，这意味着美国可能无法实现按35美元1盎司的价格兑换黄金的承诺。在1960年10月20日，伦敦市场上的黄金价格已经达到40美元1盎司（Michael Bordo、Owen Humpage、Anna Schwartz，2012）。越战和“伟大社会运动”使美国的财政赤字愈发严重，国际收支逆差进一步扩大，美元的信誉受到严重冲击。越来越多的政府希望将持有的美元兑换成黄金，引起了市场对美元的投机性攻击。美国政府为应对资本流出引发的持续性国际收支赤字和美元信心危机，采取利率平衡税（IET）、“自愿对外信贷限制计划”（VFCR）和“对外直接投资计划”（FDIP）限制金融机构和跨国公司的资本输出行为。同时，还考虑撤退美国的海外驻军（Hubert Zimmermann，2002）、与南非的秘密黄金协议以及黄金池安排等措施维系布雷顿森林体系的信心。美国采取的临时性措施的效果并不明显，国际收支危机日趋严重。

1971年8月15日，美国总统尼克松不得不宣布关闭美元兑换黄金的窗口，放弃固定汇率体系，标着布雷顿森林体系的终结。1979年，国际货币基金组织在牙买加会议上，修订了协定第四条款，取消货币平价和中心汇率，允许成员国自行选择汇率制度，正式宣布浮动汇率的合法化。在浮动汇率制度下，政府有更大的自主权配合采取财政政策和货币政策，实现国内外平衡。汇率由国际金融市场、各国货币的供需水平决定，国际货币基金组织条款杜绝成员国操纵汇率，以此谋取不公平的竞争优势，但是这一规定的执行缺乏必要的政策手段。各国可以根据自己的利益调整汇率，使得各国政策往往相互干扰甚至冲突，国际经济政策出现严重的失调。

布雷顿森林体系解体后，主要的发达经济体在1975年创立G7这一非正式的国际机制，这些发达经济体在G7平台上就宏观经济政策进行协调。此后，G7在国际宏观经济协调中日显重要。在经济领域，其磋商得最频繁、效果最显著的领域主要涉及各国货币政策的协调、外汇市场的联合干预以及金融危机救援等。在2008年金融危机中，G7及其他主要发达国家通过采取同向救市措施、扩大货币互换、政府间紧急贷款等方式进行了广泛的政策协调（黄梅波、陈燕鸿，2009）。同时，从20世纪80年代开始，全球经济治理开始定位在以新自由主义为基础的华盛顿共识的基础上。以美国为首的发达工业国家，一方面在国家层面大力推动金融去管制化和跨境资本的流动，另一方面通过国际经济组织推动发展中国家进行结构调整，要求他们进行市场化、私有化和民主化改革。

国际货币基金组织以“华盛顿共识”为基础，主张各国通过放松管制推行自由化、私有化和市场化，降低政府在经济中的作用，避免政策对价格的扭曲，同时要求各国执行审慎的财政货币政策，维持预算平衡，克制通胀。各国持有的经济理念会反映到全球经济治理的规范之中。在“华盛顿共识”的影响下，世界银行开始强调发展中国家在接受优惠贷款之前，必须进行相应的结构调整，实现所谓的“善治”。在20世纪90年代末，世界银行又开始进一步强化对受援国国内社会和治理领域介入的政策。同时，贷款形式则由传统项目投资贷款，更多地转向以支持借款国结构改革和政策调整为目标的调整贷款，基础设施融资贷款大量减少。

在贸易领域，美国领导的“乌拉圭回合”谈判最终促使国际贸易组织（WTO）成立，大大增强了贸易领域的制度化。国际贸易组织相对于“多边临时性”的GATT在“非歧视”原则的规则化和争端解决机制的“硬化”方面都得到了发展（王勇，2008）。各国通过贸易干预措施保护本国利益受损者的政策空间受到进一步压缩。

五 2008年至今：全球经济治理的多元化转型

后布雷顿森林体系继承了布雷顿森林体系时代的重要遗产，沿袭了世界上最重要的国际经济治理制度，包括世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等。它们在国际贸易、国际金融、国际发展领域发挥了重要作用。这些国际制度通过提供信息、降低交易成本、加强监督机制等方式促进了国家之间的合作。但是，正如奈瑞·伍茨所言，目前的全球经济治理已落在了快速发展的全球化后面，为更好管理全球经济关系而创建的国际制度日益失去效率和边缘化（奈瑞·伍茨，2008）。一方面，三大国际经济治理机制因其与新自由主义全球化的关联而以不同的方式饱受争议。批评者认为它们加剧了全球不平等并有助于形成一个内在不稳定的金融秩序（安德鲁·海伍德，2014）。另一方面，三大国际经济治理机制的有效性饱受质疑。WTO多哈回合谈判陷入僵局，多边贸易体制停滞不前。IMF在金融危机中的作用很难让人信任，无法提供及时充足的国际流动性。世界银行则在减贫和发展议题上乏善可陈，无法弥补发达国家和发展中国家发展差距的扩大和改善贫穷国家基础设施和民生条件。第三方面，三大国际经济治理机制均被少数美欧国家控制，合法性严重不足。发展中国家经济实力的提升并未能反映在当前全球经济治理的主要机制中，代表权与发言权受到严重制约。

2008年国际金融危机爆发之后，为了共同应对这场20世纪30年代以来最为严重的经济衰退，促进全球经济复苏，主要国家展开了一系列政策协调与合作的努力。在召开的二十国集团峰会上，都强调了成员国之间在货币、财政、贸易、汇率以及结构政策等方面的协调和合作。2008年爆发的国际金融危机更使各国意识到宏观经济政策协调的重要性，尤其是新兴国家和发达工业国之间的协调。现存的以主要发达国家之间宏观经济协调为目的的七国集团和经济合作与发展组织框架已经不适应全球经济的新发展。新兴市场和发展中国家并没有被包括在原来国际宏观经济政策的协调框架之内，因此全球经济治理的主要挑战就是如何通过更为有效的制度安排来促进新兴大国和发达国家的合作，以解决全球经济失衡问题（曲博，2010）。欧盟的发展和最近的欧洲债务危机为主权国家如何在超国家的货币一体化组织架构中，通过宏观经济政策协调达到联盟内部政策最优的配置，提出了更多的新的重要课题。尤其是欧盟作为目前最有深度的宏观政策协调地区，如何突破财政政策限制，将社会因素纳入经济一体化的过程中，也是整个国际社会面临的挑战。

新兴力量在全球政治经济中的崛起以及目前全球经济治理面临的困境，使得改革传统的国际经济治理机制成为一种趋势。目前，关于国际经济治理机制改革已经取得了一些成果。

首先，新兴经济体在IMF中的代表权得到提升。2008年，IMF达成了关于改革基金组织国家代表性的一揽子方案，并开始生效。在G20的呼吁下，基金组织成员国又在 2010年通过了另一个治理改革一揽子方案，该方案生效后，将有总共 9%的份额比重转移至有活力的新兴市场和发展中国家。根据新的改革方案，IMF在2012年之前向包括新兴国家在内的代表性不足的国家转移超过6%的份额，中国的投票权从3.65%升至6.07%，位列美、日之后，印度的投票权从1.88%升至 2.63%，巴西的投票权从1.38%升至 2.22%，印度和巴西将继中国和俄罗斯之后，也跻身基金组织十大股东之列。其他新兴市场国家的份额也将增加。正如施特劳斯-卡恩所说的：“这意味着我们的十大股东将真正的是现今世界上的前十位国家，即美国、日本、欧洲的四个主要国家以及‘金砖四国’。”^[2]同时，欧洲国家将在IMF执行董事会让出两个席位，提高新兴市场和发展中国家的代表性。这是IMF成立65年来最重要的治理改革方案，也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。

其次，G20取代G8成为国际经济合作和协调的首要平台。2009年9月25日，二十国集团（G20）领导人在美国匹兹堡联合发表声明，宣布G20将取代G8成为国际经济合作和协调的首要平台。接着，G20又召开了多次财长会议和首脑峰会，对目前全球经济中的重要议题进行了讨论，并逐渐使得G20这一框架机制化。虽然，关于G20的机制化和议题设置仍然存在很多争论，同时在这一过程中受到G8成员国尤其是美国主导作用的影响，但是，G20取代G8，确实扩展了新兴经济体广泛参与全球经济治理的权利，为发达国家同新兴经济体开展宏观政策协调提供了一个平台。金融危机之下不同的经济复苏步伐及经济全球化背景下国家间相互依存关系的深入发展，都使得开展充分的宏观经济政策协调，创造一个更有利于全球经济中多数行为体广泛参与和有效行动的新合作平台变得更加急迫。这些因素相互交织共同作用，使得全球经济治理机制改革成为一种全球共识和必然趋势。但是，无论在改革的具体操作层面还是理念层面，仍旧存在诸多争论，很难达成一致。