第五章 全球经济治理的变革方向

第一节 推动全球经济治理民主化

一 推动全球治理行为体的多元化

（一）以新型大国关系为指引，共担全球经济治理责任

在未来相当长的时间里，全球治理不大可能出现一个由其中一方主导的绝对中心。事实上，当前基于实力、利益和价值的差异，二十国集团大体上衍生分化出以七国集团和欧盟为代表的西方守成国家利益的板块、金砖国家所代表的新兴发展中崛起国家利益的板块和其余中等强国利益板块三类平行并存的亚团体，其中七国集团和金砖国家是搭建二十国集团平台的两根关键支柱。七国集团曾一度雄心勃勃，力图将自己打造成“冷战”后及21世纪的全球治理核心。但“冷战”结束以来的实践、特别是最近的金融危机表明，七国集团无法也无力成为新世纪全球治理的中心，它只能是多个治理集团中的一个。未来七国集团将主要议程调整集中到信息技术和数字鸿沟、世界贫困与非洲发展、全球经济增长、打击恐怖主义、防止核生化武器的扩散、地区冲突的预防与治理、能源与环境问题等领域，并加强与新兴经济体和发展中国家的对话与合作，尽力维持发达国家在全球治理领域中的既得利益。鉴于全球性权力转移将是一个长期的过程，全球治理体系的演变也将是一个长期过程，这种多个非正式治理集团的共处也将长时间存在。

在此背景下，新兴大国如何学会与既有大国共处，并在共处中积累全球治理的经验，成为全球治理的重要参与者和建设者而非体系外的反对者和革命者极为重要（何亚非，2014）。全球治理改革不可能一蹴而就，新兴大国也不可能马上成为全球治理的主导者，新兴大国需要积累经验、熟悉游戏规则才能有所作为（于洪君，2013）。因此，中国和西方发达国家应在合作共赢基础上建立不同侧重的新型大国关系，并在此原则指导下拓宽合作领域、妥善处理分歧，共同为全球治理提供裨益和助力。

现今，中国同美国的关系仍然维持着总体稳定、局部摩擦，合作中带有竞争、协作中孕育制衡的模式，在对话与合作中扩大共同利益、深化合作基础，两国已逐步构筑起“波折中健康向前发展”的大国外交战略框架（袁鹏，2012）。事实上，在联合国改革和二十国集团等全球治理机制方面，在当下伊核、朝核、叙利亚局势等许多全球热点问题上，中美两国之间有分歧、矛盾，有竞争、冲突，但更有协商、合作，“和而不同、斗而不破”才是概括中美关系主旨特点的核心基调。作为世界上最大的发展中国家和最大的发达国家，中国和美国分别是世界上第二大和第一大经济体，也是世界上最主要的社会主义国家和最强盛的资本主义国家。中美两国对于破解“国强必霸、强国必战”的传统大国权力政治定律具有共同需求，已经初步达成按照“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”的新兴大国关系原则来指导两国未来发展走向的战略共识。尽管目前中美两国对“新型大国关系”内涵精神的理解认知存在错位、偏差，但两国政府都高度认同中美作为当今世界最重要、最具代表性的两个大国，建立和发展符合时代要求和国际社会普遍期待的新型大国关系，是一项前无古人、后启来者的事业，具有无可估量的示范和表率意义。

今天的世界正处在大发展、大变革、大调整时期，国际力量对比和利益整合正在向纵深发展。中美两国同处的亚太地区，因发展潜力巨大、各方利益交织而成为大国博弈的主战场，也是中美共建新型大国关系的深水区。中美两个大国在稳妥处理双边关系的同时，可以通过在全球治理中的合作，协调推动构建人类命运共同体，跳出大国力量消长、赶超时出现的“战略冲突陷阱”，走出一条前无古人、后启来者的和平发展之路、大国相处之道，对大国和世界来说其极端重要性均不言而喻。两国共同追求并推进公正、公平、合理的全球治理体系建设，不仅体现了两国立足长远的历史前瞻、兼济天下的宽广胸怀，更体现了双方坚持走和平发展道路的决心和维护大国关系稳定健康发展的自觉。建立新型大国关系的关键不仅仅是运筹好中美关系，更在于一个符合全人类利益的全球治理体系能否顺利建设并向前推进。

欧盟是国际格局中的重要力量，中欧关系是世界上最重要的双边关系之一。中国应将欧洲作为推动和建立新型大国关系的重要进取方向。要抓住欧洲当前既想深化与中国合作、有求于中国，又难以放下身段、有所顾忌的复杂心态，以经济金融合作促政治人文交流，探讨更大规模、更高水平的利益置换，全方位拉近、拉住欧洲，将其塑造成中国新型大国关系框架中的重要一极、建设丝绸之路经济带的重要合作伙伴。未来10年，中国要以建设新型中欧关系为抓手，以平等互利、相互尊重为基础，以和平发展、合作共赢为原则，谋求共同利益和战略共识，发展超越意识形态和社会制度差异的合作模式，建立相互磋商、前瞻规划、运行有效和危机管控的合作机制。

（二）推动金砖国家合作，代言发展中国家全球经济治理诉求

发展中国家是全球治理的生力军，新兴大国是全球治理的排头兵。作为最大的发展中国家，中国永远是发展中国家的可靠朋友和真诚伙伴。中国外交顶层设计的筹谋布阵中历来就有“发展中国家是基础”的传统安排。因此，巩固和发展同发展中国家的关系，不仅是中国对外政策布局的根本出发点，也是中国国际战略实施的最终落脚点。加强与发展中国家的团结合作，坚定维护广大发展中国家的正当权益，是中国参与全球治理的重要基础。金砖国家正是在发展中国家群体性崛起的大背景下成长壮大起来，金砖国家又都是重要的发展中国家和新兴市场国家，因此，金砖各国的社会经济发展目标有很多近似和共通之处，对许多国际议题立场相近、观点相似，对改革现有国际政治经济体制，建立更为公平、均衡的全球治理体系存有共同的愿望和要求。

金融危机之后，全球经济治理步入新阶段，以金砖国家为首的新兴发展中群体成为全球化进程的参与者、全球公共产品的重要提供者、全球治理机制变革的关键推动者。中国将金砖国家合作机制视为开展“南南合作”的成功典范，以及推动国际关系民主化和发展模式多样化的重要渠道。如果这一合作能够长期持续并进一步取得更为积极的实效，必将为改革全球治理提供巨大的正能量和有效的催化剂，全球治理也将因此取得真正具有划时代意义的突破。金砖国家无论在经济领域还是在政治领域都具有举足轻重的分量，它们作为新兴经济体的中坚力量联合亮相，是对西方发达国家主导的国际格局的一个冲击。总体而言，现阶段金砖合作仍然以经济、金融合作为主要内容，围绕各国国内建设和经济发展做文章，并且更加突出通过金砖国家的整体发展辐射带动诸多相关新兴国家的发展，进而实现整个发展中国家群体的“共同富裕”。然而，金砖合作既不是区域层面合作，也不会仅限于经济领域合作，而是涉及面较广的全方位合作。它们在建立有承载力的全球经济治理体系、为世界气候政策提供相应帮助、消除世界范围内的贫困等方面可以大有作为。

二 促进全球经济治理结构合法性

随着西方与新兴经济体之间的差距逐渐缩小，其主张的经济治理思想已经开始动摇，而在西方主导的国际秩序领域中体现出来的不民主与崇尚民主精神的西方观念则是背道而驰。在霸权思想的长期侵蚀下，美国的全球经济治理成为其解决国内问题的消化剂，其组建国际合作的主要目的是为了实现和维护那些有助于实现内部问题外部化的国际权力，或者运用美元霸权操控他国政策，或利用“华盛顿共识”撬开外部国家的大门。而长期以来，中国更侧重于利用国际经济治理合作提升内省、自建以及共建的能力。通过参与全球经济治理合作，中国一方面期待营造适宜于当代经济发展的开放稳定的外部环境，另一方面则是为了助推国内经济体制改革，使之更加适应当代经济社会的需求。在多元化、多样化、多层级化的全球经济治理时代，缺少核心的全球经济治理理念将会导致治理资源的浪费和治理机会的丧失，这是两条完全不同的对待全球经济治理的态度。

在三十多年的时间里，中国已经逐步从全球经济治理的被动接受者成长为主动建设者。2016年中国担任G20峰会主席国，如何准确理解全球经济的发展脉搏，建立起顺应当代全球经济发展需求的治理结构与话语体系，不仅是中国亟待解决的重要问题，也蕴含着其他国家对于崛起中大国的期待。习近平主席多次在国际场合提出不搞霸权，但是这并不意味着要放弃自身利益。在存在多元化经济治理思想的时代，中国应该以何种目标作为参与全球经济治理的核心追求呢？从全球经济治理角度而言，一个良好的全球经济秩序应该意味着：通过具有合法性的程序确定或承认必要的利益归属和相应的责任，为维护市场的正常运转提供必要的规则和监管，保障不同国家在确定范畴内（如不伤害他国利益）的价值观和自治权不受影响。用产业思维来定义经济利益将会面临一个困境，即不同发展时期的经济利益取向可能是不同的。如果放宽到经济以外的领域，则会面临更大的利益界定上的困境：现实的经济利益可能重要，但某些时刻政治或其他利益可能更加重要。因此，用基本性原则来界定利益虽然意味着在具体实施时需要进一步完善，但却有着明确的指导作用以及更强健的适应力。

中国积极参与全球经济治理规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，善于通过多边自由贸易区和开放型经济体制建设增强中国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展中国发展利益，以对外开放的主动赢得经济发展的主动。中国作为一个负责任的全球性大国，在全球治理新格局的形成中需要发挥引领和主要成员的作用。中国共产党十八大报告明确指出，要加强参与全球治理能力建设，主动参与全球治理进程，深化新兴国家治理合作，重视发挥区域治理作用。十八届三中全会关于全面深化改革的决定中关键的一条是，到2020年完善国家治理体系和能力的建设。在接下来的5—10年中，中国如果希望在全球经济治理结构变动中获得先机，需要努力加强在该领域的治理理念建设。这一战略目标为中国提高自身治理能力和深入参与全球治理指明了方向，也提出了更高的要求。具体而言，可以将五大发展理念作为中国参与全球治理的基本原则，打造成国际公共产品。“创新、协调、绿色、开放、共享”是习总书记在党的十八届五中全会上提出的五大发展理念，是为破解发展难题、厚植发展优势、激活发展动力而制定的重大发展方略。五大发展理念是针对中国现实状况和发展阶段提出的，与世界面临的主要问题高度契合，对许多国家有现实推广意义和参考借鉴价值。以中国的实践丰富各种国际规则的制定，又通过走向世界改造和完善自己，弘扬创新发展、平衡发展、联动发展、包容发展主旋律，丰富全球治理合作的发展模式。

第一，以创新发展引领全球治理机制改革。创新是推动各国经济平稳增长的原生动力和第一要务，也是促进全球治理理念更新和制度改革的核心要素。既要认识到创新包括理论创新、思想创新、科技创新、金融服务创新，又要认识到思想解放能够引发理念创新、能够催生机制变革。2015年11月，中国国家主席习近平在介绍中国筹备G20峰会时曾表示，中方把2016年峰会主题确定为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，从而首次将“创新增长方式”列为G20重点议题。中国首次把创新增长作为重点议题，期待以新工业革命、数字经济等为契机，制定一份世界经济创新增长的新蓝图。

第二，以协调发展促进全球普惠均衡共赢。“协调发展”是“五大发展理念”的道法，以此道实现发展的均衡与和谐。中国是世界上最大的发展中国家，又是第二大经济体，既与新兴市场国家有着相似诉求，又与欧美发达国家面临相似的问题。综合来看，一方面，中国要坚持维护发展中国家的整体利益，继续巩固全球经济治理结构改革取得的进展，继续推动提升发展中国家在全球经济治理结构中的发言权和话语权，巩固新兴国家群体性崛起势头。另一方面，中国又要注重与欧美国家的沟通和协调，寻找共性话题积极回应发达国家关切，努力协调新兴国家与发达国家之间的立场。在主办G20时，中方还将推动二十国集团同联合国、77 国集团、亚太经合组织等国际和地区组织加强对话，在世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等国际会议上介绍工作设想和进展，让更多的国家和地区参与到二十国集团治理中来，让世界各国在G20机制发展中普遍受益，防止非G20成员方有被排斥于全球治理之外的边缘感。

第三，加强弘扬和宣传绿色发展理念。绿色发展是发展理念和方式的根本转变，这涉及经济、政治、文化、社会建设等方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式以及价值理念、制度体制紧密相关，是一场全方位、系统性的绿色变革。中国发表了二十国集团历史上第一份关于气候变化问题的主席声明，对《巴黎协定》尽早生效起到推动作用。同时，中国加大投资可再生能源力度，多措并举改善环境、整治污染，低碳环保经济资金支持技术转让顾及中小国家、成果惠及，这些努力也在全球范围内普遍受到欢迎。作为发展中国家，中国为应对气候变化做出最大努力，不仅在过去10年大幅降低单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放，还宣布设立200亿元人民币的气候变化南南合作基金，支持其他发展中国家。在中国的倡议下，G20成立了绿色金融研究小组。在2017年3月上海召开的G20财长和央行行长会议上，绿色金融也首次作为重点议题写入G20公报。

第四，实现开放发展经济形态与全球经济治理的融通对接。开放型经济是指内外统一、没有差别的一种经济形态，它和封闭型经济相对立。开放型经济形态的特征是整个经济内部的资源、要素都和全球经济联系在一起。当前，中国与世界的关系在发生深刻变化，中国同国际社会的互联互动也已变得空前紧密，中国对世界的依靠、对国际事务的参与在不断加深，世界对中国的依靠、影响也在不断加强。中国观察和规划改革发展，必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则，需要树立全球视野和战略思维。

第五，以共享发展为“五大发展理念”的终极目标。“共享”就是通过制度性重新安排而使全球治理更加公正合理，共享发展的目的就是要消除差别、消除差距、消除贫富不均。“共享”是个美好理想，它的实现需要体系、秩序、规则等方面的保障。近些年来，中国秉承发展成果由人民共享的理念，在消除贫困、促进就业、保障和改善民生方面做了大量工作，实施大批精准减贫项目，取得较为突出的成效。中国的扶贫开发模式虽然无法照搬照抄，却能够作为经验向其他国家推广传播，中国在国内建设中所遵循的共享发展理念也仍然适用于全球治理场域。中国和所有国家都要以实力和智慧双管齐下，在经济中高端的规制权、政治安全的决策权、思想文化的话语权方面，增加代表性、提高公正性和推进民主化，以更加公平正义、确保世界各国人民享有发展成果为价值取向。