第一节 国际金融治理的概念和框架

一 全球治理与国际金融治理

伴随着世界经济全球化，全球经济事务日益增多，迫切需要国际社会在全球层面加以应对，在这一背景下，各方相继提出全球治理理论。1992年，28位国际知名人士发起成立“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），该委员会于1995年发表了《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood）的研究报告，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。全球治理不是建立“国家政府”或“世界政府”，而是全球范围内国家或组织进行协调与合作，以应对经济全球化和世界一体化背景下的全球性问题及危机。国际关系学者詹姆斯·西瑙（James Rosenau）则认为，无论在草根层面还是在全球层面，治理“涵盖了政府的行为，但也包括许多其他的渠道，通过这些渠道，‘命令’可以通过确定目标、发出指示和自动政策等形式传导下去”。当全球治理的范畴为经济领域时，即形成了全球经济治理。Boughton and Bradford（2007）则认为理想的全球治理是一个包括各国政府、多边公共机构、国内不同主体实现某一共同目标的合作过程，其提供了战略方向，并可集结集体力量解决全球问题，为保证有效性，其应该具有包容性、活力性，并可以跨越国家和部门界限与利益。全球治理应该基于软实力而不是硬实力。

国际金融治理（international financial governance）亦被称为全球金融治理（global financial governance）^[1]，它一般被视为全球治理在国际金融领域的延展与应用。在全球治理的基础上，联合国训练研究所（UNITAR）认为国际金融治理应为国际货币体系的可预见性和稳定性提供支持，并对国际经济交易提供便利化支付服务，其也应该对国际金融体系提供监督，以保护世界范围的储蓄者和投资者的利益，同时能够在所有潜在借款人之间实施有限和公平的信贷资源分配^[2]。Held and Young认为当前的国际金融治理缺乏可预见性、节制性，并导致了某种程度的金融不稳定性，而有效的全球金融治理应该能够在私人金融活动和公共金融治理之间取得平衡。从目前来看，金融市场的全球化正以前所未有的方式促进全球经济的一体化，然而现行的监督和管理全球金融市场活动的规则和制度仍未跟上这一步伐。如何弥补二者差距，从而既促进全球金融市场活动的发展，又可避免其无序发展所带来的风险，这成为各国参与国际金融治理所无法回避的问题^[3]。

Frieden（2016）认为国际金融治理的根本目的是确保全球金融稳定。但由于技术能力不足、政治动力激励不够，国际社会对于国际金融治理的公共产品供给是不足的。Frieden指出这需要在以下几个方面加强国际金融治理的公共产品供给：一是提供最后贷款人工具，为国际金融体系提供流动性的支持；二是加强国际金融监管协调，避免国际金融监管差异和私人部门监管套利；三是加强宏观审慎监管与国际资本流动管理协调；四是加强宏观经济政策协调。

国内学者也对国际金融治理的概念进行了阐述。徐秀军等（2016）认为，全球金融治理是指各国政府部门、国际组织与非政府组织、跨国公司及其他市场主体，通过协调、合作、确立共识等方式，参与全球金融事务的管理，规避和预防系统性金融风险，维护经济金融稳定，以建立或维持良性的国际金融秩序的过程。张礼卿、谭小芬（2016）认为国际金融治理是指通过规则、制度和机制的建立，对全球货币事务和金融活动进行有效的管理，包括在全球、区域和国家层面对各种利益关系进行协调，其宗旨是通过维护全球货币和金融的稳定和公平，进而推动全球经济、贸易和投资等各个领域的健康发展。他们认为全球金融治理领域有八个问题值得研究。第一，什么样的国际货币体系最有助于全球金融体系的稳定；第二，如何进行有效的国际宏观经济政策协调，以便减少重要经济体宏观经济政策的溢出效应；第三，如何建立和健全全球金融安全网，以防范日趋明显的流动性冲击；第四，如何对现行的全球金融治理机构（如IMF）进行改革；第五，如何对国际资本流动进行有效管理；第六，如何对全球金融业进行监督；第七，如何有效开展区域性和集团性货币金融合作；第八，中国如何参与全球金融治理。翟栋（2014）认为国际金融治理是指在国际金融体系中，多元行为体通过平等对话与协商合作，以共同应对世界经济问题和全球金融变革挑战的一种规则机制、方法和活动。

在梳理学者给出的国际金融治理概念的基础上，需要进一步明确国际金融治理的主体、客体以及如何进行治理等问题，从而为本研究的后续分析提供框架。

国际金融治理的主体。识别国际金融治理的主体即回答谁来进行国际金融治理的问题。学者普遍认为参与全球治理的博弈者种类繁多，包括国家、国际组织、公司、个人等（张宇燕、任琳，2015）。从国际金融治理角度来看，主要的参与主体包括以下几个部分：一是各国政府以及相关政府部门等，这尤以各国财政部门、中央银行部门、金融体系监管部门参与最为广泛和重要。二是正式或非正式的国际组织，这尤以国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）、金融稳定理事会（FSB）等参与最为广泛和重要。除此之外，其他组织和社会团体，包括跨国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织也在追求对国际金融治理施加影响，这些都构成国际金融治理的活动主体，并从不同领域、不同层次推进国际金融治理进程（王浩，2013）。

国际金融治理的客体。识别国际金融治理的客体即回答国际金融治理的主要研究内容或治理对象是什么。学者普遍认为国际金融治理的对象应囊括整个国际金融领域，但是围绕具体议题，各个学者根据自己的研究内容却关注不一。综合来看，学者们认为国际金融治理的主要研究内容包括以下三个部分：一是国际货币体系特别是国际储备货币体系的改革；二是国际金融体系特别是全球金融监管机制的改革，包括金融衍生产品管理、信用评级管理等，特别是金融监管的完善与改革；三是国际金融治理机制的改革，既包括国际货币金融机构的改革，特别是国际货币基金组织的改革，也包括国际金融治理与改革的决策主体的改革，如如何更好发挥G20的作用。

在此需要注意几个相关的概念，即国际货币体系和国际金融体系。部分机构和学者认为，并不需要严格区分国际货币体系和国际金融体系之间的区别。BIS（2015）认为国际货币与金融体系（International Monetary and Financial System，IMFS）是一体的，其是在各国间就商品、服务和金融工具交易管理的一系列制度安排，包括货币锚的确定、汇率制度安排、关键货币以及资本流动的情况等。Bush et.al.（2011）认为国际货币与金融体系是一套促进国家间国际贸易和投资分配的一套安排和机制。一个运作良好的国际货币与金融体系应该能够促进资源在不同国家间的分配从而促进经济增长，这需要其能够为国际金融市场创造正常的条件以抑制国际收支问题的积累，在面临破坏性金融冲击时可以获得金融资源支持。

部分学者认为，国际金融体系的概念大于国际货币体系。高海红等（2013）认为国际金融体系有广义和狭义之分。广义的国际金融体系（international financial system）既涵盖了国际货币体系（international monetary system），也包括国际金融市场以及在国际金融市场上活动的金融机构与监管机构。他们认为狭义的国际金融体系与国际货币体系的概念基本相同，是指为促进国际贸易、跨境投资与国际之间资本再配置的一系列在国际范围内得到普遍认同的规则、惯例与支持机构的组合。而国际货币体系主要包括以下几方面内容：一是各国货币兑换比例（汇率）的确定；二是各国货币的可兑换以及国际支付的规则与限制性措施；三是国际收支的调节机制；四是国际储备货币与储备资产的确定；五是资本自由流动是否受到限制等。

本研究认为国际货币体系和国际金融体系是国际金融治理两个最主要的研究对象。按照高海红等（2013）对国际金融体系的广义和狭义之分，本文也认为广义的国际金融体系既包括国际货币体系，也包括国际金融体系（狭义），其概念类似于Bush et al.（2011）、BIS（2015）等的国际货币与金融体系。这需要进一步明确国际货币体系和国际金融体系的概念。

IMF认为国际货币体系（IMS）是处理国际收支的一套规则和制度，其关键目的之一是提供促进各国之间货物、服务和资本交易，并维持全球金融和经济稳定所需的条件的一个框架，此外，国际货币体系还旨在促进对冲击的有序调整^[4]。国际货币体系的主要内容包括：各国货币的汇率制度安排、国际货币以及国际储备资产的确定、国际收支的调节机制安排、各国货币的可兑换性以及各国对国际支付所采取的措施、国际货币金融的协商机制与协调、监督机制等。这其中，IMF是国际货币体系最为主要的国际机构。

国际金融体系（狭义）主要是通过国际标准制定机构采取不同措施为全球金融市场制定标准、支持市场准入、促进金融监督和监管协调的体系（Moloney，2016）。因此，国际金融体系主要是与国际金融市场、国际金融监管等活动相关，国际金融市场以及在国际金融市场上活动的金融机构与监管机构等则可归为狭义国际金融体系的范畴。国际金融体系所涉及的国际机构主要包括金融稳定委员会（FSB）、国际清算银行（BIS）、国际证券委员会组织（IOSCO）、国际财务报告准则基金会（IFRS Foundation）和国际保险监管者协会（IAIS）等。

根据以上划分，本研究主要分为以下几个部分（图1-1）。一是根据本研究所界定的国际金融治理的主要内容，国际货币体系和国际金融体系无疑是本研究最为关注的研究内容。二是与以上治理内容相关的治理主体改革。其中，与国际货币体系相关的治理主体主要为国际货币基金组织，而与国际金融体系相关的治理主体主要为国际清算银行和金融稳定理事会。除此之外，世界银行、经合组织、国际证券委员会等也是重要的治理主体。尽管作为治理主体，这些组织或机制在推动国际金融治理的同时，也是“被治理”的对象。近年来，随着全球经济格局的转变，国际金融治理机制已经越来越难以适应治理形势的需要。治理机制的落后不但未能及时反映全球经济格局的变化，也会影响到其治理效果。

需要指出的是，还有一类治理主体值得关注，那就是以二十国集团（G20）为代表，并可进一步细分为七国集团（G7）、金砖国家集团（BRICS）以及中等强国合作体（MIKTA）^[5]等的一系列国际非正式协调机制。这些机制往往并不直接关注全球经济治理的具体领域，而是通过国际协调，推动治理的其他主体如国际组织、政府机构等推动相关领域的改革。例如针对国际金融机构（IMF）改革，G20主要协调各国立场，表明改革的态度与决心，凝聚改革共识，具体的改革则交由IMF自己进行。因此这类治理主体我们将其归为治理协调主体。与IMF、FSB等一样，他们既是国际金融治理的推动主体，同时也是被治理的对象。

图1-1 国际金融治理的架构

本研究的逻辑分析框架如下。首先，梳理当前全球经济治理理念的演进和全球经济格局转变趋势，为国际金融治理的改革提供现实和理论背景。其次，从国际货币体系、国际金融体系、国际治理机制三个方面识别当前国际金融治理的缺陷与不足，为未来国际金融治理改革提供具有针对性的建议和方案。最后，从国际货币体系、国际金融体系、国际金融治理机制三个方面提出改革建议，并根据中国情况提出相应的对策与建议。