三 美菲在压力下的紧密合作

1898年，美国与菲律宾的宗主国西班牙之间爆发了战争并最终接手了菲律宾，从此美国对菲律宾进行了半个世纪的殖民统治，直到1946年才允许菲律宾独立。美国对菲律宾的政治、军事、经济等方面都有着深刻影响。1947年3月，菲律宾与美国签订了《美菲军事基地协定》，根据协定，美国租用菲律宾23处陆海空基地，并根据美军需要可以增加和开辟新的基地，在基地内美国享有广泛的治外法权。[66]同年，美菲签订了《美国对菲律宾军事援助协定》，菲律宾接受美方的军事援助。战后美菲关系的初步框架基本确定。冷战开始后，菲律宾成为美国反共同盟的一员。1950年1月，美国国务卿艾奇逊把菲律宾描述成连接世界的重要岛屿链，并把它当作美国防务的前沿。1951年8月，美菲签订《美菲共同防御条约》，把遏制中国作为主导战略方针，该条约标志着美菲军事同盟正式建立。1954年9月，菲律宾加入了美国牵头的东南亚条约组织，还派兵参加了朝鲜战争和越南战争。从1976年起，美菲之间进行了长达四年的军事基地问题谈判，双方于1979年1月签署了新的《美菲军事基地协定》，对美国在军事基地中的权利进行了一定的限制，美国开始向菲律宾缴纳一定的基地租赁费。[67]1981年，里根政府重新部署了美国在亚太地区的战略力量，对于美国在菲律宾军事基地的使用权给予新的重视。

纵观冷战时期，美菲同盟关系体现了双边关系不平等性质。美国的主要目的是保护其在菲律宾的政治、经济和军事利益，并以菲律宾为基地确保其在亚太地区的利益。而菲律宾主要是为了尽快从二战后的经济困境中恢复，以解决因国防力量薄弱而带来的内忧外患。但美菲之间的军事协定引起了菲律宾人民和政治家的不满，菲政府迫于民众的压力多次与美国进行谈判。

冷战结束后，美国认为，没有必要在东南亚维持太多的军事存在，同时，菲律宾国内民众对美国驻军的反对声浪越来越高，菲律宾提出的每年5亿美元的基地租赁费用也令美国不能接受。1991年是美军驻菲的军事基地到期之时，为了能够继续在菲律宾驻守军队，美国同菲律宾在 1990—1991年进行了新的谈判。然而，1991年9月，菲律宾参议院最终否决了延长菲律宾美军基地的提案，要求美军在1992年底以前撤离。[68]1992年，美国先后向菲律宾归还了苏比克、克拉克等全部军事基地，结束了在菲律宾长达近一个世纪的驻军。此后两国军事关系急剧下降。维系美菲安全关系的只有1951年签订的《美菲共同防御条约》。美国曾于1992年警告菲律宾，由于没有军事设施，它将很难保证菲律宾的安全。当年，美菲共同防御委员会达成诸如继续开展“肩并肩”军演、飞机在菲转港以及美国援助在菲发生的自然灾害等协议。[69]但是1994年，菲律宾的拉莫斯政府拒绝了美国提出的《美菲搜索和交叉维修协定》,1996年，美菲因法律问题决定终止大规模军事演习。在双方关系冷淡时期，美菲仍在不同场合多次强调安全合作的重要性和必要性。尽管美菲政治军事同盟关系在这一时期陷入低谷，但两国在经济上依然保持密切联系，美国是菲律宾的最大投资和贸易伙伴国。

1995年爆发的中菲“美济礁事件”使菲律宾认识到中国在南海的军事行动将对菲律宾形成长期的安全威胁，而菲律宾军队的装备现代化程度仍然处于很低的水平，因此菲律宾政府开始恢复与美国的军事安全合作。[70]中菲之争为美菲双方重新重视同盟关系注入了新的活力。从1996年底开始，美菲就美国军队可以在菲律宾进行军事演习和舰队访问的合法化协议进行了两年的谈判，终于在1998年2月签订了《访问部队协议》（Visiting Forces Agreement）。该协定允许美军临时使用菲律宾的基地，包括允许美国舰只在菲律宾22个海港停泊，美军可以执行非战斗性任务，不得在菲建立永久性基地，但该协议变相实现了美在菲的长期军事存在，为两国恢复大规模的联合军演奠定了基础。[71]随着美军重返菲律宾，美菲关系走出了低谷。

“9·11”事件后，美菲关系因反恐而迅速升温。由于菲律宾本身的恐怖势力阿布沙耶夫及摩洛民族解放阵线与“基地”组织有千丝万缕的联系，菲律宾成为美国在东南亚反恐的重点合作伙伴。[72]菲律宾也是第一个表示支持美国反恐斗争的东南亚国家，菲律宾总统格洛丽亚·马卡帕加尔—阿罗约（Gloria Macapagal-Arroyo）主动邀请美军协助其打击恐怖主义，同意让美国军用飞机飞越菲律宾领空，允许美军使用原来的苏比克海军基地和克拉克空军基地。美国则以对菲的经济援助和军事帮助换取菲律宾对美国战略上的支持。对菲律宾来说，加强与美国的安全联盟可以给菲律宾带来一系列政治、经济与战略利益，包括军事与经济援助及武器装备，训练和武装菲律宾军队，打击阿布沙耶夫恐怖势力，稳定菲律宾国内局势，提高菲律宾在其地区的影响力等。美菲建立了新的防务协商机制，双方于2002年11月签订了为期五年的《军事后勤互助协议》。根据协议，美军在进行地区性的军事行动时可以使用菲律宾的港口、机场和其他后勤设施与服务。美国把菲律宾视为其主要的非北约盟国，菲律宾亦成为亚太地区接受美国军援最多的国家之一。[73]在美国全球反恐的大背景下，美菲军事演习规模不断扩大。2002年l月，美菲双方开始在菲南部举行为期6个月的以打击阿布沙耶夫为主要目标的“肩并肩”联合军事演习。在随后的数个月中，美菲相继举行了近10 次规模不等的演习，击毙、俘获了大批阿布沙耶夫组织的骨干，使其规模从1000人减少到不足400人。[74]2003年10月，美国总统小布什访问菲律宾，双方签订《共同防御评估协议》，美国将帮助菲律宾国防卫队更新武器的性能与数量。[75]

不过，一度紧密的美菲关系在2004年出现了波折。2004年7月，菲律宾不顾美国的反对从伊拉克撤军，此后美国撤回了对菲3000万美元的援助。2004年9月，阿罗约总统访问了中国，中菲一致认为两国的双边关系正处于最高点，表示要加强各方面的合作和协商机制，并达成了包括两国石油公司在南中国海就海洋地震进行合作的一系列协议。2005年4月，中国国家主席胡锦涛对菲律宾进行了访问。双方就积极推进中菲关系进一步发展达成重要共识，一致同意建立中菲致力于和平与发展的战略性合作关系，加强包括国防和军事在内的全方位合作。中菲经贸关系的迅速发展也进一步减弱了美菲在南海问题上的政策互动。随着小布什政府将战略重心放在中东地区，美国对东南亚地区的关注度有所下降，美菲关系没有进一步升温。但美国仍然与菲律宾保持长期的军事合作关系。近十几年来，美国与菲律宾关系虽然受到多次冲击，但始终能维持同盟关系的一个重要原因是双方对南海问题的担忧。美国不希望中国在南海对其“自由航行权”构成挑战，菲律宾则希望在与中国南海主权争议中尽量争取外部力量的支持，以占据有利地位。

从2009年起，中国在维护南海主权方面展现出了更坚决的态度。2009年3月，中国渔政船与美国军事测量船“无瑕”号在南海发生对峙事件。2010年，奥巴马政府提出“再平衡”的战略，着重修复和加强与该地区盟友的关系，其中美菲关系是美国投入相当多的一组双边关系。2009年，阿罗约总统访美，成为奥巴马总统上任后第一位受邀访美的东南亚国家元首。美菲同盟从此进入优化和提升阶段，美国希望通过加强与菲律宾这个传统盟国的关系来促进美国与东盟的关系，并通过菲律宾牵制中国在东南亚的影响力。

自2009年以来，菲律宾在南海问题上的态度逐渐强硬，不断要求其在南海的权益。阿罗约政府在南海问题上采取的政策还相对温和，但到2010年阿基诺三世（Benigno Simeon“Noynoy”Cojuangco Aquino III）继任总统后，其南海政策发生了急剧转变。在2010年的总统选举过程中，阿基诺三世与阿罗约处处针锋相对，以反腐败为旗帜赢得选举的阿基诺三世在对阿罗约的清算中，把中菲关系、南海问题当成其攻击的目标之一，例如2008年阿罗约政府与中国签定的南海地震勘探协议，就被指责为以出卖国家主权的方式换取自身利益。阿基诺三世在南海问题上执行了激进的亲美政策，强调美国是菲律宾唯一的战略伙伴，多次公开要求美国在南海部署军事力量，以保护该地区弱小国家的权利。菲律宾还积极推动东南亚国家以“集团”方式对中国施压，要求中国签署《南海各方行为准则》（Code of Conduct for Parties in the South China Sea）。中菲之间围绕着南海权益的摩擦逐步升级。2009年3月，菲律宾通过了《领海基线法》;8月，菲律宾政府批准与英国公司合作勘探中国南沙礼乐滩附近的油气资源。2011年6月，菲律宾出动海军拆除部分岛礁上的中国标识。2012年4月，黄岩岛事件发生。在这种背景下，奥巴马政府宣布要把更多的外交、经济和军事资源转向该地区。美菲同盟的合作内容急剧升级，主要体现在以下几个方面：

第一，菲律宾对协助美国落实“再平衡”战略变得越来越重要。菲律宾正在成为美国东南亚地区军事、安全、经济等多个方面的桥头堡。美国参加东盟地区论坛、美国—东盟领导人会议召开等活动背后都有菲律宾的协调和努力。菲律宾在一系列问题上与美国密切合作，协助美国加入东亚峰会，从而使奥巴马总统在2011年11月第一次参加了在巴厘岛举行的东亚峰会。这些合作正在使美国嵌入东南亚甚至整个亚太多边机制之中。2012年，美国亚太事务助理国务卿科特·坎贝尔（Kurt Campbell）在美国国会听证会上强调：“我们强化美菲同盟是奥巴马政府增加美国与亚太地区的战略接触并关注亚太地区这一广泛战略的一部分”。[76]

第二，不断健全两国间的战略与安全磋商机制。2011年1月，在美菲同盟建立60周年之际，首次美菲双边战略对话在菲律宾首都马尼拉举行。菲律宾外交部长艾伯特·德尔·罗萨里奥（Albert del Rosario）明确表示，美国仍然是菲律宾“唯一”的战略伙伴。美国助理国务卿坎贝尔宣称将强化与菲在安全领域里的战略协作关系，并且表示愿意帮助提高菲律宾的海上保安能力，在南沙群岛问题上提供强有力的支持。2012年1月，第二届美菲双边战略对话在华盛顿举行，这次对话所取得的成果包括美国向菲律宾海军转让“汉密尔顿”号武装快艇，以增强菲律宾海上预警能力。菲律宾政府将对进入菲国的美国军舰等简化外交清关程序，以增强训练和相互协调行动的能力；美国将向菲律宾海岸警卫队提供先进的人员培训和通信设备等。

2012年4月30日，美菲在华盛顿举行了首次外长和防长“2+2”会谈。美国国务卿希拉里·克林顿、国防部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta），菲律宾外交部长艾伯特·德尔·罗萨里奥、国防部长伏尔泰·加斯明（Voltaire Gazmin）会后发表联合声明称，两国举行“2+2”会谈的目的在于构建“强有力、灵巧和反应灵敏的”同盟关系，以应对不断变化中的国际和地区形势，并为此明确了共同战略目标。这些目标包括：加强亚太地区的和平、安全与繁荣；支持在东盟和东亚峰会等机制内加强合作；维护航行自由和无障碍的海上合法贸易，同意在国际法框架内通过“和平、合作、多边和外交渠道”解决海上争端。双方重申，两国于1951年签署的共同防御条约仍是美菲安全关系的基础。两国寻求加强双边安全合作，途径之一是提升菲律宾的防务能力，帮助菲律宾建立起“最低限度的可靠防务态势”。希拉里说，菲律宾在美国新的亚太战略中处于“中心”位置，美方在本轮会谈中重申了共同防务条约所规定的对菲方的承诺和义务，双方对南海事态的发展感到十分担忧，虽然美方在南海主权争端中不偏袒任何一方，但是确保航行自由、维护和平与稳定、尊重国际法、保障合法贸易不受阻碍符合美国的国家利益。[77]

第三，美菲的军事合作非常密切，美国力图使菲律宾成为美国军舰、战机活动的据点。自撤出苏比克湾军事基地后，美国就失去了在东南亚地区最大的军事基地。根据菲律宾1987年通过的宪法，在没有签署国际条约的情况下，外国部队不得在菲律宾长期驻军。菲律宾国内民众也反对美军建立永久性军事基地。2002年以来，美国为了帮助菲律宾反恐，派遣特遣部队以轮换的方式在菲律宾南部驻扎，建立了临时和小型的前沿行动基地，并在菲律宾的重要战略区域开发了潜在的合作安全地点。

在菲律宾恐怖力量的实力被削弱后，从2011年起美菲合作的重点转向了应对来自南海的外部潜在威胁。菲律宾总统阿基诺三世基于南海局势的考虑，曾请求美国随时增加轮换人数。美菲双方近年来密切地协商了如何增加美国在菲律宾的军事存在问题，包括有更多的港口和机场供美军停留，补充油料和维修，增加联合军事演习、训练、舰机访问及相关活动的次数和频率。囿于菲律宾的宪法限制和国民反对情绪以及美国的预算困难，双方尚未考虑设立永久性的美军基地或进行大规模的军事重新部署。菲律宾政府准备重新开发苏比克湾的前美军基地，并将主要的海空军力量部署到那里。2012年，菲律宾政府授权美军重新使用苏比克军事基地。从地理位置上看，苏比克湾距中菲存在争议的黄岩岛仅250 公里，是南海东侧的海上要冲，控制着沿马六甲海峡向巴士海峡方向的重要国际水道。此外，苏比克湾位于菲律宾西部海岸线的中间位置，出海后可同时向东沙、西沙等海上诸岛进发，是监视和控制南海的战略前沿，其军事意义尤为重要。但从目前来看，美军没有打算在苏比克湾实现全面驻军，双方将继续延续联合军事演习和联合训练等军事合作方式。除了苏比克湾以外，美菲双方还在考虑加强在临近南海的巴拉望岛的联合军事活动，拟将其设为前沿基地之一。菲律宾还计划在乌卢甘湾（Ulugan Bay）开发一个军事基地，使更大型的军舰能够停泊。[78]

从联合军事演习方面来看，美菲之间规模最大和最重要的军事演习就是命名为“肩并肩”的年度军演，其目标是强化菲律宾军队的作战能力和美菲军事行动的协调性。该演习越来越重视加强菲律宾在面临领土争端时的防御能力。在过去的几年中，参加演习的美军菲军人数达数千人。2014年度的“肩并肩”联合军演于5月5日至5月16日举行，3000名菲军官兵与2500名美军士兵在菲境内多处地点参与一系列演习行动。美菲其他的联合年度军演还包括“海上联合战备和训练”（CARAT）和“两栖登陆演习”（PHIBLEX）。2014年约1000名美菲士兵参加了“海上联合战备和训练”演习，演习地点距黄岩岛附近巡逻的中国船只仅约80海里。

第四，美国对菲律宾重要的支持是各种援助，特别是军售与军援。在过去的几十年中，菲律宾一直是东南亚地区美国最大的对外援助接受国之一，包括军事援助和发展援助。美军在90年代撤出菲律宾后，由于缺少军援且国内政局动荡，菲律宾军队没有时间、精力和资金去发展空军和海军，这使得菲律宾成为东南亚诸国中军事力量最弱的国家之一。菲律宾在2001年的国家军事战略中提出要重组军队，并提出了一个为期18年的国防采购和资源管理计划，其中最核心的就是对武器装备的采购和升级，因此菲律宾希望从美国获得更多的装备。近年来，美国对菲军援一直在增长，其目标是帮助菲律宾军队从应对国内安全问题转向应对外部安全问题。据统计，2002—2013年，美国总共向菲律宾提供了价值3.12亿美元的军事援助及各种类型的军事装备。[79]2012年6月，阿基诺三世访美，美国国务卿克林顿表示，美国支持菲律宾国家海岸警戒系统建设，开展海上情报交流，资助菲律宾建设国家海岸警戒中心。[80]美国将向菲律宾提供价值5300万美元的雷达系统，加大菲律宾海岸警卫部门的监视范围。美国还将资助菲律宾在其南部的棉兰老岛海岸沿线建设监听站和通信站，联通在苏禄海和苏拉威西海活动的菲律宾海军和空军。

2013年12月，菲律宾外长罗萨里奥与美国国务卿克里会谈，会后克里宣布美国将为菲律宾安全部队提供4000万美元援助，以帮助菲律宾增强海上防卫力量和应对中国南海政策的能力。[81]菲律宾计划在五年内开支超过17亿美元购买各种军备以加强国防力量。美国政府已经承诺帮助菲律宾军队，特别是菲律宾海军，获得更多现代化装备。自2011年以来，菲律宾已经购买了两艘“汉密尔顿”级巡逻舰，目前这两艘军舰是菲律宾海军拥有的最大的军舰。菲律宾还计划购买更多的护卫舰、F-16 战机等装备。2014年4月，美国和菲律宾正式签署了为期10年的加强防务合作协议。根据这份协议，菲律宾将在未来几年内增加从美国的武器进口，包括P-8A型“海神”巡逻机、“标准-3”型导弹等常规武器以及小型军舰等。[82]不过，由于菲律宾经济实力较弱，国防预算增长缓慢，菲律宾从美国进口武器的规模增长仍然有限。此外，美国通过在菲律宾的《菲律宾国防改革计划》以及菲律宾武装部队的《能力提升计划》中所扮演的积极角色，确保了美国长期参与菲律宾的国防建设。

经济合作机制也为美菲同盟的发展提供了经济基础和动力。现在，美国是菲律宾最大的投资国。2006年，美菲达成《贸易及投资框架协议》，该协议宗旨在于通过谈判增加双边贸易和投资。美菲还通过《贸易及投资框架协议》与菲律宾就后者加入TPP的问题进行磋商。菲律宾的宪法限制条款是菲加入TPP所面临的挑战，需修改宪法对外国投资占股份额的限制条款。这促使菲律宾政府与菲律宾国会商讨如何找出一个既不修宪又能加入TPP的办法。

总之，美菲同盟在21世纪得到了恢复，并在奥巴马政府提出“再平衡”战略后得到极大的强化。尤其是在2014年奥巴马抵达菲律宾访问的当天，两国签署一份为期10年的《美菲加强防御合作协议》，更增强了美国在菲律宾的军事存在。根据协议，美军可更广泛地使用菲方指定的一些军事基地和设施，包括机场和港口；美军有权在这些地方新建设施，但一旦撤出，新建设施将归属菲方。美军可在这些地方部署装备、战机和军舰；美军可以在菲律宾预先部署武器装备、补给物资和人道主义救援物资等。但美国不得在菲律宾有永久性军事存在或拥有军事基地，只有在受到菲政府邀请后才能使用菲方指定的军事设施。协议禁止美军把核武器运入菲律宾。另外，根据协议，菲方营地指挥官有权进入美军所在区域。[83]《美菲加强防御合作协议》还只是一份框架性协议，关于美军士兵在菲律宾驻扎的规模、地点和停留的时间等具体细节还需要进一步的谈判。

然而，美菲同盟并不是铁板一块，双方在面对南海问题时仍各有打算。美国在菲律宾实施军事部署的目的与菲律宾对美国的期待并不一致。菲律宾希望通过美军的介入来增强其在有争议岛礁的军事实力，迫使中国在南海领土争端中做出让步。而美国军事存在的主要目的在于限制中国海上力量的活动空间。美国对中菲南海争端极为关切，但美国更关注的是“航行自由、维持地区和平与稳定、尊重国际法”等问题，对主权争端“不选边站”。直至20世纪80年代，美国对南海争端还采取“消极中立”的态度，不介入具体纠纷。90年代，美国还曾明确拒绝菲律宾提出的将《美菲共同防御条约》适用于菲律宾与各争端方因南海主权而发生的冲突。因此，虽然美国不断声称它将在防务领域帮助菲律宾，但这并不意味着菲律宾和其他国家在南海发生军事冲突的情况下，美国必须给予菲律宾军事支持。显然，美国不愿过度卷入前沿冲突之中。当然，美国也没有完全排除通过援引《美菲共同防御条约》介入南海争端的可能性。

美菲之间的合作在2016年6月罗德里戈·杜特尔特（Rodrigo Duterte）担任总统后遇到了巨大冲击。美菲同盟的发展呈现出扑朔迷离之势。杜特尔特就任后，他本人曾在多个场合抨击美国政府及奥巴马总统本人，还下令审查2014年的《美菲加强防御合作协议》，表示菲律宾将重构外交政策，考虑从中国或俄罗斯购买武器。杜特尔特想要与中国维持友好关系，并对为两国的领土争议进行直接对话持开放态度。2016年10月20日，菲律宾总统杜特尔特在中菲经贸合作论坛开幕式上发表演讲，表示“换条跑道”，没有任何理由非把菲律宾同美国人拴在一起，因为菲律宾从来没有从中得到任何益处。[84]杜特尔特随后又表示希望所有美国军队撤出菲律宾，并宣布美菲联合军演将在2017年后终止，并终止美菲在南海的联合海上巡逻。[85]不过，杜特尔特并没有打算终结《美菲共同防御条约》。在这种背景下，中菲关系在2016年得到了相当大的改善，中国政府已允许菲律宾渔民返回黄岩岛海域捕鱼。

杜特尔特的“反美”言论和行动源于他对美国一些行为的不满，例如美国在菲律宾总统大选期间站在杜特尔特竞争对手一边；美国屡次质疑杜特尔特在国内发动的“缉毒战争”违背人权。然而，杜特尔特执政后推行的一系列政策得到多数菲律宾民众的支持，这使得他敢于表达对美国政策的不满。美国政府对杜特尔特的举动并未公开做出强硬回应，而是使用幕后施压的方式。例如白宫发言人约什·欧内斯特（Josh Earnest）表示，美菲两国关系源远流长，美菲两国合作仍将持续进行，美菲外交沟通渠道仍然畅通，美方“尚未从菲政府方面收到任何就双边关系进行重大调整的正式消息”。[86]2016年12月，美国宣布停止对菲律宾的价值数亿美元的援助。[87]美菲关系可能在美国总统特朗普就任后得到改善，但杜特尔特引导菲律宾逐步离开美国的方向还会持续。

菲律宾是美国在亚太地区的重要盟国，也是美国“再平衡”战略的重要支点。美菲关系将向什么方向发展，不仅会影响美国在亚洲的同盟体系，还会在很大程度上影响美国同东盟的关系。杜特尔特的行为是代表着与美国讨价还价的姿态，还是代表着一种新的再结盟动向，尚需观察。