二 概念界定

（一）土地与市地

1.土地1930年的《土地法》对土地界定为：“本法所称土地，谓水，陆，及天然富源。”^[7]土地不仅包括陆地，也包括水及地球表面下的各种矿产，《土地法》以农村地、市地、林地、矿地及水等为对象，此与广义上的土地定义^[8]基本一致。富源地本来包括矿地、林地及水，土地法将其与水并列，这样富源地只包括矿地及林地；至于陆地当然包括农地与市地。

国民政府时期土地行政以《土地法》为依据，故《土地法》对土地的定义，即为当时土地行政的土地范围，土地行政管理的土地是以陆地为主。

2.市地

1930年的《土地法》对市地界定为“市行政区域内之土地”，^[9]该定义较为宽泛。对于城市土地范围，《广东都市土地登记及征税条例》规定得较为详细，包括宅地（有建筑宅地及无建筑宅地）、农地及旷地。宅地即“凡都市内土地，认为宜于住宅、商店或工场之用者”；农地即“宅地区域外所有屋地、农地、菜地、苗圃、鱼塘、桑地及其他种植之土地”；旷地即“都市土地，除宅地农地外”。^[10]

从经济学的角度看，作为农村用地的对立面，城市土地是随着城市的起源和发展而不断发展的一个动态的概念。从行政区划的角度，城市土地是指城市行政管辖区内所有陆地、水域及其地上与地下空间的总和，包含三个层次：一是城市建成区的土地，即城市建设用地；二是城市规划区范围内的土地，除城市建成区外还包括其外延扩建区域；三是城市行政辖区内的土地，包括城市行政区域内的全部土地。^[11]

本书所研究的城市土地，不是广义上城市行政区域内的所有土地即包括地上和地下的空间；只是从狭义的角度，依据《土地法》，把城市土地界定为城市行政区域内用于非农业用途的土地，主要是城市建成区以及城市规划区的土地。

（二）土地行政

《土地行政概要》认为：“因土地而发生之问题是为‘土地问题’；谋解决此土地问题之方案与计划，是为‘土地政策’；实施土地政策之手段即‘土地行政’是也。”^[12]

20世纪三四十年代地政学家有关土地行政的观点众说纷纭，萧铮认为：“土地行政，简言之，即土地管理也”；郑振宇指出：“土地行政为执行土地法令所赋予之任务”；鲍德征强调：“土地行政，乃实施土地政策之程序也”；林钦晨在《土地行政讲义》一书中明示：“土地行政为业务行政之一种，系国家依土地法规之规定，就实行土地政策之机构工作范围及其活动之程序，为缜密之设计与实行”；而唐陶华则主张：“土地行政者为执行国家之土地政策，而处理其事务之行动也”。^[13]董中生明确以为依照土地法令之规定付诸实施即土地行政，简称地政；^[14]黄桂的观点是：“土地行政为实施土地政策解决民生问题之基本工作”。^[15]

总之，上述对于土地行政的定义，主要包括以下三个要点：第一，土地行政是为执行国家的土地政策而发生的；第二，须具有土地法规所赋予的使命；第三，土地行政的使命乃注重于设计与实行。由此，土地行政是指地政机关执行国家土地政策，依照土地法令付诸实践的基本管理工作。

（三）城市土地问题与地政

城市土地问题分为土地利用和地权分配两个方面，主要表现为投机垄断^[16]与房荒。它的核心是土地的自然增价，属于分配范围，同时也是社会问题，即人与人的问题；城市地权不均，许多人会丧失取得土地的均等机会，并引起土地集中、投机盛行及房荒，造成市地利用问题。

城市土地行政是指地政机关通过实施土地政策，依照土地法令，为解决土地问题对地籍、地权、地用、地税等方面进行的组织与管理行为。国民政府时期，城市地政的目的即为解决土地问题。首先，促进土地利用。在土地测量完成后，凡是城市没有利用的土地，设法利用；利用不充分的，促使地尽其利；用而不合理的，设法予以纠正，“务使地无不用，用而尽利”。其次，调整地权分配。土地测量登记完成后，政府拥有一套完善的册籍，地权分配了如指掌，针对富豪地主，进行立法限制其兼并，防止土地集中与投机。再次，实施土地税政策。土地测量完成后，市地位置优劣及收益地价等，皆已调查清楚，可以采用增值税或者涨价归公的政策，部分或全体地收归国有，使“土地之利益，文明之福祉，国人平等以享之”。^[17]

孙中山认为通过解决土地问题，能够使土地资本转变为工商业资本及城市建设的财源，如果不重视解决城市土地问题，商业资本流向土地，必然导致城市土地投机垄断，城市居民生活困难，商业凋敝；反之，城市地权平均分配，土地利用进步，则土地资本转变为工商业资本，促进经济的繁荣。在《建国方略》中，规划三大港口及其他城市建设所需资金，土地资本是设想的主要来源。

孙中山对于城市自治的关注，不同于留美归国的知识分子。他不但关注民权问题，而且关注民生问题。地方自治如果仅注重民权问题的解决，充其量只能够达到政治建设中人尽其才的目的，与地尽其利、物尽其用无关。只有达到民权、民生，这样的地方自治才有价值，不解决民生的民权，地方选举在城市往往是由权势者、在农村是由地主包办，等于把金字塔建立在沙滩上，没有基础，容易倾倒。没有民生主义的地政工作，难以解决土地问题，容易造成经济地位不平等，真正的民主政治不会实现，地方自治有名无实。地政为仁政的开始，确有道理。^[18]

土地问题的存在，会引发城市政治变乱、经济衰退、社会不安。良好社会秩序主要是建立在人民的良好生活上，而人民的良好生活，则有赖于良好的土地行政。只有加强城市土地行政，才可以解决土地问题，土地行政与土地问题的关系非常重要。^[19]了解城市土地行政与土地问题的关系，对于探讨20世纪三四十年代城市土地政策及其实施情况，是一个较为恰当的切入点。

（四）土地陈报与地籍整理

1.土地陈报

民国时期，土地陈报原为整理土地的简易办法，属于地政工作范围。后来根据单行法令规定，一变而为纯粹的田赋清理，它的工作范围、法令根据、采用方法及最后目的，均迥异于地政，仅相当于地政中的地籍整理。

因此，土地陈报是财政中的田赋整理，^[20]虽与地政中的地籍整理相当，但是属于财政局的工作。换言之，土地陈报是财政工作中的一部分，其程序包括册书编查、业户陈报、乡镇长陈报、审查抽丈、公告、发证及改订科则等。土地陈报采用方法较为简单，以土地编查为始，经过业户陈报、乡镇长陈报、公告、归户、造册及改订科则等，结束于征收田赋。显然，土地陈报不属于城市地政的工作范围。

2.地籍整理

地籍整理是土地行政的第一步工作，是将土地的坐落、形状、面积、性质、使用状况以及土地权利等项，按照法定土地测量与登记的程序，整理清楚，绘制详确地籍图册，建立完善地籍制度，作为市政依据，并确保产权。^[21]依据1930年《土地法》，地籍整理包括地籍测量与土地登记两项工作；地籍测量又称为土地测量，包括三角测量、图根测量、户地测量、计算面积及制图。^[22]

土地陈报是整理土地的一种简易方法，其目的是通过整理地籍，改良赋税，以迅速解决财政问题；对土地不作测量，只需业户陈报与乡镇长陈报，即所谓的治标方法。地籍整理是地政工作的基础，程序复杂，其目的是为推行土地政策提供技术条件；要求测量土地且达到精确，即所谓治本方法。

地政的目的是通过实施土地政策，改革土地制度、解决土地问题，以实现平均地权。至于实施地政过程中的税收增加或减少，是其附带作用，不是地政的目的，明显区别于财政局所主办的土地陈报。