第二节 研究问题

针对我国农民工面临着严峻的结构性就业难的形势，结合国外其他国家解决就业问题的经验，对农民工进行培训是当前及未来一段时间内我国促进农民工就业的主要方式。这业已成为我国农民工就业政策的重要内容。但农民工的培训涉及多元主体（政府、市场、社会、个人等）的关系问题，需要解决谁来投资、谁来培训的问题，需要解决投资主体与用人单位之间的协调问题，等等。同时，根据福利多元主义观点，多元主体的关系具有不同的组合形态，它们势必会对劳动力的投资结果产生影响。我国已初步建立起了农民工培训体系，根据国家规划，未来我国还要形成市场引导、政府支持、多元合作的农民工培训体制。但从目前有关政策的实行情况看，农民工培训中的多元主体之间的合作存在着不少问题。一方面，已开展的合作项目存在着政府失灵和市场失灵的情况。例如，作为市场一方的企业参与意愿弱，不重视农民工的培训，作为农民工培训的主体意识和责任意识还未形成。^[70]而政府也存在着缺位、越位和错位的情况。例如，政府在农民工培训的法律和市场机制方面存在着缺位，而在直接参加培训和编写教材方面存在越位。^[71]政府的角色混乱导致培训效率不高、政策执行不力、形式主义严重、培训资源浪费等。另一方面，政府、企业与培训机构等主体之间存在着不衔接、不协同问题。体现在政策之间缺乏协调、农民工就业培训市场供求关系失衡、政府组织的培训缺乏针对性和实效性，不能满足市场需求等方面。政府、企业、农民工、培训机构等主体的目标与行动的差别，大大影响了农民工的培训效果。最后，还存在着农民工对培训不感兴趣的情况。农民工的保守心态、培训费用过高、缺乏就业准入门槛、培训项目与市场脱节等都影响了农民工的参与，使农民工在培训的态度方面呈现出高参与意愿与低参与率并存的特征。

总之，农民工和企业对农民工技能培训的参与意愿低与政府的重视存在着悖论，因此要增进农民工培训的效率，发挥培训对农民工就业的促进作用，必须解决好国家、市场、社会的合作问题，消除多元主体间合作过程中可能存在的障碍。

对于就业领域的多元合作问题，经济学的研究虽有涉及，但更多侧重于从政府与市场的角度进行研究，而未涉及社会一方。社会政策一直较为关注国家、市场与社会的关系。在社会政策的不同时期，国家、市场与社会之间有着不同的内涵及其组合，形成了不同的福利体制。对此，安德森用“非商品化”概念概括出了三种福利制度，分别为自由主义（以美国为代表）、保守主义（以德国为代表）和社会民主主义（以瑞典为代表）。20世纪90年代针对东亚福利体制的一些研究也表明，福利的组合还受到社会文化的影响。在西方国家的劳动力投资政策方面，受第三条道路的影响，公私伙伴关系一直被强调，其主要形式是委托代理关系。但是这种关系形态需要有一定的社会文化基础，如发达的公民社会，政府权力界限分明等。同时，西方国家在劳动力培训的实施过程中，发现公私伙伴关系也存在着问题。许多研究社会政策的学者发现，在欧洲各国的社会投资计划中，不少劳动者参加培训并不是为了提升技能，而是为了获取救助。^[72]而企业由于自身偏好，存在着兴趣不高问题，所开发出来的岗位质量也参差不齐。在斯堪的纳维亚，为了维持充分就业目标，政府被迫大量雇佣女性，常年不在岗的雇员占很大比重。此外，许多持马克思主义视角的学者发现，社会投资计划没有考虑外部因素的影响。例如，单纯的人力资本的提升并不能满足劳动力市场的需求，在经济不增长、就业岗位不增加的情况下，技能培训并不能解决就业问题。因此，他们呼吁要重新审视国家、市场与社会在就业中的关系。由于积极的劳动力市场就业政策是发展型社会政策的重要内容之一，以上不足也促使学界开始质疑发展型社会政策的效果。针对以上要求，传统的国家与社会关系理论、法团主义理论等都难具有解释力，需要建立新的合作理论分析框架。

20世纪80年代末90年代初，在社会政策领域兴起了一个福利三角分析框架，其代表人物伊瓦斯（Evers）在借鉴罗斯的多元福利组合理论的基础上，将国家、市场与社会放入文化、经济和社会背景中来分析，三者共同组成了一个福利的整体，也即福利三角。同时伊瓦斯还将国家、市场与社会具体化，认为市场对应的是正式组织，体现的价值是选择与自主；国家对应的是公共组织，体现平等和保障的价值；家庭对应的是非正式的私人组织，体现的是团结和共有的价值。三者相互合作、相互支持、彼此互补，保持着平衡，当一方的福利供给存在缺陷或不足时，另外两方可以替代。^[73]通过将国家、市场与社会整合进一个三角框架，伊瓦斯很好地建立起了分析国家、市场与社会的互动与合作分析框架。后来，一些学者在伊瓦斯基础上，借鉴福利多元主义观点，提出福利三角也有不同的关系组合，这些组合受社会文化特征的影响，三角之间的平衡、支持、互补等状态的达成需要一些条件，还会有一些风险。^[74]福利三角分析框架的提出对分析就业领域内国家、市场与社会的合作具有重要意义，同时也提示需要加强对福利三角之间的关系研究。

鉴于此，本研究从福利三角的视角出发，将研究主题聚焦于农民工就业促进中的国家、市场与社会的关系互动。研究的问题是：现阶段福利三角中的国家、市场与社会的关系状况是如何形成的，它会对新生代农民工就业促进产生何种影响？这一问题又可分解成以下问题：当前农民工就业领域福利三角的关系组合现状如何？这一关系组合现状对农民工的就业促进产生了何种影响？在三者的互动关系中，阻碍三者合作的主要因素是什么？这些合作因素形成的结构性原因是什么？如何以制度化的方式建构起国家、市场与社会在农民工培训方面的合作关系，以促进农民工的就业？