第三节 企业技术创新中政府激励政策评价
虽然我国针对企业技术创新的政府激励政策在不断地制定和完善，但仍然存在结构不合理的问题。根据国家科学技术部办公厅调研室与中国科学技术促进发展研究中心在2006年完成的调研报告——《国家促进自主创新的政策分析与研究》，以及刘凤朝等[6]对该报告289项创新政策进行了梳理，结果表明在1980—2005年间，我国政府主导下的创新支持政策结构不合理。政府的技术创新政策结构更偏向于“科技政策”（122项）和“产业政策”（65项），而在“金融政策”（47项）、“财政政策”（39项）和“税收政策”（14项）方面则相对较少，具体见表3—4。因此可以看出，政府对企业技术创新的激励政策有接近70%的比重集中于“科技政策”和“产业政策”，政府对创新的主导作用仍然十分明显。
表3—4 1980—2005年间创新政策统计
续表
一 对促进企业技术创新的政府资金支持的评价
在我国企业创新活动的过程中，政府通过提供税收优惠、资金扶持、政策采购等一系列激励政策促进了企业创新发展。从政府资金扶持看，企业R&D经费支出中，政府扶持资金规模较小。虽然政府对企业技术创新投入在逐年增加，从2010年的236.8亿元提高到2015年的463.4亿元，但是投入力度仍然不足。如图3—3所示，2010年到2015年企业R&D经费支出中来自政府资金的比重不升反降，整体比重一直徘徊在4%—4.5%，这与美国企业创新研发投入一半以上来自政府形成鲜明对比。美国20世纪五六十年代将政府投入的一半以上投向了企业。日本给予创新联盟30%—50%的经费支持；韩国对于重点支持战略领域的产业给予1∶1配套的研发资金支持。
但是政府在对企业技术创新的资金支持结构方面存在一定的问题，主要体现在政府对企业基础研究的保障力度不够。政府目前主要以大学和科研院所为主体进行资助，对企业层面的基础研究投入远远不足。同时缺乏相应企业技术产品创新需求的机制，不能为企业技术创新提供应有的资金和技术支持。同时，财政鼓励企业创新发展所设立的各类专项资金在具体实施过程中缺乏可操作性，有些甚至尚未设立。如《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中所提出的用于支持引进技术消化、吸收和再创新的专项资金就尚未设立。
图3—3 2010—2015年企业R&D经费内部支出的来源结构
二 对促进企业技术创新税收政策的评价
从税收政策看，我国对企业的创新发展给予了诸多的税收优惠政策，税收优惠的规模也在不断增加。图3—4表明，研发费用加计扣除政策自2008年进入实操以来，享受政策的企业数和减免税额实现逐步较大幅度增长，2011年度全国享受该政策的企业数为20963家，较2008年增长80%。2014年我国规模以上工业企业研发费用加计扣除减免税和高新技术企业减免税分别为379.8亿元和613.1亿元，分别比2012年增长27.2%和16.2%，年均分别增长12.8%和7.8%。同时，政府还陆续出台了一系列促进企业创新发展的资金扶持政策。如各级政府通过设立专项资金向企业创新提供技术研发资金、贷款贴息、担保等。
通过系统梳理现行税收优惠政策可以发现，目前有关技术创新的税收优惠政策已有100余项，涉及技术创新的各个环节和各个方面，大致可分为如下六个方面：一是围绕支持研发的税收优惠，二是鼓励对技术创新投资的税收优惠政策，三是促进技术引进和设备更新的税收优惠政策，四是加快科技成果转化和产业化的税收优惠政策，五是支持高新技术产品的税收优惠政策，六是促进高新技术企业发展的税收优惠政策。
图3—4 我国技术创新税收优惠政策的主要对象
注：数据源于范柏乃[7]的整理资料。
目前，我国现行围绕企业建立和成长的科技创新税收政策体系中，涉及的税种主要是所得税（包括个人所得税与企业所得税）、增值税、营业税、关税、消费税、土地使用税等。其中，企业所得税是主导税种；在流转税方面，主要以增值税和营业税为主。从整体来看，我国激励技术创新的税收政策已粗具规模，国际上通用的税收抵免、税前扣除、加速折旧等成本效益比较高、对技术创新有较强引导作用的间接优惠手段也都已经使用，初步建立了激励技术创新的税收优惠体系。
在技术创新活动中，税收优惠政策作用的主体主要是企业、高等院校、研究机构、个人以及创新中介服务机构，其中企业是核心。图3—4就给出了我国激励技术创新的税收优惠政策的主体结构分布情况。
表3—5和表3—6列出了不同科技企业的税收优惠政策力度以及激励技术创新的主要优惠方式。
表3—5 不同科技企业的税收优惠政策
表3—6 我国技术创新税收优惠政策的主要方式
可以看到，我国现行激励技术创新的税收优惠已经采纳了发达国家通行的优惠方式，如直接优惠方式中的免征、减征和优惠税率，间接优惠方式中的税前扣除、投资抵免、加速折旧、先征后退、即征即退和亏损结转等。但从比例看，直接优惠政策占60%，间接优惠政策占40%。
但目前税收政策对企业技术创新的支持力度不够。首先，目前税收优惠方式和优惠环节的选择是否能够促进企业开展创新活动以及提高创新能力还缺乏科学论证。其次，限制性、特惠性优惠政策过多，开放性、普惠性优惠政策还较少。如研发费用的扣除中，只允许加计扣除针对研发互动的费用，对研发辅助环节的支出不允许扣除，使得税收优惠政策在研发环节影响效果减弱。再次，临时性税收优惠政策过多。如对研发费用的扣除，政府为激励企业创新发展而不断地改变政策优惠的范围，甚至同一行业在较短时间内的政策享用标准不断变化，这不仅不利于税收公平，也不利于企业根据稳定的政策来制定企业发展规划。最后，某些现行政策执行不及时和不到位。目前重大技术装备进口免税政策的办理手续较为烦琐，企业反映退税到账一般要半年至一年；研发投入加计扣除政策缺少对中小企业尤其是小微企业研发的确认机制，另外由于地方税务部门在实际执行中随意性较大，导致大部分中小企业没有享受此项政策。[8]（见图3—5）
图3—5 政府相关政策落实情况
三 对促进企业技术创新的金融政策的评价
目前，政府金融支持在企业技术创新活动中起到了一定的作用。如知识产权质押融资工作广泛开展，专利质押合同登记已连续五年保持高速增长，质押金额平均年增长近70%，累计超过400亿元人民币。同时，2012年商标、版权质押金额分别达到214.6亿元和27.51亿元。在信贷和信保方面，与2007年相比，2012年进出口银行支持的科技企业数和贷款业务余额增幅分别达到61.72%和51%，2012年贷款业务余额规模达到447.39亿元。
但目前政府对企业技术创新的金融支持体系不完善。一是创新型企业的银行贷款融资渠道不畅，影响了创业创新企业的发展以及新技术、新成果的商业化。二是风险投资基金和产业投资基金发展不规范难以为企业创业创新行为提供充分的资金，不利于企业创新发展。三是相关政策尚未落实。如《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中提出的“加大对企业设立海外研究开发机构的外汇和融资支持力度”的规定未见实质性的落实。
四 对促进企业技术创新的产学研合作支持政策的评价
目前政府对企业倡导产学研合作的一系列政策都体现出政府为提高技术创新水平、构建有效制度框架所付出的努力。但政府对产学研合作支持方面仍然存在如下问题。一是对产学研合作投入资金不足。无论是政府还是企业，对产学研投入都明显不足，导致研究开发与成果产业化相脱节。二是政府对产学研合作的政策引导和鼓励明显不足。如在人才引进、共建产业基地和产业化项目等方面缺乏足够有吸引力的政策支持；具有相应服务能力的中介组织缺乏，使得高校、科研院所、企业之间的沟通渠道不畅。三是在产学研合作方面的机制仍不健全，产学研合作各方定位不清，责任不明。企业仍未成为合作过程中的决策主体、投入主体、利益主体和风险承担主体；高校缺乏一定的积极性和主动性，仍然处于被动等待阶段。
五 对促进企业技术创新的知识产权保护政策的评价
当前我国企业的技术创新能力和水平决定其更需要依靠产学研合作增强自主创新能力。目前我国的科技资源相对集中在高校和科研院所，企业的科技资源比较缺乏，自主创新能力比较弱，技术水平比较低，通过产学研合作，大力利用外部科技资源提升自主创新能力，是科学有效的选择。
改革开放以来，我国建立起了较为完善的知识产权制度，但知识产权保护状况还不能适应深化改革开放、建设创新型国家的要求，具体表现在：一是国家虽然颁布了《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》等，但政府对企业技术创新的知识产权保护制度仍不完善。二是政策制度不完善导致了企业申请专利的成本较高且等待时间较长，专利侵权等问题比较严重，影响了企业技术创新投入的积极性。三是面对大量存在的违法侵权行为，缺乏强有力的管理政策进行应对，导致知识产权领域有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。
六 对促进企业技术创新的政府采购政策的评价
政府采购作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度，在许多方面取得了明显成效，对社会经济的影响日益重大，已经逐步成为一种有效实现公共资源优化配置的机制。近几年，我国政府采购取得了一定的成效。一是我国政府采购规模持续扩大，经济效益显著提高。财政部数据显示，中国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2015年的21070亿元，占财政支出的比重也由4.6%提高到12%。同时，政府采购实施范围涵盖了货物、工程、服务三大类产品延伸，货物类采购从通用类货物向专用类产品延伸，服务类采购从部门专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域。从政府采购政策功能落实情况来看，各地各部门积极落实节能环保、促进中小企业和监狱企业发展等采购政策，推动实现经济社会发展相关目标。
二是政府采购法制建设取得一定进展，采购活动规范化水平显著提升。以《政府采购法》为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成。《政府采购法实施条例》历经多次修改和面向社会公开征求意见，于2015年1月30日公布。同时，与《招标投标法实施条例》的衔接工作取得了实质性进展。
三是政府采购政策功能不断拓展，宏观调控能力明显增强，有力支持了国内相关产业和行业的发展。促进节能减排的采购政策更加完善。2013年在节能环保产品采购方面，全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达到1839.1亿元和1434.9亿元，占同类产品的86%和82%，比上年同期分别增加558.4亿元和495.3亿元，增幅达43.6%和52.7%。政府采购在经济社会发展中的作用也日益突出。
但是目前政府采购仍然存在一些问题，如《政府采购法》的采购范围过窄，如国有企业尚未纳入政府采购范围，给政府采购规模的进一步扩大带来了一定影响；政府采购制度难以满足开放政府采购市场的需要，难以适应WTO《政府采购协议》（GPA）的要求；政府采购信息化水平有待进一步提高，缺乏透明度和统一采购标准等。中国社科院于2013年发布的《法治蓝皮书》中的一项调查，部分反映了政府采购领域问题的普遍性与严重性。报告指出2012年中国政府采购价格虚高问题十分突出，资金浪费严重，背离了政府采购制度设计的初衷。虽然此项调查针对的只是部分省在一定时间内的情况，但也反映出目前政府采购领域的一些普遍性问题，缺乏透明度和统一采购标准被认为是其中的重要原因。