二 对雾霾治理的科学认知及其本质

对于雾霾问题的研究与认识从学界、政府到社会公众经历了一个较长的阶段。对我国雾霾发生的原因和特点，尤其是京津冀城市群地区雾霾的成因、影响机制、治理难点和协同对策等问题也有一个渐进的认识过程。

（一）关于雾霾的成因及其影响机制

对雾霾产生原因、机理及其影响机制的研究有多重不同的视角，自然科学家多从能源排放、气候变化、环境容量、生态系统等角度进行分析，社会科学家则更关注雾霾与经济发展、城市化、区域差距、社会公平等议题的关联。概括而言，京津冀地区的雾霾问题根源于三大病因。

1.高碳高污染的能源结构，是雾霾愈演愈烈、久治不愈的直接根源

我国的雾霾问题，根本上是以煤炭为主的能源结构所造成。《中国气候公报》统计数据揭示了由大气污染导致的全国年均灰霾日数的显著增长趋势。2014年，由发改委能源所等18家机构联合开展研究的《煤炭使用对中国大气污染的贡献》报告指出，[2]作为高污染、高碳的能源品种，煤炭在支撑中国经济高速发展的同时，以煤为主的能源结构也带来了日益严重的环境污染、公众健康和温室气体问题。报告定量估算出2012年全国煤炭使用对空气PM2.5年均浓度的贡献度约为51%至61%之间，其中，约6成的PM2.5是由煤炭直接燃烧产生的，约4成的PM2.5是伴随煤炭使用的重点行业排放的。不同省份PM2.5浓度受煤炭使用的影响各不相同，煤炭贡献的省际差异可能达到20%以上。煤炭使用对PM2.5浓度贡献较大的区域主要集中在东北、华北、华东及成渝区域，尤其是京津冀和长三角城市群等空气污染的严重区域，煤炭使用对PM2.5的贡献比重超过一半以上，其中，京津冀地区煤炭使用对PM2.5年均浓度的贡献分别为：北京44%—54%，天津50%—60%，河北52%—62%。

能源清洁化转型是京津冀协同发展的重要内容，也是根治雾霾的必然要求，然而，高污染的能源结构，使得京津冀的能源清洁化转型步履维艰。首先是煤炭清洁化利用，从预计压减燃煤的绝对量来看，河北省压减燃煤任务重于京津二市，且受影响的企业众多。由于天然气、电力的使用成本比煤炭高出很多，燃煤替代而导致河北省能源密集型企业成本上升，导致地方政府和企业减煤治霾的积极性不高。其次是燃煤替代，京津冀地区的天然气大部分都依靠外地调入，其中北京市天然气需求的100%（2014年数据），天津需求量的83%，河北省需求量的65%均需从外地调入或进口。燃气对燃煤的大量替代，加剧了京津冀地区天然气供应紧张的状态。目前的“煤改气”还存在供气缺口、多个行政管理部门工作衔接、不同能源品种的替代性等问题。最后，可再生能源的利用和推广仍然面临许多技术和制度困境，主要体现在并网发电能力不足，能源清洁化转型主要依靠政府出台政策法规来强力推动，减排硬约束以及政府补贴是企业和居民落实能源清洁化任务的双驱动，具有自动调节作用的税收体系尚未建立。

2.以邻为壑的区域发展模式，是雾霾治理难的内在根源

北京得益于独特的历史文化政治地位，其社会经济发展受到全国之力的支持，生态资源环境保护在很大程度上依托于周边地区的贡献。然而，一方面，首都对周边地区的生态资源、人力资本、市场资源的长期汲取，导致周边地区为此付出巨大的发展代价，逐渐形成“先进城市”和“落后地区”并存的畸形区域经济。另一方面，首都人口膨胀、交通拥堵、污染加剧等“大城市病”日益严峻，未能形成与周边中小城市合理分工、功能互补的区域格局，区域内部产业结构呈现低水平、同质和产出低效等问题，严重制约了区域协同和持续发展。

首先，河北和天津是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地和风沙源重点治理区。为保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害，国家和地方政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制。中国社科院、北京市社科院联合发布的2006年《中国区域发展蓝皮书》指出，在首都周边存在着大面积贫困带的现象，这在世界上是极为少见的。《河北省经济发展战略研究》指出，河北省与京津接壤的6个设区市中，32个贫困县的面积达8.3万平方公里，占该地区总面积的63.3%，贫困人口272.6万。改革开放初期，环京津地区与京津二市的远郊县基本处于同等发展水平，但20多年后已形成巨大的经济落差。2001年，环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。

其次，京津两个直辖市借助政策优势，人才、科技和产业能力快速提升，但是对周边地区的辐射能力和经济一体化潜力却远远不足。以GDP竞争、“土地财政”为利益导向而非“以人为本”“生态优先”的城镇化模式，使得京津冀各地存在着短期经济利益和长期生态环境利益的冲突，资源、资金、政策等方面向大的中心城市集中，市场在资源配置中难以发挥决定性作用，在产业布局规划、城镇空间优化、综合交通等基础设施建设等方面存在诸多行政壁垒。[3]应对京津冀大气污染，难点在于河北省的产业结构转型和升级，京津冀三地产业协同发展存在一些问题。然而，京津冀地区主导产业同质，优势产业布局分散。北京和天津之间有三大制造业重合，北京和河北之间有两大制造业重合，天津和河北之间有四大制造业重合。相较于长三角、珠三角而言，京津冀地区民营企业数量较少，限制了市场经济的发展，也对京津冀地区产业协同产生了制约作用。京津冀产业协同发展，需要相匹配的人才与产业，而现阶段京津冀三地人才质量和数量极度不均衡。1993年以来，伴随着北京市产业结构的调整，在京重工业企业开始大规模外迁，导致河北重工业企业迅速增长。这些企业的外迁，进一步促进了能源行业上下游企业在河北的集聚。目前，河北承接北京的高科技疏散产业还存在着人才科技和硬件基础等障碍。

3.城市化背景下生态环境容量恶化，是雾霾治理复杂化的资源瓶颈

进入21世纪以来，雾霾治理渐渐作为一个学术问题被提出。针对我国雾霾的源解析表明，燃煤、机动车排放、工业污染排放、扬尘是雾霾的四个重要产生源。然而，由于我国“一煤独大”的能源结构，再加上工业化和城镇化的快速推进带来的工业污染排放和机动车数量的快速增加以及房地产市场的快速扩张，人为活动的污染排放加剧了雾霾的发生。我国雾霾是在工业化发展与机动车激增同步的情况下，污染叠加并相互作用所致，属于复合型污染，不同于20世纪伦敦（煤烟型为主）、洛杉矶（机动车为首要原因）相对单一的污染，而且已超出单个城市范围，成为大面积区域性污染。

城市化背景下，雾霾治理更加复杂化，表现为：（1）城市结构及城市群的不合理布局，是造成城市雾霾的重要原因之一。城镇化的布局、城市化的形态对交通影响很大，城市建筑物密集、机动车快速增长导致汽车尾气排放总量持续增加，超过了城市大气环境的自净能力。在新城镇化进程中，需要合理优化城市形态来缓解雾霾问题。[4]（2）城市生态环境承载力不断下降，加剧了雾霾的发生频率和影响程度。有研究指出，华北地区是中国最严重的地下水超采地域，加之人口和经济活动对于水资源的需求日益增长，供需矛盾不断加剧，京津冀地区已经成为最干旱的城市化地区之一。地下水匮乏，地面水资源和植被生态系统碎片化，地面硬化等，扰乱了区域水汽系统循环和自净化功能，加剧了城市生态环境容量的持续恶化趋势。导致气象条件的微小变化就会激发严重雾霾天气，失去了自我调节能力的城市系统脆弱性非常突出。

（二）关于雾霾问题的本质及其治理挑战

京津冀地区的雾霾成因及其治理有其自身的独特性和复杂性，但是从根本上看，雾霾是发展问题，是由首都城市功能定位、京津冀城市群集聚、产业化发展、区域发展模式中的不合理因素，以及地区气候环境和生态承载力等一系列问题共同造成的。雾霾不但影响到了京津冀地区的经济发展、产业和就业转型、能源和资源禀赋，还引发了一系列的社会公共问题，成为国内外、社会各界热议的公共危机话题，将矛头指向对发展模式、政府治理能力及社会公平的反思。

作为发展问题，雾霾治理必然具有长期性、系统性和复杂性。一方面，作为首善之区，生态文明建设、践行五大发展理念是京津冀地区治理雾霾的战略指南，也是加强协同治理、探索机制创新的有利契机。另一方面，作为专业学者，我们在理解公众困惑的同时，必须从发展的视角，从经济学、管理学、决策者的多维视角来看待这个复杂问题。

第一，环境是公共物品，对环境的损害会降低人们的幸福感，进一步加剧社会不公和弱势群体的被剥夺感。习近平总书记多次强调，良好的生态环境是最公平的民生福祉，是人人都应享有的一项基本权利，经济体制改革、生态文明建设的最终目的都是“让人民有更多的获得感”。提供良好的公共环境服务是政府的一项基本责任。我们每个人生存，都需要清洁的水源和新鲜的空气。然而由于外部性的存在，如果缺乏恰当的制度设计，往往会出现“公地悲剧”，导致环境污染，甚至是环境公害。空气属于公共资源，由于空气的流动性，难以界定产权，而且由于排污的损害成本难以定量核算，所以很难将大气污染的外部性内部化。

第二，跨界环境治理是个国际难题。由于环境资源的流动性，本地排放的污染物往往会扩散到周边地区，产生跨界污染。然而，行政体制中属地管理的原则导致各个地方政府只负责解决自身所辖范围的环境问题，这导致环境治理的激励不足，容易出现“搭便车”心理，纵容跨界污染的存在，从而导致跨界环境问题长期难以解决。

第三，环境治理具有长期性。由于环境问题的产生涉及经济、社会、环保、法律、就业、交通、教育、医疗卫生等各个方面，环境问题的解决往往不是一蹴而就的。环境治理需要投入大量资金，而治理成本也不能只由政府来负担，需要通过相关规则来明确治污的责任主体。从英国伦敦和美国洛杉矶等发达国家雾霾治理的经验来看，雾霾治理往往需要经过几十年才能取得明显好转。因此，京津冀地区的雾霾绝不是几年时间就能消除的。

第四，雾霾具有区域性。虽然《大气污染防治行动计划》中将中国的大气污染防治分成了京津冀及其周边地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区三大区域，但由于三大区域的地理气候特征差异大、发展阶段和发展诉求不一，因此，雾霾治理需要采用差异化政策，避免一刀切。区域发展促进区域经济一体化，也由于区域的地理和气候特性导致污染的传播扩散及交互影响，因此雾霾治理从区域入手既具有科学性和可行性，但也具有一定的难度，因为跨行政管辖权的政策协同与部门协调等是区域性环境问题的治理难点。

第五，对雾霾问题的重视和治理与城市发展水平、治理能力、治理意愿、公众的关注和推动都有关系。2013年以来，京津冀地区在雾霾治理上采取了一系列政策、立法和行政措施，投入了大量资金，取得了积极成效。雾霾作为一个复杂的、长期性的公共环境议题，必然受到社会各界的高度关注，雾霾的协同治理，也需要不同利益相关方的支持与推动。例如，关于雾霾被列入气象灾害引发了一些争议与讨论，关于雾霾的性质，各方观点不一。北京市政府《北京市气象灾害防治条例（草案修改二稿）》（简称《条例》）中，将“霾列入气象灾害范畴”，并将气象灾害纳入北京市突发事件应急指挥体系。这引起了公众的广泛讨论。反对人士认为，“人类活动排放的大量污染物才是这个问题的根源。雾霾的根源是污染，与自然灾害存在本质区别”，混淆雾与霾就是混淆政府与社会的不同责任，会造成相关污染责任主体“依法脱责”。而支持方则认为，霾是一种天气现象，霾的发生发展既有自然因素（适宜的气象条件），也有人为的影响（污染物），而现阶段，霾是复杂的气象条件加人为污染造成的。《条例》细化了各部门职责，将环保、气象部门以往分工合作机制上升为地方性法规予以固化，有利于推进大气污染防治工作的开展。本书认为将雾霾纳入“气象灾害”在法律层面具有一定的积极意义，有助于推动对雾霾的法律监管，提高依法治霾的制度保障，但同时也必须重视雾霾作为“气象灾害”具有“三分天灾七分人祸”的本质，必须依靠政府主导、全社会参与，做好长期应对的准备。