第一节 高校扩招政策背景

我国大学生劳动力市场化配置的改革与其他经济领域的改革一样是逐步推进的。我国在1977年恢复高考，开始了大学生劳动力的常规供给，在当时的（供给）紧缺经济下不得不实行典型的计划配给，大学教育一律公费，学生实行统招统分。随着大学生供给逐步增加，供给紧缺得到了初步缓解。持续的经济增长使得人民的收入逐步提高，对高等教育的消费和投资需求开始加速上升，高等教育从1984年开始逐步实行双轨制，部分学生自费，部分学生公费。自费学生毕业后自主择业，公费学生毕业后依旧统一派遣。这种双轨制一直持续至1996年。自1997年开始，由教育部统一部署，除师范、农林、民族、体育、航海等享受国家专业奖学金的学生继续享受免收学费制度外，普通高校全面实行招生收费并轨改革。具体收费标准由省级地方政府决定，并由各级财政予以适当补助。除部分上述享受免学费毕业生需听从国家调配外，大学生毕业后全部自主择业，毕业生从此开始全面正式地参与市场化配置。

自1977年恢复高考以来，大学生劳动力的供给一直稳步增加，中国的高校招生规模一直以年均8.5%的速度稳步增长。1998年普通高等学校招生人数为108.4万人，毛入学率为9.8%，普通高校在校生为340.9万人，全国共有普通高等学校1022所。而到了1999年，普通高等学校当年招生人数一跃扩张至159.7万人，增长了47.3%。由8.5%增长到47.3%，数字看起来有些夸张，却是1999年中国高等教育领域发生的真实故事。社会各界也以此为标志，将1999年称为扩招年。自1999年开始，中国的高等教育便以前所未有的速度迅速扩张规模。

高等教育不仅关系到国家的人力资本储备、发展战略和核心竞争力，更是作为百姓家庭的核心支出而关系到民生以及社会和谐，可谓牵一发而动全身。那么如此强势的高等教育扩招到底因何而起？若要回答这个问题，就一定要回顾一下当年政策实施的真实背景：“1998年，亚洲开发银行驻北京代表处首席经济学家汤敏提出关于扩大招生的建议，陈述了高校扩招的五个理由：一是当时中国大学生数量远低于同等发展水平的国家；二是1998年国企改革，大量下岗工人进入就业市场，如果大量年轻人参与竞争，就业将面临恶性局面；三是国家提出保持经济增长8%的目标，扩招前经济增长率为7.8%，急需扩大内需，教育被认为是老百姓需求最大的；四是当时高校有能力消化扩招，平均一个教师仅带7个学生；最后也是最重要的，高等教育的普及事关中华民族的整体振兴。建议很快被有关部门采纳。”^[1]这一建议基本概括了高校扩招的五个动因。

一 扩大高校招生规模以缓解就业压力

1998—1999年的中国宏观经济面临着前所未有的就业压力。压力的来源主要有两个：一个是因外部冲击引发宏观经济景气周期向下波动产生的就业压力；另一个是在经济转轨进程中由不断积累直至集中释放的矛盾而产生的就业压力。

（一）外部冲击的压力

改革开放直到扩招前夕的1997年，我国GDP一直以年均9.6%的速度高速增长，这得益于一个事实和一个政策。一个事实是较低的老年人抚养比，一个政策是对外开放政策。

1.低抚养比。

1977年至今我国的人口构成中一直以青壮年为主。新中国成立后，中国人口迅速增长，二十年后也就是70年代开始，“婴儿潮”青壮年劳动力参与经济活动，并在之后的三十年间保持着青壮年的持续增长态势，老年人抚养比持续下降。70年代末的计划生育使得少儿抚养比也开始相对下降，更加助长和延续了这一以青壮年为主体的人口结构。有学者愿意将这一现象称为人口红利，其实这种叫法并不完全准确。青壮年劳动力能否成为人口“红利”是有条件的。简单的经济学理论阐述得很清楚，在一个人口结构成柱状分布的正常的社会里，中青年人储蓄，老年人、青少年消费，储蓄和消费始终是协调的，供给和需求是平衡的，经济因此可以稳定地增长。反之，如果只有青壮年储蓄，而缺少老人和儿童消费，那么必然会使得整个社会的内部供给大于内部需求，经济将长期处于生产可能性边界以里，以低增长和低效率运行，并将存在大量的失业和资源闲置。因此，青壮年人口结构在这样需求不足的封闭经济中是不能被称为“红利”的，称为“负担”倒更恰如其分。那么该怎样突破这一阻碍经济增长的内需不足的瓶颈呢？答案是实行开放政策，向世界市场开放要素市场，引入最终产品的外部市场需求。

2.改革开放。

开放不是万灵药，对于中国经济却是对症猛药。经济学基本原理告诉我们，天下没有免费的午餐。加入全球化的市场，不仅引入了需求，也引入了风险。对外需依赖越强，承受来自外部的风险和冲击也一定越大。1997年的亚洲金融危机对我国初尝甜头的出口导向型经济带来重创，经济发展所依赖的外部需求迅速下滑。当时在教育部办公厅任职的康宁写了一篇文章——《论教育决策与制度创新——以’99高校扩招政策为案例的研究》。文章是这样描述的：“1997年下半年，受亚洲金融危机的影响，各类物价指数出现长时期全面持续下跌；在连续7次降息的情况下居民储蓄存款余额仍然超常增长，达到5.9万亿元，我国经济发展的增幅开始出现全面下滑的趋势，城乡居民收入增幅继续下滑。”外需萎缩的波动冲击导致中国经济又一次回复到储蓄大于投资、总供给大于总需求、增长停滞的典型衰退状态。与典型的经济衰退伴生的一定是失业和就业困难。这是扩招前受外部冲击引起的宏观经济景气周期所带来的就业压力。

（二）内部压力的释放

另一方面的就业压力来自我国转轨经济内部。市场经济发展到了一定阶段，体制性矛盾在经济内部不断积累，总会在一段时间突然集中释放。1997年前后中国正处在国企改革的关键时期。作为中国经济体制改革中心环节的国企改革，和其他各个领域的改革一样，遵循的是先易后难、重点突破的渐进改革方式。在大致经历了扩大企业自主权（1978—1984年）和实行两权分离（1985—1993年）两个阶段的改革之后，于90年代中期开始进入了建立现代企业制度并调整国有经济布局的关键阶段（1994年开始）。1995年9月，党的十四届五中全会后，国企改革开始着手以建立现代企业制度为中心进行改革。1997年9月，党的十五大进一步阐明了这个指导思想，并在十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。改革的基本原则是要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，即三改一加强。要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即抓大放小。对国有企业实施战略性改组，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制，并积极推进各项配套改革。因此，1997年是国企改革突破的关键年。大批的国有企业或者为增效而释放冗员，或者因企业开工不足而裁员，或者因倒闭而使得大量人员下岗待业。与此同时，国家机关正在进行精简机构裁减冗员的改革。随着户籍制度的逐步松动，越来越多的农民开始自愿离开土地到城市中寻找工作，使得长期在农村以隐形失业形式存在的失业逐渐显化。总之，这些转轨矛盾逐渐积累最终推动中国在90年代后期进入失业的高峰期。此外，每年因上不了上一级学校的学生，特别是300多万高中毕业生还将形成新的就业压力。所以，在这样的背景下，扩招的一个理由就是延缓每年数以百万计的高中毕业生进入劳动力人口，来减轻本就已经供大于求的经济失衡，虽然不会从根本上解决问题，却会为解决问题赢得一段时间。

二 扩大教育消费和投资以刺激内需

教育既是一种消费也是一种投资，无论从哪个角度讲都会增加总的支出而拉动内需。对于20世纪90年代末遭受亚洲金融危机严重影响的中国而言，内需的拉动是当务之急。1997年以来，“中国城乡居民收入增幅继续下滑，在连续7次降息的情况下其储蓄存款余额仍然超常增长，达到5.9万亿元，虽然1998年下半年还采取了诸如增加基础设施建设投资、刺激住房汽车消费、制造消费热点等一系列扩张性财政政策，都未有效提振消费、刺激投资、减少储蓄。特别是1999年3月以后，投资下降，外贸出口指标逐步下滑，消费指标仍继续走低，通货紧缩现象日益严重”。1999年11月，中央经济工作会议在分析世界经济发展变化的三个动向后，对2000年经济工作提出五项任务。其中，特别提出把坚持扩大内需作为促进我国经济的长期发展方针，并指出在继续推进教育等项改革和采取有力政策与扶持措施加快教育等项发展的同时，重点是启动住房、教育等方面的消费。虽然这一条扩招的理由饱受当时社会各界包括学者们的诟病，但事后看来，扩招起码不会在当时国民经济的危急关头雪上加霜。

三 扩大高校招生以提升劳动力素质

2008年12月10日，《光明日报》曾发表了一篇题为《理性客观看待大学扩招》的文章，文章对当年我国大学扩招的背景是这样描述的：“1997年，中国高等教育毛入学率才5%左右，这种规模跟我国社会和经济发展速度是不相适应的。根据联合国统计数据，扩招前中国18—22岁的适龄青年上大学的比例为4%，而当时人均GDP不到中国一半的印度适龄青年上大学的比例为8%。当时人均GDP和中国不相上下的菲律宾，这个数字是20%。人均GDP略高于中国的泰国，这个数字是31%—37%。扩招前中国大学教师与学生比是1比7，包括行政管理人员是1比3左右。平均每一个老师教授7个学生。而美国比例是1比15，在一些发展中国家，这一比例为1比30—50。当时中国大学的教育资源没有得到充分有效地利用。中国5%左右的高等教育毛入学率远低于发达国家80%左右的水平。”由此可见，尽管我国是人口大国，但国民素质不仅远远低于发达国家，而且低于同等发展水平国家。因此借当时扩大内需、缓解就业压力之机进行扩大招生的建议就有了格外重的决策分量。

四 扩大招生计划以配合推进素质教育改革

在扩招前，中国的应试教育越来越引起社会各界的热议和关注。当时的高考被形象地形容为高中毕业生千军万马猛挤高考独木桥。围绕着高考指挥棒，从入学开始一直到高中，中国的学生们即面临激烈的竞争。由此衍生的填鸭式教学饱受诟病。题海战术带来沉重的学业负担。人们逐渐开始从批评片面追求升学率到抨击整个应试教育。在此背景之下，进行大学扩招，积极发展高等教育，拓宽入学口径，满足人民快速增长的高等教育需求，成为促进学生减负和有效推进素质教育的重要环节。最后值得一提的是，依据汤敏的估算，当时平均一个教师仅带7个学生，因此判断高校尚有能力进一步扩大招生，尽管最后的扩招规模可能大大出乎了学者预先的设想。

总之，在这样的背景下，全国教育工作会议于1999年6月18日如期召开，会议指出目前我国劳动者受教育水平普遍较低，而城乡居民对教育的需求日益旺盛。加快发展教育，既可以减缓升学压力、为素质教育创造良好环境、满足广大学生和家长对教育的需求、提高国民素质和社会文明程度，又可以扩大教育消费、拉动内需、促进经济持续增长，还可以减缓目前的就业压力。会议通过了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，明确表示要把积极发展高等教育、扩大高等教育规模作为实施素质教育的措施之一。将进一步扩大高等教育规模，通过多种形式积极发展高等教育，使我国高等教育的毛入学率到2010年达到15%左右。事实上从1998年秋开始，教育主管部门已经就高等教育扩大招生问题多次研讨，并对原有发展规划进行调整。1999年年初，调整的1999年招生规模已经比上一年增加21%，确定了131 万人的招生计划。在第三次全国教育工作会议召开之后，又根据会议精神将招生计划进一步扩大到153.7万人（实际招生数为159万人），最终增幅超过41.7%。并进一步落实了一些配套措施：中央落实14.7亿元的国债，要求地方、部门、学校配套投入约37亿元，用于学校教学和生活设施建设；由于国力不足，建议扩大国家、学校、个人就学成本分担机制，尤其是民办学校，可以提高学费，有关部门不再将高校收费标准列入物价指数；实行助学贷款政策，对处境不利的学生进行资助；把高等职业教育的发展交由省级政府管理，积极发展高等职业教育，扩大招收高职生；鼓励举办民办学校；积极吸纳社会资金，推进高校后勤社会化；推进学生“走读”制度，全天候开放教学设施，提高教师工资，鼓励教师竞争上岗；等等。在促进高校扩大招生积极性方面实行了“综合定额加专项补助”的拨款方式，把“在校生数作为基本的政策参数”，以刺激高校扩大招生规模。