第5章 宪政与中国

第一篇 高举宪政旗帜

宪政是当代一种比较理想的政治制度，它是全人类共同创造的一大文明成果，是各国人民通向幸福的必由之路。那么，究竟什么是宪政？它包含哪些基本要素？这些要素的主要内容是什么？中国如实行宪政，在政治制度上需要做哪些改革？需要解决哪些理论认识问题？所有这些，都是现在人们所普遍关心的。作者的这篇论文试图就这些问题作一概要性的探讨。

一 什么是宪政

什么是宪政？让我们先看看以前中国领导人和学者的观点。在中国抗日战争时期（1937—1945），毛泽东曾说过：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[1]当时，中国共产党人曾以宪政作为武器，向国民党政府争民主、争自由、争人权。那时，毛泽东曾明确提出“自由民主的中国”这一概念。他说：“‘自由民主的中国’，将是这样一个国家，它的各级政府直至中央政府，都由普遍平等无记名的选举产生，并向选举他们的人民负责。它将实现孙中山先生的三民主义，林肯的民有、民治、民享的原则与罗斯福的四大自由。”[2]当时，中国共产党的著名宪法学家张友渔也曾撰写过一系列文章，阐述什么是宪政。[3]但是，自从1949年中国革命取得胜利以后，中国的党政领导人就很少再提“宪政”这一概念，学者中也很少有人再探讨和阐述这一概念。1978年以后，一些学者在自己的著作中偶尔也使用“宪政”一词，但一般都是把这一概念等同于“宪法”。[4]这种状况一直延续到不久之前才开始有改变。在1992年12月中国先后召开的两次大型学术讨论会上，一些学者才开始比较系统地阐述这一问题。[5]

那么，什么是宪政呢？我认为，可以给宪政下这样一个定义：宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容、以厉行法治为基本保证、以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。根据这一定义，宪政这一概念包含三个基本要素，即民主、法治、人权。民主是宪政的基础，法治是宪政的重要条件，人权保障则是宪政的目的。

要明了什么是宪政，就需要搞清楚宪政与宪法的关系。宪政与宪法当然有密切联系，但两者又有原则区别。一个国家实行宪政，必须有一部好的宪法；一个国家有宪法，但不一定实行宪政。希特勒德国也有一部宪法，但我们不会承认它是实行宪政。我认为，宪政与宪法至少有以下区别：（1）宪法是法律的一种，属于“社会规范”的范畴；宪政是政治制度的一种，属于“制度”这个范畴。宪法存在于宪法文件中，是纸上的东西；宪政存在于现实生活中，是在实行的东西。宪法是宪政的法律表现；宪政是宪法的实质内容，但不是它的全部内容，如国旗、国徽、国歌等方面的规定，并不是宪政的要素。（2）在近代和现代，宪法有好有坏。例如，实行种族隔离的南非，其宪法就不是一部好宪法；维护这种严重违反基本人权的制度，就不是实行宪政。（3）一个国家的宪法可以制定得很好，但领导人却完全可以不按宪法的要求去做，而实行专制独裁。这种情况也并不少见。宪政与宪法虽有这些区别，但两者又不可分离。实行宪政，需要有一部好的宪法作为合法依据和武器；而实现宪政则是宪法制定和实行的灵魂、方向、目的与支柱。

“宪政”这一概念并不是一成不变的。它过去是，今后也将会伴随着人类文明的日益进步而不断发展与丰富其内涵。传统的宪政概念以民主和法治为其基本要素。随着人类物质文明与精神文明的提高，以及国际交往的日益密切，特别是二战给人类带来的巨大灾难，人权问题日益为全人类所特别关注，人权保障成为宪政概念的基本要素，并逐步为越来越多的学者和政治家所承认和重视。事实上，民主与法治的主要原则和基本内容也是在不断发展变化的。

宪政的理论与实践，都是共性与个性的统一。在利益的追求和享有上，在道德价值的判断和取向上，全人类有着共同的、一致的方面，决定着宪政具有共性；而在不同国家和民族之间又存在着种种差异和矛盾，因而宪政又具有个性。民主、法治、人权的基本精神和主要原则适用于世界上任何一个地方，是全人类共同要走的道路，但是，各国宪政的具体表现形式、实现宪政理想的具体步骤，则由于不同国家、不同民族在经济、政治、文化方面的历史传统与现实条件不同而有差别。否认或夸大宪政的共性或个性的任何一个方面，都是不正确的、有害的。

二 民主

民主的精髓，是“人民主权”原则。林肯提出的“民有、民治、民享”，是对“人民主权”原则基本精神的一种很好的概括和表述。首先，国家的一切权力属于人民；政府的权力是由人民所赋予，政府超越宪法所规定的权限，就是越权与非法。其次，人民是国家的主人，政府是人民的公仆；政府代表人民行使权力，政府要受人民的监督。最后，政府一切活动的目的，是为全体人民谋幸福，而不是为某个组织、团体、政党或少数人谋私利。

“人民主权”原则需要通过一系列民主的基本内容、基本制度体现出来，并予以保障。我认为，以下四项民主的内容与制度是最基本的，并适用于任何国家。（1）政府应由普选产生，这种选举应是自由的、公正的，要能真正反映出选民的意志。（2）被选出的国家权力机关要能真正掌握和行使国家权力，不能大权旁落，而为其他并非普选产生的某个人或某一组织所取代。（3）国家权力结构应建立和完善分权与制衡机制，以防止权力不受监督而腐败。（4）人民应当充分地享有知情权、参政权、议政权和监督权，借以保证在代议制条件下国家权力仍然真正掌握在人民手里。一个国家如果坚持了“人民主权”原则，切实建立和实施了以上基本制度，就是实现了宪政的一个基本要素——民主，就是为实现宪政奠定了基础。

民主作为宪政的第一个要素，它的第一个基本内容，就是国家权力机构必须由真正的普选产生。世界上除了极少数小国可以实行直接民主（由人民自己组成某类机构，直接行使立法、司法、行政权）外，绝大多数国家只能实行代议制，即通过普选产生政府（如议会、总统、执政委员会等），由政府代表人民掌握和行使国家权力。政府的合法性需要人民的认可；其基本形式就是人民通过选举产生政府和更换政府，因此，保证普选的公正性具有极其重要的意义。由于各种复杂的原因，独裁者个人、某些军队或政党非法干预、操纵、控制选举使其不能充分反映选民的自由意志，这在当今世界上还比比皆是。这是同宪政不相容的。现在，有些国家由于国内矛盾尖锐，或是由联合国出面监督选举（如柬埔寨），或是自愿放弃部分主权而邀请国际知名人士监督自己国家的选举，这种情况今后还有增多的趋势。

中国实行的也是代议制，人民代表大会制度就是代议制的一种形式。有人批判代议制，认为它是“资本主义国家的政权组织形式”，[6]这是不正确的。1953年，中国制定了第一部选举法，开始实行普遍选举。其原则是选举权的普遍性和平等性，直接选举与间接选举相结合，实行无记名投票。1979年7月公布新选举法，以后又作了修改。改进的地方主要有：除中国共产党、各民主党派、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人外，又规定“任何选民或者代表有三人以上附议，也可以推荐代表候选人”。实行了差额选举；县一级改间接选举为直接选举。但是，由于种种复杂原因，在实际选举中，过去那种“上面定名单，下面画圈圈”的弊端现在仍然没有得到根本性的改变。在我看来，要改革选举制度，关键还是要从认识上解决一些思想理论问题，其中有两条很重要。一是要真正了解在选举中引进“竞争”机制的重要性。要懂得，共产党的组织和党员，只有使自己永远处于内部的和外部的平等竞争中，才能保持本身的青春活力，才不致停滞、倒退和腐败。二是要真正相信广大人民群众。允许选举人自己提候选人，搞差额选举，这都应当是最起码的民主要求。总想依据少数人的判断与愿望来安排人选，不相信多数人的看法的正确性（多数情况下），在认识上就是不正确的，效果是不可能好的。

民主的第二个基本内容是，经过普选合法地产生的政府要真正把人民赋予的权力掌握在自己手里，而不能允许并非民选的任何个人或组织予以取代。现时代，有三种情况属于后者：一是国家权力实际掌握在并非民选的少数独裁者手里，他们也许是通过合法继承而握有权力，也许是通过非法篡夺而掌握权力；二是军队长期代替政府掌握国家权力；当然，如因战争、严重自然灾害或严重政治危机等特殊情况而在短期内掌握国家权力是例外；三是某一政党不按现代政党活动的民主原则行事而实际掌握政权。这里所指的民主原则有三个内容：（1）该政党自身应当按民主原则进行组织与活动，其路线与政策不能由一个或少数几个领袖人物说了算，广大党员应能充分自由地表达自己的意志并真正起作用；（2）党与党之间，包括执政党与在野党（包括合作党）之间，在政治地位上是平等的，它们在政治活动中平等地接受人民的选择，平等地接受人民的监督；（3）执政党不能凌驾于国家权力机关之上，不能把权力机关仅仅当做摆设。任何一个国家如果存在上述情况，就不能认为它是实行宪政。

中国共产党自1978年召开十一届三中全会以来，一直把批判与克服个人迷信与家长制作为增进党内民主的主要措施，努力改善中国共产党同各民主党派的相互关系，力求提高各民主党派作为现代政党应有的独立品格；克服“党政不分”、“以党代政”的弊端，否定把各级人民代表大会当做“橡皮图章”的错误观念和做法。无疑，这一切努力都是正确的，但是这三个方面的改革还有很长的路要走。中国政治体制改革的核心一环，中国实现宪政包括健全民主、厉行法治、保障人权的关键所在，是党的领导的改革。这已经成为很多人的共识。

民主的第三个基本内容是，国家政权体系无论采取什么结构形式，都必须采用分权与制衡原理，以防止某一机关或个人权力过分集中而滥用权力，胡作非为。权力不受制约，必然导致腐败，这是一条铁的规律。分权学说主要是由洛克奠定基础，由孟德斯鸠进一步发展与完善的（由两权分立发展为三权分立）。最早最成功地运用分权制衡理论于政治体制实践中的是美国。一方面，美国宪法确立了典型的立法、行政、司法三权相互分立与制约的政府体制；另一方面，它又成功地运用分权原理，建立了联邦与各州的分权原则。中国学者一般认为三权分立是分权理论的具体内容与形式及其运用，而不了解分权理论同样可以运用于中央与地方的权力划分与结构中。这一点值得注意。美国宪法对分权学说的成功运用给实践带来的好处，一是保证了民主体制的正常运作，防止了专制独裁的出现，保证了国家在政治上的长久稳定。；二是保证了国家政策与法律制定的相对正确，避免了出现全局性的错误；三是调动了中央各个部门以及地方各级政府的主动性和积极性，保证了权力运作和政治生活的活力。美国宪法对分权学说的成功运用，对全世界都产生了广泛的和深远的影响。

中国自1978年以来，曾多次发起对“三权分立”的批判。这种批判在理论上是很难成立的。（1）有人说，国家主权是统一的、不可分割的。孙中山先生早就回答过这个问题。他在论述“五权宪法”[7]时曾提出，主权与治权是两个不同的概念。立法、行政、司法的分立，是治权的分工，而不是主权的分裂。（2）有人说，“三权分立”是相互扯皮，导致政府效率不高。在政治与行政领域，民主与效率有时是有矛盾的，权力分立与制约，有时的确会影响决策的速度与效率，但是，分权与制衡可以防止独裁专制，保证决策科学，避免少走弯路，因此，从总体上看，工作效率是高而不是低。况且，宪法通常都有规定，在国家处于某种紧急状态时，宪法都赋予某些权力机关有紧急处置局势的权力。（3）有人说，各国国情不同，“三权分立”不能照搬。照搬当然不对，但权力需要相互制衡的原理是其精髓，这是不能否定的。有人正是以反对照搬三权分立的具体形式为理由，而拒绝接受分权与制衡这一原理的合理内核。（4）有人说，“三权分立”是建立在西方的商品经济与经济利益多元的基础上的，在社会主义制度下不适用。这有一定道理。但是，社会主义高度集中的计划经济模式已被证明不仅妨碍生产力高速发展，而且是产生政治权力过度集中这一严重弊端的经济根源。中国正在放弃计划经济而实行市场经济。在这种条件下，国家机关的职能、中央和地方权力的配置，都将发生重大变化，从而使分权与制衡更加成为必要。

1962年，毛泽东在同英国蒙哥马利元帅的著名谈话中，曾多次提到，新中国成立后一直没有解决好中央集权与地方分权的相互关系问题。40多年来，虽然经过多次“放放收收，收收放放”，但基本上是原地踏步，权力过分集中在中央，地方政府缺乏主动性、积极性、创造性的严重弊端始终没有得到解决。从宪法的规定看，除了5个民族自治区及一些自治州、县享有较大的自治权外，各省、市的自主权力是极其有限的。特别是，在过去十分强调中央的路线和政策高度集中统一的长期形成的传统和习惯下，宪法上规定的地方上的自治权和自主权事实上也很难得到实现。这种情况只有在实行市场经济的条件下才能得到根本改变。1988年七届全国人大第一次会议通过决议，给予首先实行改革开放的广东省深圳市立法权，就是市场经济必然要求扩大地方自主权力的一个突出例证。现在，中国的省、地、县各级地方政府的权力正在迅速扩展和加强，它已经对经济的发展起了巨大的推动作用，它也必将对中国的民主宪政建设产生深远影响。现在，地方权力扩大的过程还刚刚开始，中国只有经过若干年市场经济的发展和经验的积累后，中央与地方权力配置的合理模式才有可能逐步确立下来。[8]

民主的第四个基本内容是，人民必须享有充分的知情权、参政权、议政权和监督权。在实行代议制民主的条件下，人民享有上述基本权利，是实现人民主权原则的重要保证。知情权的含义是，除了重要的、必要的军事、安全等机密外，国家的一切政治、经济、文化活动都要向人民公开，人民有权了解国家在各个方面的发展情况，了解国家制定政策和法律的过程，了解自己选出的代表在各种国务活动中的立场和观点，这是人民行使其他政治权力的基本前提。什么事情都向人民“保密”，是同现代宪政根本不相容的。参政权的内容除了选举权和被选举权外，还可直接参与国家制定和执行政策与法律的讨论，包括参与对某些重大国是问题的全民公决。议政权是人民享有充分的言论自由，享有发表各种政见的权利。监督权包括对议员（人民代表）和政府工作人员的监督，人民有权批评、检举、揭发、控告各级官吏直至国家最高领导人。在中国，为了进一步完善政治权利的保障体制，一是要加紧制定新闻法、结社法、出版法、国家赔偿法等一系列法律，立法指导思想的着眼点亦应是保障公民的权利与自由，而不应是无理的、过多的限制权力的行使；二是要采取各种实际措施与步骤保障人民能够真正实际享有上述各项政治权力与自由。在这方面，中国还有很长的路要走。

三 法治

法治是宪政的第二个要素。法治与人治的对立，无论是在西方还是中国，都已经有了几千年历史。[9]但是，近代意义上的法治却是资产阶级革命的产物，它以民主为基础，以全体公民在法律上享有平等权利为重要特征，从而同古代法治相区别。亚里士多德主张的法治，奴隶并不能享有；而中国古代法家的法治，则是以专制主义为前提。近代意义上的法治主要包括以下基本原则：（1）国家需要制定出以宪法为基础的完备的法律，而这些法律必须充分体现现代宪政的精神；（2）任何国家机关、政党和领袖人物都必须严格依法办事，没有凌驾于宪法和法律之上的特权；（3）宪法和法律应按照民主程序制定和实施，这种宪法和法律也能充分保障民主制度与人权；（4）法律面前人人平等，法律的保护与惩罚对任何人都是一样的；（5）实现司法独立，以保证法律的公正与权威。现代法治，既是现代文明的产物，又是它的重要表现。现在，法治概念已经为越来越多的学者和政治家所接受，建立一个民主的法治国家，已经成为全人类为之共同奋斗的理想。因为，只有在一个法治国家里，政治才能得到长期的稳定，经济才能得到持续的发展，社会才能得到全面的进步，正义才能得到牢固的树立，人权才能得到可靠的保障。

20世纪90年代早期与中期，中国学术界曾就法治与人治问题展开一场大辩论，法学界有影响的学者几乎都就此问题发表过看法，不少党和国家的领导人也表示了态度。争论中出现过三种彼此完全对立的观点，第一种，认为法治与人治根本对立，主张倡导法治，反对人治（简称“法治论”）；第二种，认为法治与人治都需要，主张法治与人治相结合（简称“结合论”）；第三种，认为法治概念不科学，主张抛弃法治这一概念（简称“取消论”）。作为一个学术理论问题，直到今天，争论也并未最后结束，没有人也不需要有人对此作出结论。但是事实上，第一种意见占了上风。现在，法治的概念、“以法治国”的口号，已经为执政党和政府的一些重要文件以及党和国家领导人的讲话所采用；建立“法治国家”已经成为中国法制建设的一个重要指导思想；“要法治，不要人治”，已经成为国家工作人员和广大公民的共识和思想理论武器。我认为，法治与人治问题，既十分复杂，又相当简单。“结合论”说，法是死的，它要通过人制定，要依靠人执行。好比法是武器，人是战士，必须让武器和战士相结合，才能产生战斗力。其实，法治与人治完全不是这个意思，并不是法治意味着法的作用重要、人治意味着人的作用重要。法治和人治都有自己特定的含义。从古今中外的历史看，法治与人治是作为一对相互矛盾与对立的概念而出现和存在的。它们之间的论争与对立，主要集中在两个问题上。

第一，作为一种治国的理论，主张法治的人认为，一个国家能否兴旺发达和长治久安，主要不在一两个领导人是否贤明，而是主要依靠建立一个好的法律和制度；主张人治的人则不同意这种看法，而是认为，国家的兴旺发达与长治久安，应当寄希望于有一两个好的领袖人物，即所谓“为政在人，人存则政举，人亡则政息”。亚里士多德在反对柏拉图的人治论、中国法家在反对儒家的人治论时，都曾提出过许多精辟的有说服力的论据。第二，作为一种治国的原则，法治论者主张法律应当具有至高无上的权威，任何领袖人物与组织都应当依法办事，即国家应依法而治。相反，人治论者认为，要强调人的权威，国家可以依人而治。为什么在中国，法治论会受到越来越多的人的拥护呢？这是因为，在中国，提倡法治、反对人治，有十分重要的现实意义。首先，中国的各级干部和广大人民长期以来就有一种观念，即把国家现在与未来的希望，都寄托在少数几位好的领袖人物身上，因而长期不重视民主和法制的建设，结果出现各种政治弊端，以致不能依靠法律和制度去防止“文革”悲剧的发生和发展。其次，法律没有权威，个人迷信、权大于法、长官意志、个人说了算的现象十分严重。倡导法治、反对人治，就是要纠正和克服、消除这种现象。由此可见，“法治论”是正确的、进步的，“结合论”则是不正确的，有害的。[10]此外，“取消论”之所以是不正确的，是在于持这种观点的人也没有搞清楚“法治”的真正含义及其现实意义。例如，他们说，“法治”概念中，治理国家的主体是“法”，而“法”是死的，它怎么能治理国家呢？！又说，既然可以提“以法治国”，为什么不可以提“以党治国”、“以教育治国”呢？因为治理国家中，党的作用、教育的作用也很重要。显然，这是完全脱离了法治概念的特定含义而陷入了文字游戏。[11]就中国目前情况看，要建立一个法治国家，在理论认识上已经取得一定进展，今后的主要问题是要建立与健全一系列行之有效的实现法治的基本制度。在这一方面，中国现在的差距是很大的。

维护法律至高无上的权威，是实现法治的关键。要做到这一点，需要多方面的条件，但最根本的还是要依靠一套好的制度。建立与完善宪法监督体制就是一项根本制度，这是西方建立法治国家的一条重要经验。宪法监督制度以司法审查为主要环节，但其内容更为宽泛，还应包括对领导人的弹劾、对议员（人民代表）的罢免、对宪法的解释、对侵犯人权的保障，等等。虽然各国行使宪法监督职能的组织形式不一，如美国由最高法院负责司法审查，德国有宪法法院，法国有宪法委员会，还有其他各种宪法监督的组织形式，它们的职权与程序也各不相同，但它们都有一些共同的特点和基本的发展趋势，这就是，需要有专门的机构负责宪法监督，这种机构要有独立性和很大的权威，要有明确的具体职权，要有完备的工作和诉讼程序。在中国，法律之所以缺少权威，首先是宪法缺少权威，一个根本原因，就是没有设置专门的宪法监督机构和程序。中国现行宪法第67条规定，由全国人大和它的常委会“监督宪法的实施”。由于没有专门机构和程序，这一条形同虚设。自1982年以来，没有行使过一次违宪审查，也没有行使过其他方面的宪法监督职能。现行宪法在起草过程中，不少专家学者和人民代表都曾建议设置专门机构与程序，但由于各种原因，这个问题始终没有解决。现在10年时间白白耽误了，这应当说是中国近十几年以来，法制建设中的一个重大失误。

近几年，有关部门正在起草全国人大和人大常委会监督法。其重要内容之一，就是试图建立专门的宪法监督机构，规定它的职权和工作程序。然而，这一立法活动却步履维艰。想设计出一个比较理想的模式并不难，问题的关键是决策当局有没有决心把这一机构搞得很有权威并富有成效。有人不同意，军委应受全国人大和人大常委会的监督，这是没有道理的。按照宪法规定，军委是国家机构的组成部分，受全国人大和人大常委会的领导，它是应当向全国人大和人大常委会报告工作的，但过去10年从来没有这样做。有些军事方面的机密事项可以免报告或召开人大常委会的秘密会议，但大多数事项都是可以也应当向国家权力机关报告的。如果前任军委主席和现任军委主席能亲自到人大常委会定期报告工作，对于提高国家权力机关和宪法的权威肯定会起显著的积极作用。有人不同意中国共产党应受全国人大和人大常委会监督，也是没有道理的。宪法第5条明确规定：“一切国家机构和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里所指的“各政党”，当然包括共产党在内。根据客观形势与条件的变化以及主观认识的发展，党认为需要制定和推行某种新的方针与政策，它在推行之前，应当通过严格的、充分的民主程序，使之变为国家的政策，或者修改现行法律和制定新法律。党不能置现行的国家政策与法律于不顾，而径自推行自己的政策，否则，应被视为违宪。在研究建立宪法监督机构时，完全不必担心它会束缚执政党的手脚；实际上是应当有一些“束缚”，因为这对执政党自己是十分必要的、有益的。

坚持司法独立是实现法治的一个必要标志，它是权力分立与相互制衡的一个重要环节，对保证法律的公正与权威、维护法制的统一、保障民主与人权，都有极重要的作用。在司法独立的问题上，现在的状况虽然比以前有很大进步，但仍然存在不少缺陷。主要是：（1）立法不完善。“七五宪法”和“七八宪法”都把司法独立的规定取消了。“八二宪法”虽然恢复了这方面的规定，是进步，但规定本身还有问题。现行宪法第126条的规定是：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”那么，立法机关、共产党的组织就可以干涉？当然不可以。“干涉”是个贬义词，它同“领导”是两个完全不同的概念。立法机关（权力机关）和执政党可以“领导”司法机关，但不能“干涉”它独立行使审判权。审判“林彪、江青反革命集团”（1980）时，全国人大常委会也只是批准成立了“特别审判庭”和“特别检察庭”，究竟如何对被告定罪量刑，要由“特别审判庭”决定。因此，这一条应当修改，以恢复“五四宪法”的规定较为恰当。1954年宪法的规定是：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”（2）同宪法关于司法独立的规定有密切联系，就是党委审批案件的制度[12]应当完全取消。1979年9月，党中央曾发布指示取消这一制度，但后来在开始实行“从重从快”的刑事审判政策时，又部分恢复了。即使是法院、检察院、公安部门有意见分歧的案件或所谓“疑难案件”也不应当由党委或党的政法委员会[13]审批。三个机关有时对某些案件有不同看法是正常现象，否则就没有必要设置它们实行分工与制约，况且法律明确规定有详细的诉讼程序来处理这种矛盾。法院独立行使审判权，是宪法赋予法院的权力，如果某些案件如何定罪量刑最后要由党委或党的政法委员会决定，那等于是在法院系统之外还有另外一个不公开的、权力大于法院的最高的“审判”机构，显然，这是完全违宪的。（3）不应当把行政管理办法运用到法院工作中来。过去存在的院、庭长审判案件的制度就是一例。最高人民法院最后接受了学者的意见，明令取消这一制度是正确的。[14]近几年来，又出现了一种“请示”制度，即下级法院遇到某些疑难案件，在作出判决或裁定之前，先向上一级法院请示如何处理。这也是有弊病的。因为，上一级法院事先对案件如何处理已表示过意见，那么，两审终审制的上诉审，有时就会形同虚设。

在一党制国家里，要实现法治，一个根本问题是要正确处理好执政党的政策和国家法律的关系。这无论是在东方还是西方，情况都一样。在中国，实际的立法、司法、执法中存在这个问题，理论界对此也有尖锐的意见分歧。以下三个问题是需要着重解决的：（1）有人认为，执政党的政策和国家法律的相互关系，可以用这样的公式来表述，即“党的政策是国家法律的灵魂，国家法律是党的政策的工具”。教育部主持编写的法理学教科书和不少法理学著作就一直持这种观点。我个人不同意这样的看法。[15]我认为，党的政策也好，国家法律也好，其灵魂应当是，反映人民的意志和愿望，维护他们的利益和满足他们的要求，体现社会发展的规律和现时代的时代精神，尽快提高这个国家的物质文明与精神文明的发展水平。如果只是简单地片面地说政策是法律的灵魂，那么党的政策的灵魂又是什么呢？如果党的政策有错误（有时是难免的，历史一再证明过这一点），是不是法律也应跟着发生错误呢？执政党的政策对国家法律的制定是起一定指导作用的，但是在立法机关中，非执政党的成员也完全有权利批评、拒绝或提出修正执政党的某些政策，这应当是现代民主的起码要求。至于把国家法律当做实现执政党政策的“工具”，就更是颠倒了党的政策和国家法律在社会生活与政治生活中的地位和作用。把国家法律当做实现执政党政策的工具，实际上就是把国家当做了执政党的工具。执政党在国家政治生活中可以起主导的、领导的作用，但执政党绝不可凌驾于国家机构之上。执政党应当为国家服务，而不应当是国家为执政党服务。本来，这个问题是可以平等讨论的，但有人却把作者的观点说成是“自由化”思想，这就完全离谱了。（2）当党的政策和国家法律发生矛盾时，是按党的政策办事，还是按国家法律办事，学者们对此有三种不同的回答。第一种意见主张按政策办；第二种意见主张按法律办；第三种意见主张，“你个人认为哪方面正确，就按它的规定办”。我是持第二种观点，主张按党的政策办的理由，一是政策是法律的灵魂，法律是政策的工具，前面已指出这是不正确的；二是法律的稳定性大、执政党的政策能比较快地反映现实生活的发展变化。问题在于，执政党的政策只代表执政党的主张，仅对党员具有约束力，只有国家法律才对全体公民具有普遍约束力，党的政策要变成国家法律，必须经过严格的、完备的立法程序。因此，国家法律的适用效力当然要比党的政策高，这是现代民主的惯例。执政党根据情势的变化，可以制定新政策，但它不能不顾现行法律而推行新政策，它应当通过修改或制定新的法律来实施自己的政治主张。至于第三种意见，显然是不行的，如果每个人都依照自己的判断，或按政策办，或按法律办，那势必各行其是而天下大乱。（3）应当把执政党的政策同国家的政策严格区别开来。过去在理论上和实践上都没有注意这种区分，是不正确的。执政党的政策应当通过一定的民主程序，才能变为国家的政策。严格履行这一民主程序，有利于国家政治生活的进一步民主化。[16]

四 人权

人权得到充分的保障，是宪政这一概念的第三个基本要素。相对于人权来说，民主与法治都是手段，是实现人权这一目的的手段。当然，目的与手段这对范畴具有相对性。就民主本身来说，又有两重性。民主制度、民主程序、民主方法是手段；而民主权利，即公民的各种政治权利（它们也是属于民主的范畴），则是目的。法治也有两重性。作为一种治理国家的原则和方法，它是手段；同时，法律又体现着正义，而正义历来是人们所追求的一种理想。然而，在任何时候和任何地方，在任何意义上，人权都不是手段，而是目的。因为，人权的充分享有，体现了人在物质生活和精神生活方面需要的全面满足，是人类最高的、最终的价值追求。现代宪法有两个基本的和实质性的具体内容和社会功能。宪法详细规定国家机构的产生、组成、职权、程序和相互关系，是要正确解决国家的“权力”（power）问题；宪法详细规定公民应当享有的各种人身人格权利、政治权利与自由，以及经济、社会和文化权利，是要切实解决保障公民的“权利”（rights）问题。但是，“权力”本身不是目的。国家机关及其工作人员通过宪法从人民那里得到权力，其目的是运用权力为人民服务，是为了仆人能很好地为主人效力，也就是为了更好地保障与充分实现全体公民的各项人权。有人指出，中国现在是以经济建设作为中心任务，中国宪法的目的主要应当是发展经济而不是保障人权。实际上，这并不矛盾。以经济建设为中心，无疑是十分正确的，但发展经济本身并不是最终目的。我们不是为经济而经济。发展经济是为了提高全体人民的物质生活水平，并为其他方面的发展创造经济条件，归根结底，还是为了人民的经济权利和其他方面的权利得到满足、实现和保障。人权是个内涵十分丰富的概念，中国国务院的人权白皮书就是这样理解的：人权内容十分广泛，生存权是首要人权，发展经济，主要就是为了保障生存权，并使这一权利的质量不断提高。因此，把保障人权作为宪政的一个要素，作为它的目的，这一观点是正确的。

在中国，为了保障人权的充分实现，需要有正确的人权理论作指导。其中有三个基本理论问题是需要着重解决的。第一个问题是：人权的本原（来源）是什么？我认为，人权是人按其自然属性和社会本质所应当享有的权利。换言之，人权的产生是由人自身的本性或本质所决定的。人的本性的两个方面，即自然属性与社会属性是统一的、不可分割的。一方面，有社会，有人与人之间的各种关系，才会产生权利问题。社会政治、经济、文化的发展水平与各种社会关系的性质与状况，对人权的存在和发展是有很大影响的。另一方面，生命（生命不被剥夺）、安全（身体不受伤害）、自由（思想与人身不受禁锢）和追求幸福（要求过更好的物质与文化生活）是人的一种自然本性。这种自然本性，是推动人权向前发展的永不枯竭的内在的动力；而人的社会本性，经济、政治、文化等社会因素，则是人权发展的外在条件。这种人权产生、存在与发展的内因与外因是缺一不可的，但是，相比较而言，人的自然属性对人权具有更根本的意义，因为人的自然本性是人权的最后归宿和目的。换句话说，我们之所以要充分保障人权，归根到底，是为了满足人的人身人格、物质生活与精神生活等方面的需求。改革各种社会关系，发展经济政治文化，目的还是要使人各方面生活更幸福。这是有关人权本原问题的比较完备的理论。有的中国学者只讲人的社会本性，不讲人的自然本性，这是说不通的。如果我们在考察人权本原问题的时候只承认人的社会性，不承认人的自然性，人人都成了没有欲望、没有要求、没有理想、没有德性的木头，人权怎么会存在？人权又有什么意义？坚持人权本原问题的上述正确观点，在实践上具有如下重要意义：第一，它否认人权是任何外界的恩赐，这就为广大人民争取与维护自己应当享有的人权而斗争提供了一种有力的武器；第二，如果只讲人的自然属性（如“天赋人权论”所主张的），不承认人的社会属性，就会忽视改革各种社会制度，发展经济、政治、文化对保障人权的重要意义；第三，如果只讲人的社会属性，不承认人的自然属性，就会忽视对“人”自身的研究，保障人权就会失去明确的和正确的方向与目的，就会夸大社会条件在人权保障中的意义和作用。

需要着重解决的人权基本理论的第二个问题是，政治权利和经济、社会、文化权利的关系。这在全世界都是一个有争议的问题。北方（发达国家）批评南方（发展中国家）不重视政治权利的保障，南方回答说：“如果一个人天天饿着肚子，言论自由对他又有什么意义？”南方批评北方片面强调政治权利的保障，北方辩解说：“如果一个人的舌头都不属于他自己（无言论自由），他活着还有什么意义？”从总体上来说，经济权利确实是第一位的，因为一个人首先要吃饭、穿衣，然后他才能去从事政治及科学艺术等活动，但是，在人类社会的物质文明和精神文明已经发展到如此高的水平的现时代，只是强调或仅仅满足于解决人民的温饱问题，显然也是不妥当的。因此，我认为，任何国家都应当对这两类人权予以同样的重视。事实上，现在的国际人权文书已越来越重视和强调这两类人权的相互依存和不可分割，这一点也已越来越成为人们的共识。然而，这仅仅是就指导思想的一般要求而言。从人权的具体发展战略看，由于各国具体国情不同，各国可以选择其优先发展的重点，可以着重注意克服过去在发展这两类人权上认识方面的片面性。在中国，有的人片面强调保障经济权利，是不正确的。中国是属于发展中国家，因此，它实行以经济建设为中心、经济体制改革与政治体制改革同时并举的发展战略是正确的；但从指导思想与总结历史经验看，中国同所有社会主义国家一样，过去它仅重视对经济权利的保障，而忽视了对政治权利的保障。这有多方面的原因。中国曾在很长一个时期没有重视民主与法制建设，以致出现过“文革”十年那种人权遭到任意践踏的历史悲剧，就是理论上的失误在实践上带来的严重恶果。现在，人们普遍要求加快政治体制改革的步伐，要求加强对公民政治权利与自由的保障，不是没有道理的。

人权基本理论需要着重解决的第三个问题是，个人人权与集体人权的关系。这个问题同前面讲的问题有一定的联系。因为，国际上有的学者认为，政治权利是一种个人人权，经济权利是一种集体人权。但是，个人人权与集体人权还有多种含义和内容。一国内少数民族、妇女、儿童、残疾人等应享有的权利，以及国际上的民族自决权和发展权，都是集体人权。有时候，国家利益和集体利益也被视为一种与个人权利相对应的集体权利。一方面，我们应当承认，个人权利和集体权利是统一的、不可分割的，要予以同样的重视；另一方面，又要看到个人权利是集体权利的基础，因为任何集体都是由个人组成的，任何集体从国家或者国际社会的人权保护中所获得的权益，其出发点都是组成这个集体的个人，其实际受益者也是个人，否则，集体人权就失去了任何意义和存在价值。因此，人权保障应以个人权利为基础。西方国家一直重视对个人人权的保障，它们现在面临的主要问题是“社会和谐”，是贫富悬殊、种族歧视、男女不平等，等等。社会主义国家则相反，过去一直过分强调国家利益与整体利益而忽视个人利益，因此没有重视对个人权利的保障。这个问题能否正确解决，对维护社会主义的信誉至关重要。

在现今世界上，任何国家在人权方面都存在这样那样的问题，区别只是在于，一些国家人权状况很糟，一些国家相对好些。有人不承认中国也有人权问题，既不客观，也十分有害。我认为，逐步改善中国的人权状况，不断完善人权保障机制，在基本指导思想和方针上需要着重解决三个问题。第一，要真正把工作的立足点和基点放在加强国内人权的保障上。研究人权理论是十分重要的，但研究的目的是为了在实践中加强对人权的保障。如实宣传中国的成就是必要的，但只有国内人权保障真正搞好了，这种宣传才有力量。宣传教育也有两个方面，既要肯定工作成绩，也要承认存在问题。人权有国内与国际两个方面，只有国内工作做好了，在国际上的工作才好开展。在国际人权领域，也有两个方面，既要反对对他国主权的侵犯和对内政的干涉，又要积极支持和参与对人权的国际保护，接受合理、合法的国际批评与监督。有的人把研究马克思主义人权理论的目的和意义仅仅归结为两条，一是反对西方的“人权攻势”，二是批评国内的“自由化”思想，这样的指导思想当然是不正确的和十分有害的。第二，要正确分析和把握人权实现的各种主客观条件，加快人权保障体制建设的速度。中国过去之所以发生十年“文革”那类严重侵犯人权的事件而且今天仍然存在各种人权问题，主要原因在于：计划经济体制存在严重弊端，民主与法制建设没有搞好，群众的尤其是领导人的人权意识很薄弱，社会的经济和文化发展水平还不高。这四个方面也正是中国今后为增进人权的实现而需要创设的基本条件。随着市场经济的发展和民主法制的加强，人权制度的建设应当与其相适应。看不到这一点，不在人权保障方面采取相应的步骤，是不正确的。人权的许多内容，包括人身人格权、政治权利与自由的实现，并不直接受经济文化发展水平制约，片面强调中国经济文化落后而在人权领域不作出应有的努力，也是错误的。第三，在完善中国人权保障体制过程中，要充分吸收和借鉴世界各国一切有益的经验。享有充分的人权，是全人类共同追求的理想，现已达到的世界范围内人权理论与制度的成就，是人类共同奋斗的结果。人权既有个性，也有共性。完善中国的人权保障体制，不能照搬外国的模式；但是，人权理论和制度中那些具有共性和规律性的东西，是应当吸取和采用的。

人权作为宪政的基本要素，要求一个国家必须制定完备的确认和保障人权的法律。中国虽然在立法方面取得了一定成就，但还很不完备。宪法规定的各项基本人权，不少内容没有通过制定普通法律加以具体化。目前尚未制定或正在制定而尚未颁布的法律主要有：新闻法、出版法、结社法、宗教法、散居少数民族平等权法、老年人权利保障法、劳动法、计划生育法、国家赔偿法，以及人大监督法、律师法、法官法、检察官法，等等；此外，还有一些与人权保障密切相关的法律亟须修改和完善，如刑法、罪犯改造法、民事诉讼法、婚姻法，等等。人权法规不仅需要完备，而且在制定和实施的时候，必须处理好权利保障与权利限制的合理界限。任何权力的行使都不是绝对的，但限制必须适当。必须把保障人权作为制定这些法律的出发点和落脚点。对权力的行使作适当的限制规定，其目的也是为了使权利得到更好的保障。中国在起草游行示威法的过程中，就曾遇到过这种情况，曾经有人主张对公民的这一基本权利作很多不应有的限制，人们曾批评其草案是“不准游行法”。现在，有不少这方面的法律迟迟制定不出来，原因之一，就是不好处理权利保障与权利限制的界限，主要还是“左”的思想在作怪。

为了使人权能得到充分的实现，还必须有完备的司法保障体制。在这方面，中国需要进一步解决的主要问题是：第一，要正确处理好保障社会安全和保障个人权利的关系。在刑事审判活动中，这个问题尤其重要。要注意保持好这两个方面的平衡和协调。过去，中国只重视社会安全的保障，而忽视对个人权利的保障，这同中国过去片面强调国家和集体利益而忽视个人利益有很大的关系。第二，要切实把保障人权作为司法工作的一项基本原则和根本的指导思想。要坚持司法中的人道主义原则，严禁各种对罪犯与人犯的非人道待遇。由于刑事被告人在整个诉讼过程中在客观上处于不利的地位以及其他原因，应实行“有利被告”和“无罪推定”原则。其目的是有利于正确认定事实和适用法律，而不是什么“替罪犯开脱”。要贯彻“少杀”政策，走世界的共同发展趋势——“轻刑化”道路；要着重依靠贯彻执行“综合治理”方针来减少犯罪。第三，要尽快取消“收容审查”制度。现行宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”尽管收容审查在名义上不算正式逮捕，但在限制人身自由的严厉程度上，两者没有什么区别。人身自由是一项基本人权，剥夺人身自由的法律，只有全国人大及其常委会才有权制定。公安部当然无权制定这样的规章。即使是国务院，不经立法机关授权，也无权制定长期限制公民人身自由的行政法规。全国人大及其常委会过去没有今后也不可以作出这种授权决定。[17]

在国际人权领域，宪政要求一个国家应当积极参与人权的国际保护与合作。国家主权原则与人权的国际保护，都是国际法的基本准则，应求得两者的统一与协调，而不应把它们绝对对立起来。笼统地讲，人权高于主权，或主权高于人权，都是不正确的。如果要作比较，也要具体分析。当人权问题属于一国管辖事项，国际社会与他国不应干涉其内政时，主权高于人权。当人权问题威胁到人类和平与安全，国际社会应当采取行动；或者一国违背自己已经加入的国际人权公约，联合国和有关缔约国有权进行干预时，人权就高于主权。在后一种情况出现的时候，国家主权就不是绝对。在当代，“主权绝对论”已经过时。与此同理，西方有人提出“人权无国界”，中国则有人以“人权有国界”予以对抗。其实，这两种观念都不科学。正确的提法应当是，在前一种情况下，人权是有国界的；在后一种情况下，人权是没有国界的。必须肯定，国际上存在一种各国都必须遵守的人权“共同标准”（它是人权的共性在国际领域的表现），否则，各国都要尊重《世界人权宣言》所宣布的原则和确立的内容、一些国家共同签署和加入一些国际人权公约就将无法理解，各国在国际人权保护上采取种种共同行动就失去了根据。但是，也要承认，在人权内容的某些方面，各国根据自己的国情又可以有不同的标准。人权有其政治性的一面，也有其非政治性或超政治性的一面。要使国际人权问题完全同一个国家的外交政策脱离开来是不可能的。但是，大部分人权问题的处理，应当从维护全人类的共同利益出发，从尊重全人类共同的道德准则出发，而不应当把自己国家的局部利益或意识形态的某些特殊考虑置于它们之上。国际社会采取共同行动制裁南非、以色列、伊拉克等国严重违反人权的行为；国际社会对一系列属于人道主义性质的人权，如对难民、无国籍人、残疾人等的权利保护，都是国际人权超政治和超意识形态的表现。无论什么国家，在国际人权上搞“双重标准”，或把一切人权问题都服从于或服务于本国的利益或意识形态，都是不正确的。这也就是中国提出的必须反对“人权政治化”和“人权意识形态化”的基本含义。它是作为一项原则而不是也不应当是针对某一个具体国家而提出来的。中国是联合国安理会的常任理事国，对国际人权的保护与合作负有重大责任。当前可以和需要采取的一个重要的行动是，尽快加入国际“人权两公约”（《公民和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》），现在世界上已经有110多个国家加入这两个公约。除美国尚未加入《经济、社会、文化权利国际公约》外，其他大国都已加入。显然，这已经是国际大势所趋，人心所向。中国在人权立法上，显然还有一些地方不符合两公约所要求的标准，[18]但完全可以通过进一步完善立法来解决；对其中的个别条款也可以提出保留或作出自己的解释。中国如加入这两个公约，将对国内人权建设起到重大推动作用，也将在国际上大大提高自己的声誉。

五 发展前景

中华人民共和国自1949年成立以来，在宪政建设方面已经取得很大成就。同以前国民党统治时期相比，它的进步是非常显著的；但是，也应当肯定，今日的中国还不是实行宪政，还没有达到现代宪政应当达到的标准和要求。前面我们提到的中国现今在民主、法治、人权方面存在的问题可以证明这一点，而且，这也同党和政府的文件以及领导人的讲话所表达的看法相一致。宪法序言和中国共产党章程都明确规定，建设高度的社会主义民主是中国今后一个长时期内的奋斗目标，党的十三大和十四大的报告也都肯定了这一点。这是民主。关于法治，一位领导人在现行宪法颁布前夕同《人民日报》负责人的谈话中，曾经提出一个很重要的论断，即中国需要开始“从人治向法治过渡”。关于人权，江泽民总书记就说过，中国“随着现代化建设的发展，还要实现更高层次的和更广泛的人权”。所有这些都说明，中国还没有实现宪政。宪政应当是中国为求其完全实现而为之奋斗的目标和理想。也许有人要问，中国现在不是实行宪政，那是实行什么？我们的回答是，中国现在正在向宪政过渡，正在朝着这一方向前进。我们之所以需要研究宪政的概念，研究它的基本要素和具体内容，是为政治体制改革寻找与确立一个明确的方向与目标；我们之所以需要分析当前中国现行政治体制中存在的各种问题，是为了探究这一改革需要采取和能够采取哪些实际措施与步骤。

对中国实现宪政的发展前景如何估计，事实上存在着“乐观”与“悲观”两种不同看法。我是属于“乐观”一派。其主要论据有四个。第一，中国正在坚定不移地走建设市场经济的道路，这已经成为绝对不可逆转的发展趋势。民主、法治与人权同高度集中的计划经济格格不入，却同市场经济存在着天然的联系。马克思主义有条重要原理：经济决定政治。从长远看，市场经济将成为中国走向宪政的决定性条件。第二，实现民主，厉行法治，保障人权，是11亿中国人的强烈愿望。这种强烈愿望根源于人的本性，而中国40多年来走向宪政的风风雨雨，也从正反两方面极大地激发、教育、培养、锻炼了广大人民的民主思想、法治观念和人权意识。今后的任何领导人都不可能不考虑和尊重人民的这种愿望。第三，从领导因素看，年轻化、知识化将是未来发展的特点和趋势，它符合“长江后浪推前浪，世上新人超旧人”的历史规律。倚重个人的智慧和威望，是中国特殊历史条件的产物，今后将不再存在，而转变为依赖集体领导、依赖民主与法制。新的领导将不再背负沉重的包袱而更富于开拓精神，乐意在一张白纸上画最新最美的图画。第四，现今世界已经出现两大特点，一是科技进步日新月异，人类物质文明与精神文明正在迅猛发展；二是世界一体化进程的发展速度正在加快，各国在经济、政治、文化方面的相互联系、依赖、影响、吸收正在加强。在这种大气候下，任何国家实行闭关自守都将成为历史。这是中国一定要走世界发展的共同道路——实行宪政的国际条件。

在这里，有必要对市场经济同宪政的关系作进一步分析。在以前实行高度集中的计划经济的国家里，市场经济的建立必将促使政治法律制度或早或晚地发生如下四个方面的根本性变化。第一，在计划经济条件下，从组织社会的生产，到管理人民的生活，从政治到经济、文化，事无巨细，政府都管。其特点是“大政府、小社会”；结果是，国家的职能无限庞杂，权力无限膨胀，国家利益高于一切，形成国家主义、国家至上。相反，个人利益被漠视，个人的自由很少，个人的主动性、积极性、创造性的发挥受到很大限制。在市场经济条件下，政企必然分开，国家职能大大缩小，将由以管理为主转变成以服务为主，形成“小政府、大社会”的格局。个人利益将受尊重，个人的自由度将扩大，个人的主动性、积极性与创造性将最大限度地释放出来。总之，国家职能的转变，必将导致国家与个人在地位、作用及其相互关系上，从观念到实践，发生有利于民主、法治与人权的根本变化。第二，在计划经济条件下，经济权力的高度集中必然导致政治权力的高度集中。一方面，它要求各级党和政府的权力集中在少数领导人手里；另一方面，在中央与地方的关系上，又要求权力集中于中央，形成高度的中央集权制。在市场经济条件下，情况将向相反方面转化。机关、学校、工厂、研究所等单位的自主权将扩大，个人决策将逐步向民主的、科学的决策转变；同时，随着地方经济自主权的扩大，地方政治上的发言权和自主权也将随之扩大。这两个方面的变化对民主政治建设都有重要意义。第三，计划经济主要依靠行政手段和方法进行管理，市场经济则主要依靠法律手段与方法来控制、管理、调节。市场经济是一种法治经济，它将为由人治向法治过渡提供现实的经济条件。第四，以自由、平等与人道为基本原则的现代意义上的人权，是伴随着资本主义商品经济的产生而出现的。商品生产和交换的主要特点是，平等主体之间的自由等价交换，因此，商品经济要求，也必将极大地增强人们的主体意识、权利意识、自由思想与平等观念，这将为人权的实现提供坚实的思想基础。现在世界上很多发展中国家都面临着如何解决实行市场经济和民主宪政这两大课题，实际上，这两个问题是紧密地联系在一起的。在中国，随着市场经济的逐步建立，民主、法治、人权在人们观念方面的变化已悄悄地开始，在深圳、海南等开放地区，这种变化是很明显的。

对中国宪政发展前景持悲观态度的人中，也包括一些主张“新权威主义”的人在内。他们中的多数并不是认为实行“新权威主义”比实行民主宪政要好，而是对中国广大民众的民主要求与素质估计过低，对市场经济将给宪政带来的影响认识不足。中国人民特有的历史经历（包括十年“文革”）锻炼了也显示了中国人民良好的民主素质，在他们中蕴藏有巨大的政治潜力。情况并不是也不可能是“新权威主义”论者所想象的那样，“一搞民主，非乱不可”。他们对“四小龙”经验的分析也是静止地观察问题，忽略了它们已经发生和将要发生的变化。我之所以不同意“新权威主义”，还因为，它是一种人治主义，它把国家的希望不是寄托在建立一个好的制度上，而是寄托在一个或少数几个“政治强人”、“杰出领导”身上。即使从稍为长远一点看问题，那也是靠不住的。当党的文件、国家法律以及领导人讲话一再肯定要建设民主政治，政治体制改革要和经济体制改革同时进行，要由人治向法治过渡时，“新权威主义”却另有说法，不仅“强人政治”十分合理，还要加强，这就无异于是在民主政治建设上停步不前，以至倒退。

中国宪政建设的未来发展可能或应当具有哪些最基本的特点，这是本文最后想要探讨的问题。所谓“特点”，是一事物与另一事物相比较而言。实现宪政理想——民主得到充分的发展，法治得到严格的实施，人权得到全面的保障——是全人类必然要走的共同道路。这一历史发展趋势是不以人们意志为转移的。因为宪政是人类物质文明、制度文明、精神文明发展到一定历史阶段的必然产物，也是这三个文明高度发展与发达的重要内容和表现。它存在的合理性和必然性，深深根植于人类的共同本性之中。但是，每个国家又有各自不同的历史传统，不同的现实的经济、政治与文化条件，因而每个国家在实现宪政的三个基本要素及其主要原则的具体表现形式以及实现宪政的步骤与方式上，会有各自不同的特点。我认为，中国宪政未来的发展将具有以下几个值得重视和需要妥当处理的特点：第一，几千年的中国历史文化传统将对未来宪政同时产生正面和负面的影响。积极影响主要有民本思想、社会整体观念、大同思想、重视伦理，等等；消极影响主要是专制主义思想、家长制思想、特权思想、等级观念、轻视权利、轻视个人，等等。从总体上看，消极影响大于积极影响。这同西方的历史传统有某些不同。西方历史上商品经济出现很早，重视个人、重视权利是其特点。因此，在中国的宪政建设中，一方面，要继承历史传统中一切具有人民性和民主性的文化精神；另一方面，又要着重批判与肃清历史传统中与现代民主、法治、人权不相容的种种文化积淀。第二，社会主义在实践和实验过程中的基本教训之一，是重视了社会的整体性，从而给这些国家的劳动群众带来了利益和进步，也对世界历史进程产生过重大影响。但是，它却十分轻视对个人利益的满足和个人自由的保障，从而影响了他们的主动性、积极性和创造性的发挥。因此，重视个人权利（尤其是政治权利）的维护与保障，将是也应当是社会主义宪政发展的一个重要特点。这恰好同西方相反。三百多年来，西方物质文明与精神文明的发展，在很大程度上要归功于对个人利益的尊重和对个人权利的保障，现在西方国家面临的主要问题是如何保障整个社会人与人之间的彼此和谐。第三，自由与平等，是宪政的两个重要的原则，同属人类所追求的最高价值。但是，两者有时又是有矛盾的。它的一个重要表现，就是公平与效率的冲突。中国过去在思想上、政策上、制度上的主要弊端，是“平等”过头而走向了平均主义，自由太少而束缚了各方面的手脚。因此，现在制度上（主要是经济制度，但也同政治制度密不可分）需要解决的主要问题，是克服平均主义，扩大各方面的自由，给地方、企业事业单位与劳动者个人“松绑”，借以调动广大人民的主动性和积极性，提高效率，生产出更多的物质与精神的财富。只有先做到这一点，然后才能抛弃普遍贫困，走向共同富裕。因此，在自由与平等的价值取向上，中国要作出向自由倾斜的重大调整。这同西方世界也是相反的。那里是自由很多，但平等不够（少数国家，如瑞典，可能已经有所不同）。他们面临的主要问题，是如何解决贫富之间、种族之间、男女之间、强者与弱者之间的平等问题。第四，在宪政建设中，将会也需要引进竞争机制。事物无竞争，就缺少生命力，这是一个普遍规律。中国的经济体制改革正在引进竞争机制；政治体制改革也应当引进这一机制。权力机关要搞差额选举，公务员制度要搞考试择优聘任；政党社会团体要引进竞争机制，工厂、学校、研究所也要引进这一机制。害怕共产党和党外人士竞争，甚至害怕共产党员与共产党员竞争，实在是没有道理。在政治领域（也包括思想文化领域）引进竞争机制，是培养人才、正确决策、增强活力、防止腐败的最有效的办法。虽然现在还有很多人未认识到这一点，但它终将成为中国宪政建设的一个重要发展趋势。第五，中国地域辽阔，人口众多，有50多个民族，各地经济文化发展也不平衡，因此，在有力地推进宪政建设的过程中，合理地强调社会的稳定，合理地强调政治体制改革的循序渐进，是必要的。避免出现社会大动荡符合人民的利益。但是，这里有一个根本的前提，就是执政党的政策必须正确。关键是，执政党要适应世界发展的历史潮流，满足广大人民的强烈愿望，不断推进经济体制与政治体制的改革，坚定不移地走市场经济和民主宪政的道路。这是中国走向国家繁荣富强、人民富裕幸福的必由之路。别的出路是根本没有的。

后记：

本文是根据1993年2—5月作者在美国纽约哥伦比亚大学举办的“宪政与中国”研讨会上一系列发言整理而成。本文刊在作者所主持的《宪法比较研究文集（2）》（中国民主法制出版社1993年7月第1版）中。日本西村幸次郎教授已将本文译成日文，发表在1996年《阪大法学》第46卷第3号上。