第9章 党必须在宪法和法律的范围内活动
新宪法的序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里所说的“各政党”，当然包括中国共产党在内。在国家的根本大法中强调中国共产党也必须以宪法作为自己的根本活动准则，这在新中国的立宪史上还是头一次。
胡耀邦同志在党的十二大报告中指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”这是我们党总结了建国32年来正反两方面的历史经验所得出的一个崭新的结论，也是在新的历史时期我们党决心采取的一条十分重要的方针。这一规定从原则上明确了党的领导同国家政权的关系，不但给党的建设的理论增添了新的内容，也给马克思主义的国家与法的学说增添了新的内容。现在，这一原则又庄严地记载在宪法里，运用宪法来保证切实做到这一点，对于加强和改善党的领导、对于维护宪法的统一和尊严、对于发扬民主与健全法制，都有重大的现实意义和深远的历史意义。
强调各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，会不会贬低党的领导地位、削弱党的领导作用呢？我们认为不会。社会主义的法律是党领导人民制定的，是党的路线、方针、政策的具体化、条文化、定型化，是党的主张和人民意志的统一。党通过领导国家的立法机关、行政机关和司法机关，制定、贯彻和执行法律，把先进阶级的意志上升为整个国家的意志，并且运用国家强制力保证其实施，这正是巩固与加强党的领导地位，而绝不是降低或削弱党的领导作用。既然党的路线、方针、政策，通过法律的形式成了全国人民的共同意志，成了全体公民都要严格遵守的行为准则，那么，要求各级党组织在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，就不仅不会削弱党的领导，而且更有利于党的路线、方针、政策在全国范围内和在全体规模上得到最严格的、统一的贯彻执行，从而有利于加强党的领导地位，更好地发挥党对国家生活和社会生活各个方面的领导作用。事实证明，以党代政、以言代法、以政策代替法律，大小事情都凭各级党组织和领导人说了算，只能削弱党的领导。当党提出的意见、主张和方针政策为国家的权力机关所接受，形成国家的法律和制度以后，各级党的组织就应该为维护这些法律和制度而斗争，并且带头遵守这些法律和制度，还要教育和引导广大干部和群众遵守这些法律和制度。从这个意义上说，各级党的组织遵守国家的宪法和法律就是坚持和加强党的领导。
强调各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，会不会给党的工作带来“麻烦”和“不方便”，从而降低党的工作效率呢？我们认为不会。社会主义的法律，是党领导人民，运用马克思主义的理论作指导，在总结实践经验的基础上按照事物发展的客观规律制定出来的。正如马克思所说，立法者“不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”。[62]宪法和各部门法不仅要反映各种社会规律，即社会现象中经济、政治、文化、军事等各方面的必然联系，还要反映自然规律，即各种自然现象彼此之间的必然联系，以及人们在生产斗争中人和自然界的种种必然联系。因此，各级党组织严格依法办事，实质上就是严格按客观规律办事，使党在各方面的工作增强自觉性，减少盲目性。同时，社会主义法律可以使全国各方面的工作有一个统一的行为准则，使一切党政机关和公民从法制中知道做什么和怎样做是国家允许的或不允许的。这样就使党组织在各种问题上容易做到思想统一、行动一致，避免许多由于领导成员彼此之间认识不同而互相扯皮的现象，从而增强党组织的战斗力。
强调各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，会不会束缚自己的手脚，使党组织不能充分发挥领导作用呢？我们认为也不会。正如毛泽东同志曾经说过的那样，“按照法律办事，不等于束手束脚”，“要按照法律放手放脚”。[63]因为，有的法律规定是比较原则的，如何具体执行，需要领导者去灵活运用；有的法律规定虽比较具体，但需要领导者进行大量的工作去组织实施。而且，即使法律制定得再完备，任何时候也不可能包罗一切；许许多多的问题，仍然需要领导机关和领导人员，在不违背宪法和法律总的精神的前提下，按照实际情况去处理、解决。这一切，都要求各级党组织放手大胆地工作，以充分发挥自己的领导作用。任何一种法律都是有一定“束缚”作用的，但是社会主义的法律绝不会束缚那些为人民谋利益的正确思想和行动，它只是对那些习惯于个人专断或蔑视法律的人，玩忽职守、对人民的生命财产漠不关心的人，利用人民给予的权利搞特权或贪赃枉法的人，才会有所束缚。这样的“束缚”，只会使党组织的肌体更加健康强壮，使党在人民群众中的威望更加提高。
要求各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，是发扬社会主义民主的必要条件。在我国，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。社会主义的法律是国家权力机关通过一定的民主程序制定或认可的行为规范，党的意见和主张只有经全国人大和它的常委会通过和决定才能成为法律，成为国家意志。各级党组织严格地以宪法作为自己的根本活动准则，就集中地、鲜明地表明我们党真正尊重国家权力机关的地位和作用，尊重人民管理国家的权力，尊重社会主义民主，切实按照民主原则办事。而且，既然社会主义的宪法和法律体现了全国人民的共同意志，那么，党组织严格依法办事，就意味着严格地按照人民的意愿办事，表明自己没有也绝不享有超越宪法和法律的特权，就能进一步提高党在人民中的威望。同时，法律是明文公布而人人周知的行为规范，要求党组织在法律范围内活动，就能更好地把各级党组织的工作置于广大人民群众的监督之下；就可以更有效地约束各级党的组织和领导人员按民主程序办事，认真发扬民主作风，切实尊重人民群众的民主权利。
要求各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，是维护社会主义法制应有权威的可靠保障。过去，由于种种原因，我们没能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威，这是“文化大革命”得以发生和进行的一个重要条件。我们必须认真汲取这个教训。而要维护法制的应有权威，关键是各级党组织要带头遵守法律，严格依法办事。我们党是执政党，在全国各条战线、各个部门和所有基层单位中，党的组织都是处于领导者的地位。如果党的组织随随便便地把法律抛在一边，自己发布的决议和指示，可以任意违背宪法与法律的原则精神或具体规定，那就会严重损害法律的权威性，就难以教育自己的党员切实遵守法律，就无法要求其他社会组织严格依法办事。
要求各级党的组织必须以宪法作为自己的根本活动准则，也是加强与改善党的领导的有效措施。我们的党是全国人民的领导核心，这种领导地位得到了宪法的认可与保障。坚持党的领导作为坚持四项基本原则之一，已经庄严地记载在宪法的序言中。任何人否认或反对党的领导，都是违反我国宪法的。但是，党对国家的领导，如果没有法律作出明确的、具体的、详细的规定，党就难以领导好国家。国家要由党领导，但党不是凌驾于国家和法律之上的，而是通过民主的程序实施领导。对于宪法和法律，任何一级党组织都不能想立就立，想废就废，愿执行就执行，不愿执行就不执行。如果某些法律规定已不适应形势发展的需要，党组织应通过民主的、合法的程序，建议立法机关对某些法律进行补充、修订，而不能任意予以变更或不遵守。同时，党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关，行政机关，司法机关和各种经济、文化组织有效地行使自己的职权，保证工会、青年团、妇联等群众组织主动负责地进行工作。这是改善党的领导的重要一环。而要切实做到这一点，各级党的组织就必须严格依法办事，真正尊重宪法和法律赋予这些组织的职权。
现在，各级党组织都应以宪法作为自己根本的活动准则，已作为一项重要原则在新宪法中正式确认下来。怎样才能保证各级党的组织都切实做到这一点呢？
第一，党中央在这方面要首先作出表率。党中央是全党的领导核心。党中央领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守宪法和法律。粉碎“四人帮”以后，特别是三中全会以来，党中央领导全党和全国人民为发展民主与健全法制而斗争；今后也一定能在严格遵守宪法和法律方面，为全党和全国人民作出榜样，这是维护宪法的权威与尊严最重要的保证。
第二，各级党的领导干部要真正树立起法制观念，坚决克服与法制观念不相符合的各种错误思想、认识、作风和习惯。在这方面，最重要的是要树立起法治思想，坚决克服“权大于法”的思想。
第三，各级党的领导者必须认真学习法律，要执行好法律必先熟悉法律。如果根本不懂法律，也就无法保证党组织的活动符合宪法和法律的规定和要求。现在各级党的领导者中，熟悉法律的人还不是很多，采取各种办法提高他们的法学知识水平是十分必要和非常迫切的。
第四，一切国家机关、各民主党派、各社会团体，都有权对各级党的组织是否严格依法办事实行监督。采取各种组织的、法律的、制度的措施，来保证这种监督切实有效，是非常重要的。过去，我们只讲或者只强调党组织对国家机关和社会团体是否守法实行监督，这是不全面的。
第五，维护宪法尊严，保证宪法实施，人人有责。依靠广大群众对各级党组织是否在宪法和法律的范围内活动进行监督，也是十分必要的。
后记：
本文原载1982年11月22日《光明日报》。《新华文摘》1983年第1期转载。1984年10月获《光明日报》“优秀理论文章”二等奖。本文作于1980年8月，并投《光明日报》。该报认为事关重大而未发表，直到中央明确肯定这一原则并明确规定在新的党章中，方才刊登。收入本书的这篇文章，已对在《光明日报》发表时的内容作了少许增改，并收入作者的《新宪法简论》（法律出版社1984年版）一书。