第三节 思想库对外交政策的影响
美国政策的制定过程一般包括三个步骤：提出问题和政策构想，拟出各种供选择的方案，最后制定政策。在这个过程中，首先就要提出问题，“确定议程”。美国政治学家托马斯· 戴伊认为，在将方案提上日程方面，发挥重要作用和起决定性作用的不是政府，而是各重要社会机构和其最上层掌权的优秀人物。[49]思想库就是社会机构的主体之一。里奇也认为，思想库在某一问题进入政府决策之前的初始阶段非常重要，并且在这一问题成为政策的整个过程中起着重要的作用。由此可见，思想库在美国政治生活中有着举足轻重的影响。[50]
一 思想库的作用
在对美国思想库的研究中，评估思想库的作用始终是一个重要部分。迪克森将思想库的影响称为“力量”（Power），认为这种力量在解决问题、分析政策中的作用无人质疑或挑战。思想库对政府决策的影响如此之大，甚至被称为“影子政府”（the shadow government）或“第四权力部门”（fourth branch）。[51]
当代美国思想库是在美国上升为全球领导的过程中逐渐兴盛的，其对美国外交政策的影响也随着美国加深对世界事务的介入而加强。思想库在美国外交决策中的作用主要有以下几个方面：
1.为决策者提供应对世界事务的“新思维”（new thinking/ idea）
思想库往往就某一问题进行分析研究后提出新颖的见解，这可以改变决策者对美国国家利益的认知，影响他们政策优先的排列顺序，为他们的行动提供路线图，促进政务官员和事务官员之间的合作，影响持久性规章制度的制定。[52]哈斯强调历史性的转折往往为“新思想”的产生提供绝好的机会。1993年，《外交》（Foreign Affairs）杂志出版了哈佛大学政治学家萨缪尔·亨廷顿（Samuel Phillips Huntington）的《文明的冲突》，引发了围绕后冷战时期美国外交的论战。克林顿信奉的“民主和平论”思想则来自1983年约翰斯·霍普金斯大学的政治学副教授迈克尔·多尔（Michael W.Doyle）发表的《康德、自由主义遗产和外交事务》一文。[53]“9·11”事件爆发以后，战略与国际研究中心、传统基金会、新美国世纪计划和布鲁金斯学会等思想库都致力于讨论政府应该采取何种战略手段和建立何种机构来应对国内外的恐怖主义威胁。小布什政府决定对伊拉克开战在很大程度上是这些思想库中新保守派发挥作用的结果。新美国世纪计划在“9·11”事件发生后不久即联合41名新保守派分子发表致总统公开信，称无论伊拉克政府是否与恐怖分子有直接联系，要想根除恐怖主义就必须“坚决地除掉萨达姆政权”。[54]五角大楼国防政策委员会主席理查德·珀尔（Richard Perle）、前中央情报局局长詹姆斯·伍尔西（James Woolsey）等人通过发表文章、电视谈话及公开演说等方式指责伊拉克拥有化学和生物武器并正在发展核武器，主张美国对伊开战。
2.为政府提供专业性人才
在美国，每次政府变更都会带来中层和高级行政机构的人事变动。人事变动之后的空缺往往由一些思想库的专家学者补充。同时，思想库还为离职的政府官员提供一个制度环境，让他们可以分享在政府机构中工作时收集的信息，并且能够继续介入重大外交政策的争论，形成外交政策机构的一个非正式约束力量。这就是美国独有的“旋转门”现象。这种现象被认为是美国政治的活力所在。有的思想库为了维护或扩大其对政策的影响，有意培养人才填补政府部门的空缺职位，形成“里应外合”。这种情况在卡特、里根和小布什三位总统任期内尤为突出。卡特政府时期来自思想库的高官达20位之多。其中在中美关系正常化过程中起了关键作用的国家安全事务助理布热津斯基和副总统蒙代尔均来自三边委员会。里根时期的国家安全事务助理和多位经济顾问则分别来自战略与国际研究中心，胡佛研究所和企业研究所。不谙国际事务的小布什仰仗的一些高官顾问的思想库背景经历也相当引人注目（参见表2）。
表2 乔治·沃克·布什内阁中部分思想库成员情况
奥巴马当政以后，其内阁成员和政府官员中来思想库的专家尤其引人注目（参见表3）。早在其竞选期间，美国进步中心、布鲁金斯学会和新美国安全中心等思想库就有多位专家为奥巴马出谋划策。
表3 奥巴马内阁中部分思想库成员情况
3.一些大型的思想库为学者和政府官员讨论外交政策提供了公共场所
两党制是美国政治最鲜明的特色之一，民主党和共和党两个政党往往代表了美国社会中在各个议题上相互对立或矛盾的集团，在决策过程中进行政治博弈与平衡。一些大型思想库常常通过召开会议的形式提供一种超党派场所，就公共政策进行讨论。例如，对外关系委员会、卡内基国际和平基金会和布鲁金斯学会等机构每年在纽约、华盛顿和全国其他重要城市主持召开数百场会议。对于美国官员来说，在这种场所中他们能够发表新的政策倡议。而且一些外国来访的高级官员也常常被邀请到一些思想库进行演讲，如中国中央军委副主席徐才厚2009年10月访美时就在战略与国际研究中心作了公开演讲，阐述中美军事关系，明确提出了要进一步发展中美关系必须清除的障碍。一些思想库甚至设立了项目，提供了与美国外交决策部门进行沟通的有效途径。[55]例如，战略与国际研究中心就设立了“政治家论坛”项目（Statesman’s Forum），邀请各国政要来此演讲。[56]
4.思想库还可以充当政府现行政策的诠释者、风向标和试探器
每当美国对外政策面临调整时，思想库相关领域的研究人员就召集研讨会，在电台、电视台、报刊、杂志上介绍背景，分析由来，发表评论，提出建议。在这些活动中，思想库往往扮演了政府对外政策的诠释者和风向标的角色。政府在出台新的政策时，很多时候通过思想库的报告或言论释放出信号，借以观察国内外的反应。同时，专家在解释政府政策时引发的国内外反应也是政府决策参考。比如，2009年10月，美国对外关系委员会发布了关于亚洲政策的报告——《新亚洲中的美国》，由美国前负责南亚事务的助理国务卿帮办方艾文（Evan Feigenbaum）和曾任美国国务院政策顾问、对外关系委员会主任兼高级研究员的罗伯特·曼宁（Robert Manning）执笔，该报告顾问委员会成员包括约瑟夫·奈（Joseph S.Nye，Jr.）、理查德·L.阿米蒂奇（Richard L.Armitage）、包道格（Douglas Paal）等近20名著名专家和曾在政府任职的退休官员。报告主要分析了亚洲国际局势的变化，强调亚洲地区主义的兴起对美国利益形成了巨大的挑战，呼吁奥巴马政府调整政策。这与后来奥巴马政府亚太政策的调整不谋而合。[57]
5.思想库还在很大程度上起了一种教育公众和政府公职人员的作用，同时充当了沟通政府和民众之间的桥梁
冷战后，随着全球化的发展，国际事件日渐影响美国普通民众的生活。特别是“9·11”事件以后，防止恐怖袭击，确保美国民众在国内外旅行中的安全成为与美国外交政策密切相关的大事。随着新媒体的普及，以及思想库传播自己观点的需要，越来越多的思想库专家现身电视、广播、网络等各种媒体。专家对一些问题的解释在很大程度上能够吸引民众的注意，从而起到了教育美国国民认识他们所生活的世界的作用。另外，一些思想库还利用互联网的便利，采取各种灵活方式，吸引民众，特别是青少年参与到对外交政策的讨论中。这种讨论并不仅限于美国人，而且还意在吸引全世界的青年人参加，起到了让美国人与世界其他国家进行沟通的作用。如太平洋论坛就设有青年领导人项目。[58]在该论坛举行学术讨论会时，青年领导人都受邀参加讨论，分享与会学者的精彩看法。在讨论会结束时，青年领导人都要进行总结，说明自己在这场讨论会中学到了什么。这种方式对于青年研究者的成长显然很有帮助。一些思想库还像大学一样举办各种讨论班，由专家对当前国内外局势进行讲解，同时发动参加者进行讨论。例如，战略与国际研究中心和布鲁金斯学会都设有专门公共政策的教育项目，举办多种专题研讨班，为公共和私人部门的领导者提供研讨、进修的机会，尤其是涉及内政方面的一些问题如公共管理、政府改革等，帮助新上任的官员顺利地进入角色。[59]
6.一些思想库通过促进非正式对话起到“第二轨道”外交的作用
例如，通过组织对敏感问题的对话和对冲突各方提供第三方调停来担当一种更加积极的外交政策角色。美国和平研究所（United States Institute of Peace）长期以来都在促进这样的非正式的“第二管道”谈判，同时也训练美国官员调停长期的争端。[60]从20世纪80年代中期开始，卡内基国际和平基金会在华盛顿主持了一系列的会议，将南非政治家、牧师、商人、劳工代表、学者，以及被流放的自由派人士、国会议员，以及行政官员都召集到一起。这种聚会持续了八年，促成了脆弱的政治过渡时期各方对南非未来的第一次对话并建立起了共识。战略与国际研究中心也发起了一些改善族群关系、解决冲突、促进对话等一系列项目。美国外交政策全国委员会从2002年起与中国国务院台湾事务办公室组织的学者团确定了这种“二轨”讨论会机制：每年由国台办一位领导率领一个学者团访问纽约，与美国学者进行对话；美方也每年组织一次对中国的访问。到2011年5月，这种互访和学术讨论已经进行了18次。这种交流对于促进双方的沟通和了解，尤其对于中美双方共同反对台湾分裂势力的法理“台独”活动起了积极的作用。
尽管日益纷繁复杂的国际事务为思想库参与决策或者影响决策提供了机会，但是，思想库的影响还是受到了各种条件的限制。首先，思想库为了自身的生存，必须花费相当的精力募集资金，招募成员。其次，思想库的政策报告并不是总能引起决策者的注意。再次，思想库的研究成果并不都是政策导向型的，其学术性的基础研究对政策的影响并不是显而易见的。最后，思想库的大量涌现无疑加剧了竞争的压力，分化了影响力。[61]
二 思想库发挥作用的方式
思想库赖以生存和发展的动力来自于其研究成果被决策者所采纳，或者在公众中引起强烈反响。就对外政策而言，相关思想库的成果是否能被采纳固然取决于美国国家利益的需要，但思想库造势进而影响决策和公众舆论是大多数思想库的做法，也就是说，思想库要进行“鼓吹”。
思想库扩大影响的方式有大概以下几种：
1.通过在国会作证的方式将他们的观点传递给政府，进而影响政策。如果在一个特别有影响的委员会面前作证，他们的观点就很容易引起注意。专家的口头作证和书面报告都会被录入国会文件记录，而且常常被新闻界和学术界反复引用。作证本身也会增加思想库的声誉，决策者的信任，以及为他们以后争取资助提供有力的支持。一些思想库的网站常常将他们的专家证词放到网上，以此来显示他们的影响力。[62]
2.通过组建针对某一问题的研究小组，举办午餐会，小型政策研讨会，邀请不同领域的官员参加，与他们加深交流，借以发挥潜在影响。例如，美国外交协会的午餐会常常邀请政要和其他有影响力的人士。研究小组的成果一般是出版政策报告，这些报告一般会列出参与讨论的国会议员和政府官员的名字，以加强成果的政治分量，扩大影响力。
3.思想库也为退休的官员提供一些高级职位，让他们在亲历事件的基础上从事研究或开展讲座。卡内基国际和平基金会副总裁包道格（Douglas Paal）曾担任总统特别助理和“美国在台协会”驻台北办事处主任，布鲁金斯学会东北亚项目中心主任卜睿哲（Richard Bush）曾担任“美国在台协会”理事主席，原国务院政策规划室主任理查德·哈斯（Richard Haass）更是在国家安全委员会、国防部、国务院、国会研究部和布鲁金斯学会、战略与国际研究中心、外交关系委员会和卡内基国际和平基金会之间几经出入。
4.思想库的专家学者通过去大学、其他机构进行演讲来扩大影响力。一些非常资深的专家往往还能充当本思想库与其他机构之间的“联系大使”。在华盛顿，每周都有很多智库举办活动，邀请一位或多位专家就某一问题进行演讲。这些活动会邀请新闻媒体、利益集团和研究机构的人员参加，同时举办活动的机构还会在网页上发布活动预告，甚至现场直播。之后，这些活动的音像资料和文本资料可能会上传到该智库的网页上。
另外，在某一智库任职的专家还可能在某个大学担任讲座教授，给学生讲课。
5.通过出版物和互联网营销是思想库加强影响力的最常用方式。一些有名望的思想库如布鲁金斯学会、传统基金会、企业研究所等利用出版杂志、学术刊物、时事通讯，以及书籍的方式将他们的观点传给各类受众。例如，传统基金会出版的《政策评论》（Policy Review）主要刊登由保守人士撰写的时政短论；布鲁金斯学会出版的《布鲁金斯评论》（Brookings Review）、美国企业研究所出版的《美国企业》（American Enterprise），以及赫德森（Hudson Institute）出版的《美国瞭望》（American Outlook）也是代表性的评论性杂志。这些杂志与书籍不同，时效性强，能够为决策者和民众提供对当前问题的及时分析。对于那些日程繁忙的决策者，这些出版物能够使他们不用花费太长的时间找到需要了解的信息和可以考虑的观点。
有的思想库还出版专门研究外交政策的刊物，供大学和学术界参考，其中比较著名的当属对外关系委员会出版的《外交》（Foreign Affairs）；卡内基国际和平基金会出版的《外交政策》（Foreign Policy），战略与国际研究中心出版的《华盛顿季刊》（Washington Quarterly）。
除了刊物之外，很多思想库也出版专著和情况简报，让人们了解他们的发展动态和观点。
另有一些思想库还出版音像等资料，例如传统基金会出版《每月摘要音像》，收录该会专家接受采访和名人的演讲等录像。
1990年代互联网普及之后，几乎所有的思想库都有自己的网页，向公众提供关于本研究机构的各种信息。其中一些还提供与本研究机构的资料库的网址链接。近年来，有的思想库还开设了博客网页。[63]利用Twitter与公共沟通近年来成为思想库扩散其影响的常用工具。
6.筹集资金也是思想库向决策者和公众推销自己的一个方式。利用高层决策者的支持取信于民众是他们常用的办法，例如，1982年，应传统基金会的总裁埃德温·佛纳（Edwin Feulner）的请求，里根总统的特别顾问、后来曾任司法部长的埃德温·米斯（Edwin Meese III）向捐赠者写信许诺：如果捐款，将允许他们加入总统俱乐部，而不是减去1000美元的税。加入这个俱乐部的好处就是可以见到政府内或国会的高层人士。[64]7.思想库用来发挥影响的最有力的工具是媒体。通过提高在媒体上出现的频率、专家的观点被出版物和广播引用的次数，思想库力图创造一种对公众产生重要影响力的形象。在布鲁金斯学会和卡内基国际和平基金会等比较有影响的智库，媒体部门与研究部门的配合特别密切，几乎提供策划、包装和出版一条龙服务。
一些智库通过学者在电视电台节目中评论问题，在报纸专栏上刊登文章，以及接受主流媒体的采访等扩大影响。这些给思想库带来的公众影响比其在国会作证或者递交报告要大得多，因为这意味着思想库有机会影响公众舆论，进而影响政策。[65]