第一节 思想库：概念、起源和发展
一 思想库的概念
“思想库”这个概念由英语“think tank”一词翻译而来，又译为“脑库”、“智库”。根据《牛津英语辞典补录》解释，“think tank”一词最早出现于19世纪和20世纪之交，在英国俚语中指人脑。第一次世界大战时期，该词被美国军队用作军事术语，并在第二次世界大战期间流行开来，特指战争期间美军讨论作战计划和战略的密室。1950年代被首次用来特指军工企业的签约研究机构，例如著名的兰德公司（The RAND Corporation）。[3]1960年代肯尼迪和约翰逊执政时期，这一词汇在美国被广泛使用，到了1970年代，这一概念在世界上传播开来，德语和日语等其他语言中均出现了以“think tank”英语发音为基础的外来词汇。[4]“思想库”一词成为西方政治生活中人们所熟知的概念。
然而，随着被称为“思想库”的各种机构的产生和发展，关于这一概念的解释和定义出现了很多争议，不同的著作对“思想库”这一概念的界定有很多不同，甚至连词典上给出的解释也不尽相同。美国《韦氏大词典》1959年收录了这一词汇，将之解释为：组织进行交叉学科研究（例如技术问题或社会问题）的机构、公司或团体，也称为“思想工厂”。[5]《朗曼现代英语词典》中对这一词汇的解释为：知识界的精英人物组成的团队，他们思考能够对社会或科学研究产生影响的重大问题，一般具有顾问咨询的能力。[6]1971年，美国作家保罗·迪克森（Paul Dickson）出版了第一本介绍美国思想库形成与发展的专著《思想库》。[7]他的研究对象除了一些政策和科学研究机构外，还包括一些科学实验室及咨询性机构等。[8]次年，哈罗德·奥伦（Harold Orlans）出版了一本关于非营利性研究机构的书《非营利性研究所》。[9]这两本书可谓研究思想库的开山之作。他们的研究为广泛意义上的思想库概念提供了一个框架：即“思想库”是“独立的、非营利的政策研究机构”。迪克森通过对研发机构（R&D organizations）进行比较的方式描述了思想库的概念。他认为思想库是一个永久性的实体（permanent entity），而非临时为解决问题而组成的研究小组或委员会；其作用并不是从事传统意义上的基础研究，而是要在“知识和权力”之间、在科学研究和决策之间架起桥梁，是技术领域和外部世界的战略纽带；一个思想库应该集中多学科领域的人才，享受选择研究课题的自由。以军事上雷达技术为例，迪克森说明了思想库的研究不是要帮助改进或促进某些科学技术，而是如何使用这些技术的“政策”。[10]也就是说，思想库的目的是为政策而非技术服务的。
后来的研究者试图遵循或突破迪克森的框架，以更细致的标准赋予“思想库”更明确的定义，但结果却引起了更多的争论。纳尔逊·波尔斯比（Nelson Polsby）认为“思想库”不同于公共政策研究机构，后者在政治上要有跟进性的研究计划并对政策产生周期性的影响，而纯粹的思想库则允许研究人员制定独立的研究计划而不必太顾忌对政策的影响。[11]曾在兰德公司任职的以色列希伯来大学教授叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）从政策研究的角度建立了一个标准的“思想库模型”：第一，思想库有从事交叉学科研究的使命；第二，要有10-20人的专业研究人员；第三，其研究人员必须取得有特色的研究成果；第四，研究人员拥有“研究的自由”；第五，思想库的成果要对政策产生影响。[12]另外两位学者萨曼莎·德斯特（Samantha Durst）和詹姆斯·瑟伯（James Thurber）给出的关于“思想库”的定义标准为：非营利的，至少有政府资助，专注于研究工作，学术性强，且有独立性。[13]
美国思想库的“标准”至今无法在学界达成一致，因为按照这些标准，很多研究机构不能被认定为“思想库”。1991年，詹姆斯·史密斯（James Smith）在其著作中专门描述了美国思想库的概念，即“在美国主流政治进程的边缘运行的私人的、非营利的研究型团体，介于社会科学学术研究和高等教育之间，以及政府和党派政治之间”。[14]麦克甘和R.肯特·韦弗（R.Kent Weaver）的看法与其有相似之处，他们认为，思想库是指相对于政府和其他如公司、利益集团和政党等社会集团来说，具有重要的自主性的政策研究组织。[15]安德鲁·里奇（Andrew Rich）在其2004年的研究中认为，随着思想库的发展，之前人们给予思想库的各种定义都是不准确的。他明确地将思想库定义为：“生产思想，并依靠专业知识和思想获得支持和影响决策进程的、独立的、没有利益倾向（non-interest-based）的非营利性组织”。[16]美国的一本政治学教科书《美国政治的逻辑》给“思想库”的定义是：思想库是对“雇佣或资助专业知识分子对公共政策中的问题进行研究，并出版书籍、报告，撰写报刊文章，或发表演讲以推广他们研究成果的某个组织”的通称。大多数情况下，他们有明确的意识形态倾向，其研究成果反映资助者的价值观和利益。[17]这些定义偏向于思想库的管理和组织功能特点。
在中国学者关于思想库的研究中，关于思想库的概念多是综合借用外国学者的研究，也没有统一的说法。例如，中国现代国际关系研究院出版的《美国思想库及其对华倾向》一书认为，美国学者的定义不适合中国的思想库定位，他们给出的定义是“思想库是以政策研究为核心，以直接或间接服务于政府为目的、非营利的独立研究机构”。[18]
尽管学者们提出了不同的观点和标准，我们还是可以看出，这些看法中有一些公认的标准，如独立性，非营利性，非党派性，非政治性（但并不认为思想库没有政治倾向），致力于公共政策研究，为政府决策服务等。这些特征实际上是典型的美国思想库的特征，带有明显的美国政治和社会痕迹。
值得注意的是，除了以明确的“研究所”或“研究中心”命名外，有的思想库是以“基金会”命名，这种状况在美国最为突出，例如卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）和拉塞尔·塞奇基金会（Russell Sage Foundation），传统基金会（The Heritage Foundation）等；有的思想库甚至以“公司”命名，例如著名的兰德公司（RAND Corporation）。这很容易让人与美国社会中存在的其他各种组织机构混淆，例如慈善基金会，利益集团的游说机构和咨询机构。其中慈善基金会最容易混淆，例如卡内基国际和平基金会与福特基金会都是由大财团发起成立并资助的，两者的区别就是前者有具体执行研究计划，并有独立的研究成果；而后者则只是为相关研究提供资金支持，机构本身基本不参与研究，而且还涉猎其他公益领域的赞助。游说机构一般为了政策的即时利益设立研究课题，不顾及基本的政治立场。这些机构有时候与一些政策研究机构很难区分。咨询机构一般是盈利性质的，他们的研究成果一般不公布。
还有一些思想库以“委员会”、“理事会”命名，很容易让人误认为是政府机构，例如，美国外交政策全国委员会（National Committee on American Foreign Policy，NCAFP），对外关系委员会（Council on Foreign Relations），以及大西洋理事会（The Atlantic Council）。它们与政府机构的区别就是，它们并不具体执行政策，而是提供政策研究和政策咨询。另外，有些依附于大学的研究机构通常也被认为是思想库，例如，哈佛大学的费正清研究中心，斯坦福大学的胡佛研究所等。
二 思想库的起源和发展
由于对思想库的概念认知不同，学者们对思想库起源的看法也不一致。就美国思想库而言，最早出版研究思想库著作的美国学者迪克森认为，1830年代的费城富兰克林研究所（Franklin Institute of Philadephia）算是最早的思想库，因为该所曾于1832年与财政部签订过解决汽船上蒸汽锅炉问题的委托研究合同，开了研究机构为政府提供解决公共问题咨询的先河。[19]然而，他的看法并没有被广泛接受，因为这样就把思想库局限在仅仅“为政府提供解决方案的机构”这种狭义的概念之上了。历史学家詹姆斯·史密斯考证，1865年美国内战结束后，美国的一些社会精英（如官员、作家、记者、大学教师和科学家等）在波士顿马萨诸塞州议会大厦聚会，商讨当时的经济和社会问题，与会者在这次聚会上打破了之前狭隘的专业领域的隔阂，有兴趣地把他们讨论的问题归结到一个“社会科学”这样一个术语中。之后，美国社会科学协会（The American Social Science Association）、美国经济学协会（The American Economics Association）和美国政治学协会（The American Political Science Association）相继成立。这些机构成立的初衷都是使用社会科学的方法，思考如何推进社会改革，解决科学技术带来的社会和经济问题。可谓是最早的思想库。[20]然而这些组织好多都是会员制，其会员并不都是真正意义上受过社会科学专业训练的专家，甚至有很多官员参与其中，所以，有的人并不赞同史密斯的考证。更多的研究者认为美国思想库是在20世纪初美国“进步主义”时期作为一种政治现象出现的。迪恩·斯通（Dean Stone）[21]、多纳德·E.埃布尔森（Donald E.Abelson）[22]和安德鲁·里奇[23]的研究一般将20世纪初成立的塞奇基金会作为最早的思想库典型。[24]麦克甘则倾向于认为，1916年成立的布鲁金斯学会的前身“政府研究所”是第一个专门从事公共政策研究的独立组织，是现代意义上思想库的起源。[25]
美国思想库产生于20世纪初这一观点为多数学者接受的原因是：虽然哈佛大学、约翰斯·霍普金斯大学、芝加哥大学等这样的著名学府能够为政府决策和社会问题提供研究和分析，但是，这一时期的一些慈善家和决策者相信现代科学要用来解决社会、经济和政治问题，需要有专注于研究而非教学的机构。于是，罗伯特·布鲁金斯（Robert S.Brookings）、安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie）、赫伯特·胡佛（Herbert C.Hoover）、老约翰·洛克菲勒（John D.Rockefeller ）、玛格丽特·塞奇等在20世纪头30年里创办了大量的、迄今为止仍有很大影响的思想库，如塞奇基金会（1907年创立），卡内基国际和平基金会（1910年创立），政府研究所，胡佛战争、革命与和平研究所，国家经济研究局，美国对外关系委员会（1921年创立），以及布鲁金斯学会。
由于对思想库概念的界定和起源有不同的看法，学者们对思想库发展史的看法也不尽相同，对思想库的发展阶段也有不同的划分方法。对思想库发展的阶段性划分法是基于思想库在每个时代创设和发挥作用的情况，明显地反映了思想库发展的代际特色与美国国内的政治和社会思潮，以及与世界局势的发展紧密联系。学者们所处的时代、研究成果出版的时间，以及他们对历史发展阶段的看法都影响了学者对美国思想库发展阶段的划分标准。詹姆斯·A.史密斯1991年出版的著作中将美国思想库的发展阶段分为三个：20世纪初期，20世纪中期和1970-1980年代。[26]随着1990年代思想库的进一步发展，有学者将思想库的发展划分为四个阶段，如麦克甘1995年出版的著作将思想库的发展阶段划分为1900-1929年、1930-1959年、1960-1975年、1976-1990年四个阶段。[27]阿伯尔森2002年的著作也将美国思想库的发展分为四个阶段，他称之为“波”（wave）或“代”（generation）：第一波是致力于政策研究的机构（1900-1945年）；第二波是政府的签约机构（1946-1970年）；第三波是1971-1989年（鼓吹型思想库）；1990-1998年为第四波是遗产型（legacy-based）思想库。[28]然而，这些研究成果都发表于1990年代末和21世纪初，其研究对象一般只限于2000年以前成立的思想库，而对2000年以后新成立的思想库鲜有涉猎。
20世纪初期，思想库在美国的出现是工业革命和进步主义时期社会思潮的产物。工业革命成就商业大鳄的同时，也引发了广泛的国内社会问题。在国际领域，美国开始成为全球大国，并在世界范围内拥有了发言权。美国商人对贸易利益的追求，以及政治家想要按照自己的意愿行动重新定义美国在国际体系中地位的诉求成为美国政治生活的一部分。当时美国一些学校如哈佛大学、芝加哥大学、哥伦比亚大学已经成为著名的大学，但一些美国慈善企业家及决策者认为，有必要成立专注于研究而非教学的研究机构。他们深信可以用科学研究来解决社会、经济及政治问题。[29]一些卸任的总统和企业家如罗伯特·布鲁金斯、安德鲁·卡内基、赫伯特·胡佛、约翰·洛克菲勒等或募集资金，或慷慨捐资，成立了一些为提升公共利益、解决政策问题的非营利机构，如前文所述，卡内基国际和平基金、布鲁金斯研究所等知名思想库均于此时期创立。这些机构成立的背景与环境虽然并不相同，但其目标都是致力于对国内及外交政策问题进行研究分析，改善政府的决策。在思想库承担研究任务的工作人员多是有造诣的社会科学家，因此，其研究成果一般具有很高的学术水准。这些研究机构本身也被看成价值中立的机构。布鲁金斯学会的前身——政府研究所致力于推进联邦政府建立全国预算体制并推动《1921年预算会计法》（Budget and Accounting Act of1921）的通过，以及卡内基国际和平基金会的成立和致力于和平的研究和努力都反映了这一点。这一时期，思想库的动机是利用科学研究的成果和方法帮助政府的一些部门排忧解难。它们成立的推动力有两个方面：一是社会精英想要把自身的力量用于社会改良；二是大资本家自觉地维护和巩固让他们受益无穷的现存企业制度和政治秩序，并使之为广大公众所接受。
1920年代后期至1950年代，从数量上看，思想库的发展处于缓慢时期。但这一时期，由于经济大萧条的冲击和第二次世界大战的爆发，美国的决策者面临更加复杂的内政外交问题，政府开始依赖于政策专家，把具体工作，特别是专门的经济问题和外交问题留给思想库和大学的专家教授。例如，富兰克林·罗斯福组成了以著名政治学家汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）为首的“智囊团”。思想库日益介入美国的政治生活，在知识界和政界之间架起了更多的桥梁。学者与决策者的关系也变得密切起来。特别是第二次世界大战前后，“美国决心要领导世界……要创建一种可以增进美国利益的世界秩序，使美国不仅能够提升自己的财富和权势，也可以将其价值观推展到世界的任何角落……提供一种创建自由主义国际经济秩序所必需的领导权”。[30]自此，一些与政府签订资助合同的非营利性政策咨询研究机构出现，他们的研究领域也开始囊括除政治、经济问题以外的军事和情报领域，如分别服务于空军战略系统和海军战略系统的兰德公司和海军分析中心等就是这样诞生的。这一时期政府的资助和思想库建立起来的信誉为以后思想库的大量涌现奠定了基础。
1960年代，大量与政府签订合同进行社会科学研究的思想库建立起来，形成“合同型”思想库现象。例如，兰德公司1960年代用于研究的大部分资金来自美国国家航空航天局，1969年成立的城市研究所得到了美国卫生教育福利部（Department of Health，Education，and Welfare，HEW）[31]的支持。有些思想库虽然不是政府资助下成立的，但后来也很快地融入到决策圈，获得了政府资助，例如战略与国际研究中心。[32]思想库为政府决策提供咨询服务的功能更加明显。
1960年代末，美国国内民权运动兴起，对外深陷越战泥潭，加上与苏联的冷战对峙，政府面临着前所未有的挑战，其执政能力开始受到质疑。在这种情况下，思想库发挥作用的空间扩大。同时，思想库的资助来源开始多样化，一些基金会和公司，甚至个人开始为思想库提供捐赠。大批新的思想库在1970-1980年代雨后春笋般地涌现出来。同时思想库的特色和功能开始出现分野。新保守主义思潮的兴起使思想库开始呈现浓厚的意识形态色彩。
新保守主义运动主要由美国自由派知识分子掀起。1960年代，美国国内的黑人民权运动、反正统文化运动、工人运动，以及反战运动等对美国的政治民主制度、社会价值观形成了剧烈的冲击。同时，深陷越战泥潭让美国人感到苏联的威胁在增大。内外交困使美国国内出现了对冷战的反思。针对中左翼知识分子为苏联和第三世界的革命运动辩护，被称为“新保守派”的右翼知识分子则呼吁保持冷战共识的重要性，警告国内激进运动的危险和强调苏联对美国的威胁。新保守派的代表人物如欧文·克里斯托尔（Irving Kristol）、丹尼尔· 莫伊尼汉（Daniel Moynihan）、内森·格雷泽尔（Nathan Glazer）和丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）等，他们创办了杂志，占领了言论阵地，成为具有高度影响力的学术精英，但他们始终留在学术界，没有进入决策圈。这一时期成立的思想库如美国企业研究所、传统基金会、赫德森研究所或是为新保守派人士提供了职位，或是与他们联系密切。传统基金会更是因其鲜明的保守立场而著称。
保守派思想库在里根上台后迎来了黄金时代。一些从事国防工业或石油生意的大公司和私人基金会推崇它们，并给予它们巨大的资金支持。例如，传统基金会的大部分资金来自科氏基金会（Fred C.Koch Foundation）、礼来公司基金会（Lilly Foundation）、奥林基金会（John M.Olin Foundation）和史密斯·理查森基金会（Smith Richardson Foundation）等。[33]其中奥林基金会由军火和弹药制造商约翰·奥林及其奥林公司设立。该基金会以3.5亿美元的资金用来资助“新保守主义或自由市场研究机构”。[34]接受其资助的思想库包括美国企业研究所、战略与国际研究中心、对外关系理事会、传统基金会、胡佛研究所、赫德森研究所、约翰斯·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际关系研究院、曼哈顿研究所和新美国世纪计划等。担任该基金会总裁的是尼克松政府时期担任财政部长的威廉·西蒙（William E.Simon）。他与新保守主义“教父”欧文·克里斯托尔相熟。他们不仅致力于推进新保守主义思想，还致力于培养活跃在思想库里的精英，并罗织了学术界和政界之间复杂的关系网络。西蒙的门生迈克尔·乔伊斯（Michael S.Joyce）后来成为美国最大和最有影响的右翼新保守主义基金会林德和布雷德利基金会（The Lynde and Harry Bradley Foundation）的总裁。乔伊斯本人几乎被奉为新保守派的“教父”。在他的领导下，布雷德利基金会开始系统地实施新保守主义计划。他们不仅资助包括美国企业研究所、胡佛研究所等在内的保守派思想库，而且还致力于创办新的思想库，让这些思想库在推进右翼计划中发挥特殊的作用。[35]另外，由维克斯·瓦普鲁布（Vicks Vaporub）制药财团提供资金的史密斯·理查森基金会和由梅隆（Mellon）工业、石油和银行业财团提供资金的沙拉·斯凯夫基金会（The Sarah Scaife Foundation）也是新保守思想库的重要支持者。这些重要的私人基金会——奥林、布雷德利、斯凯夫和理查森——将它们的资源集中在新保守主义机构身上，实际上就是助长新保守主义鹰派霸权的兴起，在乔治·沃克·布什任期内主导美国的防务和外交政策。[36]
除了新保守主义财团的支持外，时代的发展也为思想库的发展和创立提供了条件。政府机器的日益庞大超越了政府官员的驾驭能力，决策的复杂性和应对的及时性提高了对思想库研究的需求，信息技术的应用和媒体的多样化使思想库更容易找到“扬名”和发挥作用的渠道。
然而，思想库数量的大量增加对思想库本身发挥影响和募集资金都带来了挑战。冷战后，美国减少了对一些防务课题研究的支持，以政府合同为生存之本的兰德公司和赫德森研究所等遭遇了资金上的挑战。另外一些传统大财团的资助停止也造成了思想库在资金方面面临的问题，例如，1970年代末，福特基金会停止了对布鲁金斯学会的资助以后，布鲁金斯学会不得不采取多样化的方式募集资金，以保证资金的充裕。它们甚至开始接受个人的捐赠。到1990年代中期，个人捐助额甚至占到其经费总额的16%。[37]募集资金的方式更加多样化促使思想库的立场、类型和管理机制都发生了巨大的变化。
总之，由于各种条件的促成，1980年代以来，美国新成立的思想库几乎是成倍地增长。据麦克甘在其研究报告中的统计，1980年代初以来美国新成立的思想库占目前总数的58%之多。[38]
与1980年代中期至1990年代中期的十年中美国成立思想库的数量相比，20世纪末期至今，美国新成立思想库的数量锐减。其中大致有两个原因：一是之前成立的各类思想库已经运行良好，打下坚实的基础，新成立的思想库要成长起来，与老牌思想库进行竞争和发挥影响很困难，甚至生存都是问题；二是捐助者捐赠意愿的变化使思想库很难募集到资金。但是，仍有一些新的思想库成立或者从旧的思想库中分立出来成为独立的且具有重要影响的新机构。
新近成立的思想库既有传统意义上的代际特色，也面临新的机会。首先，从国内环境看，从1990 年代中期开始，美国国内保守主义与自由主义的争论为新思想库发挥作用提供了平台。例如，由保守派代表人物威廉·克里斯托尔1997 年创建的“新美国世纪计划”的成员几乎都是新保守派人物，其推出的“美利坚帝国论”，以及为巩固美国全球领导地位而提出的一系列主张，成为布什政府奉行单边外交政策的理论依据。因此，该计划被看作是新保守主义的阵地，几乎左右了布什第一任期内的政策。[39]其次，从国际环境看，反恐的需要促使安全议题增加，气候和能源问题被提至世界政治日程的前列，这使新思想库容易找到研究课题的切入点，引起注意，从而产生影响。第三，借助媒体宣传自身的形象和观点。一些思想库甫一成立，其媒体宣传就由成熟的团队操作，借助各种媒体和信息渠道制造舆论影响。例如，美国进步中心、新美国安全中心等网站上均有专门的新闻栏目，通报本思想库在国会作证和在媒体露面的情况、名人加盟的消息，以及本思想库研究人员被政府任用的信息。还有思想库开辟专栏，向外界定期展示自己的影响力。很多思想库发布政策报告和建议时，都采取网络的方式扩散其影响。