第二节　我国区域公共文化服务实践的兴起

一　国家层面支持公共文化服务体系建设的政策措施密集出台

2002年，党的十六大报告第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，这标志着政府公共服务理念的正式提出。公共文化服务具有明显的公共物品属性，成为我国政府构建服务型政府的重要着眼点。2005年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在党的十六届五中全会上获得通过。《建议》中出现了“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的战略规划。这个表述也暗示着，经过近30年市场取向的体制改革，意义变得较为含混的“文化事业”一词，开始彰显出“公共文化服务”的新内涵。中国公共文化服务发展开始了历史性的转折。

2006年1月，中央出台了《关于深化文化体制改革的若干意见》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，文件指出:“发展社会主义先进文化，必须大力加强队伍建设，这是构建公共文化服务体系的关键;必须认真贯彻落实中央有关人才选拔培养的意见，创新人才机制，造就一大批坚持先进文化前进方向，熟悉文化发展规律和市场经济规律的强势文化人才;特别要注重为基层和农村培养适用的相关人才，要在培训深造、重点课题研究、重大项目的完成等方面创造条件，使青年人才脱颖而出;大力培养各个领域的学科带头人，不断提升艺术教育水平，加强文化企事业单位领导干部的培养，吸引更多的优秀人才投入到文化事业的发展和建设中来，形成雄厚的人力资源，推进文化事业的不断发展和繁荣。”[17]

2006年9月3日，十六届六中全会做出的中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，其中强调:把公共文化服务体系建设作为国家文化生活的重要内容。[18]

2006年9月13日，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布。其中“公共文化服务”专辟一章，并被置于“文化产业”之前，占据了令人瞩目的优先地位。内容涉及完善公共文化服务网络、创新公共文化服务方式、健全公共文化服务组织体制和运行机制、维护低收入和特殊群体的基本文化权益，以及加强农村文化建设等一系列重要工作指向，相当具体详尽。[19]

2006年10月8—11日党的十六届六中全会在北京举行，会议明确要求“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系建设步伐”。[20]从此，我国公共文化服务体系的建设进入了快车道。

2007年3月5日，第十届人大第五次会议通过的《政府工作报告》指出，“要着眼于满足人民群众文化需求，保障人民文化权益，逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系”;“要突出抓好广播电视‘村村通’工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程”;“要继续建设一批国家重大文化工程”;“要加强网络文化建设和管理”;“要搞好文化遗产、自然遗产和档案保护”;“要加强文化市场管理，坚持开展扫黄打非工作”。[21]

2007年6月16日，中共中央政治局会议召开。这是中央政治局首次以专题会议的形式研究公共文化服务体系的建设问题。会议明确了建立公共文化服务体系的重大意义、指导思想和目标任务等。就意义来说，“要把公共文化服务体系建设放在全局工作的重要位置，有重点分阶段地把公共文化服务体系建设抓紧抓好”;“要推进文化事业单位改革，创新文化服务方式，创新公共文化服务技术，创新公共文化服务运行机制”;“加强公共文化服务体系建设，必须着力提高公共文化产品供给能力，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本文化权益问题”。就目标任务来说，“建设公共文化服务体系，要按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导，以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系”。[22]这实质上是对公共文化服务体系概念的科学界定，可以浓缩为“351”原理以及20字原则——“结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民”;政府为主导、公益性文化单位为骨干、全社会积极参与的三元建设格局;“公共文化产品生产供给”等基本框架五要素;一个“覆盖全社会”的目标要求。[23]

2007年8月21日，在中央政治局会议的基础上，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。它以国家文件的形式将中央政治局讨论的内容确定下来，其中包括六项主要内容:[24]①提高对公共文化服务体系建设重要性的认识;②明确公共文化服务体系建设的重要指导思想和目标任务;③实施重大公共文化服务工程(广播电视“村村通”工程、全国文化信息资源共享工程、乡镇文化站和基层文化阵地建设工程、农村电影放映工程、农家书屋建设工程) ;④增强公共文化产品的生产供给能力;⑤创新公共文化服务运行机制;⑥加强对公共文化服务体系的领导。并明确了公共文化服务体系建设的指导思想和目标任务，提出要按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，努力建设以公共文化生产供给、设施网络、资金人才、技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。这充分体现了党中央、国务院对文化事业的高度重视，为进一步推动文化工作指明了方向。[25]

2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中的第四部分提到了“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建成”的新要求——覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，文化产业占国民经济比重明显提高，国际竞争力显著增强，适应人民需要的文化产品更加丰富。中央已经把公共文化服务体系和文化产业分别加以强调。“公共文化服务体系”首次出现在党代会报告中，公共文化服务体系在文化建设中的重要地位可见一斑;第五部分中提到了“必须注重实现基本公共服务均等化”、“增强基层政府提供公共服务能力”的要求;第七部分中提出了“兴起社会主义文化建设新高潮”的号召——“重视城乡、区域文化协调发展，着力丰富农村、偏远地区、进城务工人员的精神文化生活”;“用现代科技手段开发利用民族文化丰厚资源”;“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设”;“运用高科技手段创新文化生产方式，加快构建传输快捷、覆盖广泛的传播体系”等新要求和新举措。[26]

2008年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台的《关于进一步加强农村文化建设的意见》，提出农村公共文化建设和农村公共文化服务体系的重要理念及战略构想。表明我国政府对其作为依靠公共财政资源、满足农民群众基本文化需求和保障农民群众基本文化权益的主要责任主体，已有明确的认定。[27]

2009年9月，文化部出台了《乡镇综合文化站管理办法》，对乡镇综合文化站的规划和建设、职能和服务、人员和经费、检查和考核等方面作出了明确的规定，[28]这是对农村公共文化服务建设的重要指导性文件。

2010年12月，文化部下发了《文化部关于进一步加强文化市场管理工作的若干意见》，提出了构建现代文化市场体系:拟订文化市场发展规划，运用法律、经济和必要的行政手段，调整市场布局，优化市场结构，引导和调节文化市场。培育和健全各类文化产品市场和要素市场，打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局，促进文化产品和生产要素的合理流动，推动城乡文化市场统筹发展，构建统一开放、竞争有序的现代文化市场体系。壮大文化市场主体，推动文化市场规模化、连锁化、品牌化发展，完善现代流通体系，培育大众性文化消费市场和新兴文化经营业态，引导和促进文化消费，满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。[29]

2011年10月18日，党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，其中对构建公共文化服务体系提出了具体的要求。《决定》指出:加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务。鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务，鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动，各类公共场所要为群众性文化活动提供便利。统筹规划和建设基层公共文化服务设施，坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享。加强社区公共文化设施建设，把社区文化中心建设纳入城乡规划和设计，拓展投资渠道。完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。推进国家公共文化服务体系示范区创建。制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法。[30]

2012年5月，《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》颁布，提出公共文化服务建设的发展目标:覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系基本建立，各级各类文化设施更加完善，使人民群众能够公平、就近、便捷享受公共文化服务，基本文化权益得到更好保障。[31]6月，文化部社会文化司更名为公共文化司，进一步突出了公共文化在国家管理体系中的重要地位。[32]

2012年11月，党的十八大报告召开，胡锦涛作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告，提出“扎实推进社会主义文化强国建设”，要求“坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放”，“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能。”[33]与此同时，中央和地方各级财政加大了对文化事业的投入力度，如图1－1所示，2002年，全国文化事业经费为83.66亿元，人均6.5元，到2011年，我国文化事业经费达到392.62亿元，比2002年增长369.30%，人均达到29.14元，在人口净增4500万的条件下，实现人均文化事业经费比2002年增长3.5倍。

在国家政策的强力推动下，一批重大公共文化工程相继实施，全国文化信息资源共享工程、广播电视“村村通”、电影“2131”工程、送书下乡工程、流动舞台车工程、中国少儿歌曲创作推广计划等一大批重大文化工程的实施，推动了文化资源的整合和公共文化服务方式的创新，使公共文化服务体系的建设迈上了内容丰富、功能完善、覆盖面广、快捷方便的新台阶。

二　理论研究

国家政策的大力扶持激发了学者们的研究热情，关于公共文化服务体系建设的理论与实践思考的文章大量出现。通过检索CNKI，2006年以来各类相关文章共有2600余篇(见表1－1)。其他相关研究论文及经验总结散见于相关学术会议、各地文化蓝皮书、《中国文化报》、文化发展论坛及其他地方报刊媒体网站。由此可见，迄今关于公共文化服务体系的理论研究正形成一股学术热潮。

从研究内容上看，国内学者主要围绕以下九个方面进行理论阐述:[34]一是关于公共文化服务体系基本概念和特征的研究;二是关于公共文化服务体系构建的基本原则的研究;三是关于公共文化服务体系构建主体的研究;四是关于公共文化财政支持及投入方式的研究;五是关于公共文化管理运作机制创新的研究;六是关于公共文化服务的法律法规的研究;七是关于公共文化服务的绩效管理与评估的研究;八是关于农村(及弱势群体)公共文化服务体系建设的研究;九是关于公共文化服务体系制度建设研究。其中较具代表性的研究成果有于2005年10月出版的《中国公共文化服务体系建设论丛》，它是国内第一本汇集国内学者研究构建公共文化服务体系的论文集，主要内容以理论探索和实践经验总结为主。[35]深圳学者撰写的《公共文化服务体系研究》，结合了政策理论、公民文化权利和中国当时的政治背景，以深圳为具体案例，论述构建公共文化服务体系的设计框架和具体实施建议;[36]另一理论成果《国家公共文化服务体系论》产生于2008年6月，《国家公共文化服务体系论》以严密的逻辑论述形成了国家公共文化服务体系完整的理论体系，它的主要内容是阐述国家公共文化服务体系的命题背景、论证基本框架、确立基本原则以及反映现实的文化体制障碍等，同时也对中国语境下的公民基本文化权益进行了界定与论述，并在目标及功能测值、财政投入和人力资源保障机制、制度创新等方面提出了系统性的方法论。[37]

国家政策在宏观层面的支持，相关研究在操作层面的逐步完善促进了我国区域公共文化服务体系实践的兴起。近年来，各地纷纷出台符合各地实际情况的公共文化服务体系建设规划、制度等。