四　中国统计改革与发展的战略选择

一国政府统计是为了满足国家管理经济和社会事务的需要及社会公众的需要，由各级政府依法组织实施的各种统计活动。然而，一段时间以来，国内外不少人对中国统计数据的准确性提出质疑，社会公众对统计数据的真实性与权威性也存在一些疑虑，统计体系的公信力较低。围绕统计体系的发展与建设，近年来，国家统计局实施了一系列的改革举措，在人力资源开发、基础设施建设，特别是在信息技术方面(如统计数据联网直报系统)进行了较大投资。但与此同时，统计体系中分类标准不统一，指标体系不系统、不协调、未标准化，数据重复收集与数据缺口并存，调查方法不全面，这些不足对新形势下的统计工作提出了严峻的挑战。

当前，统计在一国社会经济发展中的重要性日益突出。如何在中国统计体系发展的现有基础上找准未来改革与发展的思路和模式，从战略高度前瞻性地科学谋划中国统计发展的方向和路径，已成为理论界与实际工作部门面临的重大课题。同时，这也必将有助于大力推进中国的统计能力建设，改善目前中国统计体系有效性不高和统计数据公信力、权威性不足的局面。

(一)现实基础

与发达国家相比，中国的统计能力还不高，统计体系还存在着不少问题。统计体制条块分割，中央与地方之间、部门之间往往存在利益冲突，统计工作独立性较弱，透明度与公开性也不够，进而使统计的权威性与社会公信力受到影响。长期以来，统计部门虽然采取了各种举措来改进统计工作效率，但是，统计体系整体能力的提升与社会经济发展相比仍显滞后，特别是一直缺乏一个系统的从战略高度推进统计改革和发展的中长期规划，因而未能真正确立统计能力建设的长效机制。中国推动统计的现代化，必须运用战略性思维，从全局出发，为统计能力建设真正建立起一个长效机制(陈梦根，2008)。

纵观世界，发达国家如美国、英国、加拿大、荷兰等，统计体系非常发达，功能健全，统计体系在机构设置、功能、统计生产发布过程等方面表现出了诸多共同特点，已经形成了一整套较为完整的制度安排，可供中国借鉴。联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际组织的统计部门以及PARIS21等机构曾提出并推行的一系列框架与文件，例如，有关统计的国际准则像《国民账户体系》、《国际收支手册》、《政府财政统计手册》、《货币与金融统计手册》等，以及联合国发布的《统计组织手册》、《官方统计基本原则》、IMF制定的数据公布特殊标准(SDDS)、数据公布通用系统(GDDS)和数据质量评估框架(DQAF)等，这些框架和文件为各国建立高效统计体系和实现统计现代化提供了基本原则与操作方案，是各国统计能力建设的理论基础。PARIS21首倡发起的国家统计发展战略(NSDS)，旨在推动发展中国家建立起一个高效的统计体系，通过经费、技术援助与国际间双边或多边合作帮助发展中国家实现统计现代化。NSDS立足于已有的各种框架和方案，鼓励采纳国际统计标准，目标在于建立一个与国际接轨的、高效的现代化统计体系，全面改善统计系统的运行绩效，实现统计能力的整体提升(陈梦根，2012)。从国家实践上看，NSDS是一个加强统计能力建设的有力平台，已成为发展中国家迅速实现统计现代化的必由之路。

中国发展社会主义市场经济，全面建设和谐社会，实现科学发展，离不开统计的支持，中国实现现代化必然包括统计的现代化，为此，需要全面提升统计能力，建立一个高效的现代化统计体系。借鉴国际经验，从战略高度科学规划中国统计改革与发展的方向和策略，打造统计能力建设的有力平台，有助于迅速提升国家统计能力。PARIS21等国际组织为各国加强统计能力建设提供了重要的理论基础和方法论基础，并在DQAF的基础上提出了统计能力建设指标(Statistical Capacity Building Indicators，SCBI)，帮助各国识别与评估本国统计系统的优势与劣势，制定通用的国家统计能力评估体系，以便于各国之间的合作与协调(陈梦根，2008)。同时，各国在统计能力建设和国家统计发展战略方面的实践也为中国的统计能力建设提供了有益经验。

(二)总体思路

从思路上看，根据Fellegi (1996)所提出的衡量标准，中国加强统计能力建设，推进统计现代化，重点应该关注以下六个方面的工作(见图1－3) :一是完善统计制度与法律框架，同时加强统计宣传工作(与媒体保持良好关系)，努力为统计工作创造良好的支持环境;二是切实保障统计体系的独立性，防止统计工作受政治干扰，理顺中央与地方政府之间、不同部门之间的关系，实现整个统计系统的工作协调一致，真正确立官方统计的权威性;三是建立政府统计部门与用户的沟通协调机制，充分关注用户需求，以体现现代统计的核心价值;四是制定和采纳评估统计优先需求的方法，识别和满足中央政府、地方政府、企业、社会公众和其他层次用户的优先需求，建立平衡不同用户优先需求的体系和机制，在有限的资源投入下尽可能更好地满足用户的需求，以优质的统计产品服务于社会经济的发展;五是加强数据质量管理，从统计生产、加工、传播、发布等各个环节改进统计数据质量，大力发展住户调查，重视微观数据的管理和开发，实施以用户为导向的数据发布方式，保证数据的准确性、及时性与易获得性;六是引导用户不断改进对统计的利用方法与程度，从广度和深度上改进统计产品的利用效率。

长期以来，国际组织、各国政府有关部门、学术界等都对政府统计体系的任务、组织原则、目标模式和机构特征提出了众多的观点。例如，原日本统计局局长、早稻田大学教授长永山贞曾经指出，相对于传统的官方统计，未来官方统计的主要任务是:一方面，在全球经济一体化发展的形势下，增加统计资料的国际可比性;另一方面，在统计需求不断增长的情况下，既要满足各方面的需求，又要减轻被调查者的负担。另外，他还强调了官方统计应注重对微观数据的开发利用(长永山贞，1996)。

(三)改革目标模式

为促进世界各国尤其是发展中国家的政府统计建设，联合国统计委员会于1994年4月的会议上通过了《官方统计基本原则》，提出10项原则作为各国政府统计建设的目标和评价标准，10年后的2004年3月，根据对194个国家相关统计机构进行的问卷调查，提交了题为《官方统计基本原则的实施情况》的报告。联合国官方统计基本原则为各国发展和完善本国统计体系提供了基本原则与思路，对各国官方统计而言具有普适性意义，现已成为各国普遍遵守的规范，对建立高效的政府统计体系具有指导意义。中国在发展和完善本国统计体系的过程中应当参考这些基本原则，切实改善统计体系的功能与效率。基于联合国上述两份文件，以及盛剑(2012)对《官方统计基本原则》的解读，政府统计体系建设的目标和评价标准可概括为表1－6的形式。

比照联合国官方统计基本原则，中国现行统计系统的服务功能还受到很大制约，大力加强统计能力建设是更好地满足社会对统计需求的前提条件。为此，中国应从战略的高度来思考国家统计系统的发展问题，科学谋划，从统计的生产、编制、传输、发布和使用，以及统计经费、人力资源等各个环节加以改革与疏导，迅速提升统计能力，这是中国统计现代化的必由之路。统计能力建设涉及国家统计活动的整个过程和各个方面，关系到国家统计发展的方向和路径，实际上，统计体系的发展已成为影响整个国家社会经济系统全局和长远发展的重大问题。

自20世纪90年代以来，中国政府高层领导已开始十分关注政府统计体系的改革、发展与创新问题，积极支持统计部门采纳国际标准，推进统计的现代化。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强宏观经济调控部门间的信息共享。”在这种形势下，统计部门积极采取行动，学习与了解发达国家建设高效统计系统的理念和成功经验，先后采取了一系列举措，促进国家统计体系的改革和发展。2002年5 月14—16日，中国—加拿大统计政策会议在苏州召开，中加代表一起交流了双方统计工作的基本情况与统计体系的异同，讨论了统计的法律环境与协调机制问题，探讨了不同文化背景下的统计理念，特别是交流了适应用户需求、提升统计能力、实现有效统计的方法等管理和政策方面的重大问题。时任国家统计局局长朱之鑫在会上指出，今后一个时期中国统计发展的优先领域包括:调整和改善中国统计管理体制和运行机制;完善国民核算体系;改进和完善服务业统计，使之能够全面反映中国服务业发展的情况，改进国民核算的基础资料;进一步健全社会统计、科技统计和环境统计;进一步改进统计标准，使之与国际通用标准接轨，适应中国不断深化的改革开放的需要;推进统计信息化建设，建立和完善元数据库和数据库，实施电子政务等。此次会议在确定政府统计发展方向、构筑有效的统计体系方面，具有深远的意义。

实现统计现代化，需要实施全方位的改革措施，局部的改革无法彻底解决制约中国统计体系有效发挥功能的系统性弊端(陈梦根，2012)。近十余年来，国家统计局高度重视统计改革问题，着手筹划了一系列统计改革与发展举措。2004年11月，国家统计局与世界银行达成协议，合作开展中国统计体系改革发展战略性研究，探讨适合中国国情并与国际一般规则接轨的科学、可靠、高效的统计体系目标模式，为中国统计体系改革提供参考。2005年7月，国家统计局和世界银行在北京联合召开中国统计体系改革发展研讨会，与会的统计专家深入探讨了目前中国统计工作存在的突出矛盾，就中国统计改革的总体发展规划、实现途径、组织体系、调查体系、调查方法、法律体系等方面提出了很多有见地的意见。当年，国家统计局与世界银行课题组推出了《中国统计体系改革发展战略研究报告》，对中国统计体系的现状作了较全面的评估，并就中长期战略规划进行了深入研究。2008SNA发布后，国家统计局积极组织人员对新版SNA的重要修订开展研究，结合我国经济社会发展和核算制度方法改革实践，制订了《中国国民经济核算体系(2002)》的修订计划，新版核算体系即《中国国民经济核算体系(2014)》，预计将于2014年年底或2015年年初对外公布。2011年，为改善数据质量，加强统计信息化建设，国家统计局又推出“四大工程”项目。正如世界银行首席咨询专家钱达先生曾经指出的，改革开放以来中国统计事业取得了巨大的进步，目前中国的统计系统正面临一个黄金般的机会，有利于大力推进国家统计改革与发展，实现统计能力跃迁，这主要体现在:第一，有中国政府的强烈支持;第二，国家统计局领导致力于改革;第三，有足够的基础设施;第四，有许多国际合作伙伴，包括多边和双边国际合作伙伴，都积极帮助中国进行统计改革。

经过长期的研究与筹划，国家统计局明确提出了中国统计体系发展的战略目标:通过加强管理体制、改善运行机制和加强立法来对统计体系进行改革，建立一个有中国特色的、能与国际接轨的现代化统计体系，通过建立健全统计信息化技术支撑体系、统计指标和标准分类，提高数据的准确性、及时性和共享性，树立官方统计数据的权威性，为政府、公众和国际社会提供质量好、效率高的统计服务。

(四)发展路径选择

理论上，中国统计体系改革与发展必须着眼长远、科学规划，路径设计包括规划依据、目标、阶段、任务和措施等多方面内容，具有覆盖范围宽、时间跨度长、未定因素多、执行难度大等特点，需要对规划内容、实施步骤与工作计划，以及经费、人员等各方面内容作出系统安排，并有效地加以贯彻实施，实现预期目标。国家统计局提出的总体目标大致可以看作是未来中国统计体系的愿景或蓝图(陈梦根，2012)。从行动上看，正如世界银行课题组(2005)所指出的，中国政府统计部门在将战略目标付诸行动与将规划转为工作计划时迈步较为谨慎，尚未作出系统性的总体部署与安排。

理论上，将总体目标转变成行动计划和指南，必须制订详细的统计改革与发展计划，其中包括提出目标、制订愿景或蓝图、工作计划、经费安排、强有力的管理、绩效评估体系、报告与协调机制等。依据中国统计体系改革和发展的现实基础与总体目标，本报告提出“一二一”方案，即“一个中心、两个基本点、一个重点”(见表1－7)。

理论上，中国统计改革与发展的路径设计应制定一个详细的日程表，针对每一阶段的工作作出具体安排。从实际来看，统计改革仍须保证统计系统的正常运行，向社会提供统计产品与服务，特别是考虑到中国幅员辽阔，统计体系比较复杂，统计改革与发展规划的落实时间可能要长一些，不宜操之过急(陈梦根，2012)。具体来看，中国推动统计改革与发展可以同时制定一个为期5年左右的中期规划和10年左右的长期规划，在核心愿景和总体目标的指导下，分别设定相应的阶段性使命与阶段性目标，并提出详细的工作计划以及评估、反馈和调整方案。