一　快速发展中的“厦门困境”

中国的改革开放已走过30多年，国家的跨越式发展取得了举世瞩目的成绩。2013年6月5日，国务院总理李克强强调，“中国已进入中等收入阶段”。厦门市作为中国沿海的发达城市，经济发展迅速，2012年的人均GDP已超过12000美元，而中国的人均GDP达到了6100美元。按照世界银行2010年8月对于中等收入国家的界定标准，低收入国家人均GDP 在1005美元以下，中低收入国家人均GDP为1006—3975美元，中高收入国家人均GDP为3976—12275美元，高收入国家人均GDP在12276美元以上。这表明厦门市率先进入中等收入阶段。在厦门市2014年政府工作报告中，厦门市2013年实现地区生产总值3018亿元，增长9.4％；财政总收入和地方级财政收入分别为825亿元和491亿元，增长11.6％和16％，财政总收入占生产总值比重上升至26.9％；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为41360元和15008元，增长10.1％和11.5％；居民消费价格指数低于全国全省平均水平；万元生产总值耗电、耗水分别下降1.6％和1.2％。此外在“三农”工作方面更是成效显著：建成现代设施农业近6500亩，新建“菜篮子”直控基地16个，累计达79个，猪肉、蔬菜自给率分别为40％和45％。银鹭、银祥、中盛等33家农业产业化龙头企业带动近8万农户，实现产值342亿元，增长12.9％。实施新村建设、老区山区村改造项目32个，建成村道48公里、管沟36公里，配套路灯2000多盏、篮球场32个、户外健身设施61套，村容村貌明显改观。行政村通自来水率和农家书屋设置率均为100％，有线电视入户率99.6％。转移农村富余劳动力近两万人，农民财产性收入继续增加，人均纯收入保持全省第一。[1]

可以说厦门作为经济特区充分利用有利条件，保持了良好的发展势头，经济发展始终走在前端。然而经济活动频繁、基础设施发达、人员流动速度加快、财富迅速集聚等特点也为城市发展带来诸多社会矛盾和潜在风险，给社会治理带来前所未有的挑战和压力。经济发展进入中等收入社会，但是相应的社会矛盾和问题也不断显现，类似“陈水总事件”的公共危机时有发生。厦门面临着“中等收入社会难题”，亟待突破困境。

（一）政府管理的路径依赖阻碍社会管理

长期以来，中国政府管理社会始终摆脱不了历朝历代传统社会管理的惯性思维，在如今改革开放的大潮中，依然存在着明显的路径依赖现象。在社会治理的具体方式上，为防止社会力量的解放引发社会不稳定和社会动乱，计划经济的控制手段依然是政府管理的首选。[2]长期以来形成的这种社会统治型的路径依赖，从根本上制约着城市社会制度的变革与社会治理体系的建设。尽管厦门市在近几年的服务型政府建设中一直位于中国城市的前列，但是依然未能摆脱传统管理习惯的束缚。

一是政府定位不清，职能错位。政府部门对自身职能定位存在误区，部分政府官员仍将自己作为社会的管制者而非服务者。政府缺位和越位时常发生，社会管理边界不清。一方面在社会保障体系管理、食品安全和药物管理、公共服务、环境治理等许多本应由政府重点管理的领域和环节，却因政策执行不力等因素常常出现政府政策失灵，所以在社会管理领域往往还存在政府“缺位”。另一方面许多本应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事务却由地方政府依靠行政权力来管理，从而形成政府社会管理职能的“越位”。[3]

二是社会管理理念陈旧，路径依赖。传统政府管理的方式形成了政府的惯性思维，在管理的理念上，有些官员管理观念陈旧，仍停留在原来的采用行政命令和经济处罚等观念，存在强烈的路径依赖。这样就造成政府在履行社会管理职能过程中，运动式、动员式治理成为主要的治理模式，以“行政命令式”、“以罚代法”、“突击式”等简单方法为主，缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。

三是社会管理手段落后，效率低下。相对于政治管理、经济管理，社会管理的手段极为落后。信息技术的发展并没有很好地被运用到社会管理的实践中，以城市管理违法违章行为查处为例，主要是靠执法人员通过日常路面巡查以获取信息，事实证明这种管理方式难以及时发现问题，盲目性较大，执法资源的利用和执法效能偏低。此外，对于突出问题的治理过于依赖搞突击式的专项整治，缺乏源头控制，抓一时好一阵，稍有放松，乱象很快“回潮”，管理工作处于“乱——治——再乱——再治”的低效率机械循环状态。

（二）单一的管理主体难以满足多元化的需求

成熟有效的社会治理结构应该是“强政府、强社会、强企业、强个人”的“四强结构”。[4]然而长期以来，政府单一追求经济发展目标的方式阻碍了社会自身的发展，甚至出现政府包办社会的状况。尤其是厦门这样的经济特区，在经济发展上的力度要远远大于社会发展。这种发展主义主导下的社会管理，政府是社会管理单一主体，社会的参与程度远远不够。然而随着经济发展进入到新的阶段，人民的需求不断多样化，政府单向给予式的管理往往得不到群众的满意，所以会出现“花钱买骂”的局面。

一是社会和市场参与程度不够。政府仍是社会管理唯一主体，缺乏市场组织和社会中介组织的参与。虽然近几年厦门市的社会组织数量上有一定的增长，但是总体的发育情况一直薄弱，且大多数具有明显的行政化特征，组织规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高，且活动领域较为狭窄，主要活跃在经济领域和慈善事业方面，非政府性、非营利性、自治性和志愿性不太明显。大多数市场组织缺乏参与社会管理的动力，主动性、积极性不高。就以社区社会组织来说，厦门市的社区社会组织却总体呈现以下几种特征：第一，重活动轻登记。多数区、街道办事处和居委会负责人对社区社会组织地位作用认识不到位、规范管理认识不到位，对于什么是社区社会组织，它在社区管理和服务中应如何定位、怎样定位，对如何借助社会组织改善民生及完善基层服务缺乏足够的认识与了解，普遍存在为了便于抓工作，对于社区社会组织的登记备案缺乏规范管理，不注重主体是否合法的问题。第二，社区社会组织依赖性强。社会组织社会资源缺乏，资金来源单一、功能不完善、服务不到位、法人治理结构不健全、运行体制机制不灵活等问题，对政府的依赖性比较大，同时，组织规模较小，缺少必要的活动资金和场地，且很多社区社会组织无专职负责人，大都由居委会工作人员兼任，发挥作用空间受到了极大的限制。属于强制性、配套性的社会组织，多数是为配合上级业务主管部门的活动和社区居委会的工作而设立的，活动自主性弱、配合性多、依赖性强。第三，扶持社区社会组织的政策不到位。目前，社区社会组织的法律地位不明确，缺乏相应的优惠政策和措施，导致不少社区社会组织处于一种自发无序、松散无力的状态。因此厦门全市社会组织的发展仍有待加强。

二是公民参与度及其程序规范不够。党委、政府、社会组织、公众是社会管理格局中的四个要素。在这四个要素中，党委起领导作用，政府起主导作用，社会组织起辅助作用，公众起主体作用。尽管不同主体在社会管理结构中的定位不同，但是缺一不可，只有充分发挥各主体的作用、平衡各主体的利益，才能形成有效的社会管理格局。在厦门当前的社会管理格局中，公众参与社会管理的力量还是比较缺乏的，发挥的作用还是比较有限的。虽然近年来包括厦门在内的许多城市都积极进行了公众参与公共政策的制度设计，如设立了新闻发言人制度、听证会制度、专家咨询制度、重大问题集体决策制度，等等。虽然公民参与公共政策的权利在法律上得到了肯定，但在参与的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定，特别是在普通老百姓“无权”和行政部门爱理不理的态度下，公众参与公共事务简直就是一种奢望，尤其在涉及公众切身利益的城市规划、动拆迁、旧区改造、环境保护等领域，政府缺乏应有的公开性，公众参与渠道不畅，利益诉求无法得到及时的回应，这无疑增加了一件小事引发重大群体性事件的可能性。目前厦门公众积极参与机制还没有形成成套的规章制度，公众参与形式较为单一，造成公众参与社会管理的积极性不高。

（三）流沙式的个体难以形成共同体意识

经济的快速发展一方面将原来的“单位人”变为“社会人”，同时加速了“上楼”的速度；另一方面带来更多的就业机会，同时加上宜居的风景环境，吸引了大量的外来人口。孙中山曾将中国人形容为“一盘散沙”，以示其整体性不足；而当前的厦门居民则更像是“流沙”，分散的独立个体，加上频繁的流动，这样的社会构成无疑对社会管理提出了更大的挑战，共同体难以形成，不同阶层、类型群体之间的矛盾也变得敏感。

一是外来人口认同感有待提升。厦门外来人口较多，2013年全市总人口达398.3万人，其中户籍人口193.6万人，非户籍人口204.7万人，外来人口超过本地居民的数量。近年来，厦门市针对外来人口出台了一系列惠民措施，比如在户籍上有所放松，近些年建设了100多栋公寓，解决了部分外来人口的住房问题；在教育、医疗等方面也尽量给予优惠。但是，缺乏共同的文化关联外来人口、与本地居民的落差感等还是影响外来人口对本地的认同感和归属感。

二是公民意识有待增强。厦门的经济发展是跨越式的，尤其岛外的各个区，从农业社会向工业社会的转型速度较快。但公民意识提升与经济发展水平存在一定程度的不平衡性。就以海沧来说，经过20年发展，海沧从原来的农村城镇一跃成为当前的新兴工业城区，但是传统的生活方式难以在短时间内快速转变，思想观念更新与生活条件改善的节奏存在一定差异，加上大量流动人口的涌入，影响了海沧公民参与社会治理的自觉性、主动性。同时，受市场经济的冲击，民众往往只看重权利，不重视责任和义务的付出。此外，全社会范围内出现的部分贫富分化和资源分配的不公现象，滋生了影响治理稳定的潜在因素。海沧区有待培育与中等收入的经济发展水平相匹配的公民意识。

三是干群信任度有待提升。长期以来，政府强势包揽导致社会发展不足，各种问题和矛盾不断出现，社会管理成本不断增加，政府与民众没有搭建完善的沟通桥梁。政府对社会大包大揽，责任重大，但也难免出错。尤其近几年来，政府着力改善民生，付出巨大，民众受益受惠颇多，但民众对政府的满意度却没有随之增加。一方面这体现了现代民众的独立与批判精神；另一方面原因在于，群众长期处于被动状态，习惯“政府演戏，群众看戏”，没有参与意识，政府也缺乏与民众沟通的渠道，久而久之，干群之间出现了隔阂，彼此间信任不稳固，城市社会治理结构失衡。