2.积极鼓励、规范管理时期(1992—2001年)

1992年春，在邓小平“南方谈话”的推动下，中国的经济体制改革重上轨道。随着外出务工逐步取代乡镇企业就业(就近转移)成为农村劳动力转移的主流方式，在市场力量和农民工等多种因素的共同作用下，国家对农村劳动力转移的政策发生了积极的变化，已从控制盲目流动过渡到力求利用经济、法律和行政手段将农民流动纳入行政规范管理阶段。这一时期政府总的政策指导思想是“积极鼓励、规范流动”。为此，国务院及各部委纷纷颁布各项法令、法规，鼓励、引导农村剩余劳动力在宏观调控下有序流动。

政策的基本点是:

①在对待流动的态度上，从承认流动、接受流动到鼓励流动。1993 年11月3日，劳动部下发了《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化———“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》，提出要实现主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序化，即输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施。11月中旬的十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确规定要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。接下来的12月21日，劳动部在《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》提出，培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场;提出要在“九五”时期基本取消统包统配，进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。1993年间一系列的文件精神发出了一个基本讯号，即国家关于农村劳动力流动的政策即将发生较大的变化，这显然是党和国家对当时的整个国民经济的发展态势及城乡就业与劳动力布局形势做出评估的结果。2000年1月10日，劳动和社会保障部办公厅下发了《关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见》，提出要促进劳务输出产业化，发展和促进跨地区的劳务协作，开展流动就业专项监察，保障流动就业者的合法权益。国务院清理和取缔了不少对外来人口的收费项目。

②在流动方式上，反对无序失控的流动，要求多部门携手，采取多方面措施，加以引导、调控。1994年11月17日，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，这是国家关于农村劳动力跨地区流动就业的第一个规范化文件，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。从1994年开始，一些沿海地区的城市政府还相继实行人口总量控制、行业和工种限制的地方政策。1995年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了中央社会治安综合治理委员会《关于加强流动人口管理工作的意见》，对流动人口管制工作进行全面部署。意见指出，要促进农村剩余劳动力就地就近转移;提高流动的组织化、有序化程度;实行统一的流动人口就业证和暂住证制度;整顿劳动力市场。该年，在厦门召开的全国流动人口管理工作会议确定了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的流动人口指导思想。1997年11月25日，国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，提出鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移;加强劳动力市场建设，把民工流动的管理服务工作纳入经常化、制度化轨道;把组织民工有序流动工作落到实处。2001年3月15日九届全国人大四次会议批准通过了《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》，政府又提出“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”。

③在流动方向上，提倡就地、就近和小城镇。[18]从1992年开始，社会各界关于户籍制度改革的呼声日益强烈。如1992年第七届全国人民代表大会第五次会议上，32名人大代表联名向大会提交了《关于改革“农转非”政策的议案》。1993年的八届人大一次会议上又有多位人大代表提出了类似的改革议案。[19]此后，二元户籍制度的改革工作在我国缓慢推开，户籍制度的逐步松动，降低了农民进城的门槛，有利于农民的自由流动。1997年6月10日，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见》，认为应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。2001年3月19日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，规定在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇，只要“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。并规定要切实保障在小城镇落户人员“在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策”。同年，各地清理整顿对农民工的收费项目，除证书工本费外，行政事业性收费一律取消。

④在农民工政策方面，中央和地方存在分歧。20世纪90年代后期，正当我国政府推动经济结构调整，城市国有企业改革深化，导致城市下岗和失业人员大增之时，亚洲金融危机爆发，使城市下岗、失业问题更为严峻。面对如此形势，中央和地方政府在对待农村劳动力进城就业方面存在分歧:中央强调要根据城市及发达地区的需求，合理引导农村劳动力进城务工，但大多数省市都出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力进省的规定和政策，包括上海、广东、江苏、山东等东南沿海发达地区。[20]这些规定大都包含着对招收农村劳动力就业的岗位限制和次序限制，即许多类别的工作只允许招收本地城镇户口人员，只有那些危险的艰苦的工种或脏的、累的城市居民不愿意从事的工作才允许招收农村劳动力。在招工次序上原则上是“先城镇、后农村”、“先市内、后市外”，优先安排城市失业、下岗职工，对城镇用人单位使用农村劳动力要有审批管理，未经批准使用外来和农村劳动力，要限期清退，安置下岗职工顶岗。如早在1995年2月13日，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类: A类为可以使用外地劳动力的行业工种，B类为调剂使用外地劳动力的行业工种，C类为不准使用外地劳动力的行业工种。随即公布了上海市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批C类行业和工种。此后，该做法作为推进再就业工作的成功经验在全国许多城市产生了示范效应。在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定每使用外来劳务一人需缴纳50元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上且女在35岁或男在40岁以上的人员则可获得3000元补贴。在武汉，《武汉市劳动力市场管理条例》(1999 年1月22日)第13条规定用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇，在第14条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。[21]

表1—3　第二阶段的农民工政策

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