三　深入实施西部大开发中政策创新范式的共识

我们从理论上提出了要把深入实施西部大开发中的政策创新置于政策范式的学术平台上，使政策创新的过程具有科学性。这样的观点，从认识的自觉性与学术的逻辑性看，是有重要的积极意义的。而且，我们对深入实施西部大开发中的政策创新与政策范式的关系的认识和理论阐释，绝不是纯学术的杜撰，而是基于实践经验与实践要求的一种共识。这种共识可以从下面的一些观点凝聚表现出来。

1.国家发展战略理念变化催生了西部大开发战略

2001年2月7日，《人民日报》发表了国务院发展研究中心、市场经济研究所副所长陈淮研究员关于改革开放以来国家发展战略理念演变的文章。文章说明了国家发展战略理念变化的一个逻辑趋向：从非均衡发展到协调发展战略，对这种战略调整的认识并不是一步到位形成的，有一个在实践中逐步趋向协调发展的过程。同时，西部大开发战略方针的确定与政策措施，也是与这个过程一致的。政策范式的核心、基础是理论观念与方法论，“国家发展战略理念”是这种理论观念与方法论的具体表现。西部大开发战略方针的确定与政策措施对国家发展战略理念变化的依赖性，从理论上讲就是揭示了政策范式与政策调整之间不可分割的关系。

陈淮研究员指出，1981—1985年的“六五”计划的基本指导思想是纠正了过去“三线建设”等失误的区域政策，所以，主要内容是国民经济的投资重点仍然惯性地集中在沿海地区。

“七五”期间，又提出“梯度发展理论”。该理论认为，中国经济客观上存在着东、中、西三大地带，并且在发展上呈现逐步由东向西推进的客观趋势，“七五”乃至20世纪90年代要加速东部地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在中部，并积极做好开发西部的准备。这个理论虽然有仍然强调优先发展沿海的偏好，但也蕴藏着西部大开发的理论基因。这个理论的贡献是促成了国民生产总值年均增长7.9％的主要支持因素，国民经济因此在90年代迈上了经济赶超的轨道，为我国缩小同世界先进水平的差距争取了时间。缺陷是东西部发展差距增大以及地区短期化战略行为导致地区间利益矛盾日益尖锐，能源与原材料供应的严重不足也迫切要求加快中西部资源的开发。

“八五”计划在实施过程中也确实对东部与中西部关系作了调整：首先是强化中西部的扶贫政策，国家给这些地区更大的财力物力的支持，安排了一批矿山、水利、交通和工业项目，并继续利用以工代赈政策，增加农民收入；其次是加大对中西部地区资源开发项目的投入，包括三峡工程上马、黄河中上游水利综合开发以及加快发展西部石油和中部煤田等；再者是扩大沿周边地区的对外开放，鼓励发展边境贸易；最后是加快东西走向交通干线的建设，开通了沿陇海线延伸的“第二条大陆桥”铁路线。此外为专门贯彻发展政策，尤其是区域与产业发展政策，成立了国家发展银行。

1997年黄河出现超常期断流，国家黄河治理委员会不得不强令中上游缩减引用黄河水；1998年长江流域特大洪水更引起了人们对环境破坏的密切关注，国家很快出台了对长江上游“禁伐”措施。可持续发展的迫切性使重要江河中上游地区环境保护规划的实施大大提前。今天回头看这些事件，应该是促成西部大开发战略方针与政策出台从量变到质变的“由头”。

我们认为，这一段历史简单说来就是西部大开发战略方针与政策出台的历史，是与国家发展战略的指导思想从“沿海优先发展”到“协调可持续发展”的飞跃联系在一起的。有了“协调可持续发展”的发展理念，才能形成西部大开发的理论假设及其一系列政策举措的出台。

2.深入实施西部大开发中政策创新需求十分迫切

研究运用政策范式从学术性、科学性上促进深入实施西部大开发中的政策创新，其重要性、迫切性，从根本上来自于西部大开发的实践本身。

人们都清楚，经济发展存在“两只手”，即政府与市场。政府与市场这“两只手”，在经济发展的任何阶段都是不能缺少的。比如，欧美等发达经济体，固然早已经进入到了市场作为经济社会发展的主要动力阶段，但是，并不意味着政府依法进行调控、监管这只手可以有丝毫放松的可能。正是因为格林斯潘任美联储主席对金融监管没有到位，这是酿成2008年世界金融危机的重要原因之一。在经济发展水平较低阶段，政府常常要充当国家或区域经济发展的“第一只推手”。我国欠发达地区发展中普遍存在的政府出面招商引资、“政府搭台，企业唱戏”，就反映了这个问题。政府凭什么去充当国家或区域经济发展的“第一只推手”？依靠的是政府一定发展理念基础上的、针对发展“瓶颈”问题的各种优惠政策形成的投资成本与环境的吸引力。简单说来，政策范式是政府实现经济社会发展职能的理论基础与理论指导。

在西部大开发的前十年，之所以能够取得显著成效，是与党中央、国务院出台的2001年《国务院关于西部大开发若干政策措施的通知》（简称“国发33号”）所公布的70条政策关系很大，各部委、省市自治区还出台了各种配套与补充政策。据中国国际工程咨询公司应国家发展改革委要求，从2009年3月起，对西部12个省份进行了一场“政策实施效果评估”的调研。该调研主要是针对“国发33号”所公布的70条政策。调查结论是：“78％的政策得到了落实，68％的政策是行之有效的。”同时，调研组又得出了另一个结论：课题总撰稿人中国国际工程咨询公司农村经济与地区发展部副主任邹涤表示，“随着形势变化，一些政策已经失去作用，而有些政策也需要进行调整”。调研组认为，从政策的连续性看，“国办发33号”文件规定的70条政策中有11项，在深入实施西部大开发中仍然有效需继续执行。这个结论也说明，有59项政策因西部发展阶段已经从“以基础设施和生态环境建设为重点的打基础阶段”，进入到了“纵深推进、重点突破新发展战略期”阶段，显得过时了。也就是说，在深入实施西部大开发中有80％以上的政策存在创新需求。

未来在深入实施西部大开发中应该如何进行政策创新？

在理论上，应该更加重视从实践需求出发进行政策创新，“多创制需求性政策，减少供应性政策”，以对抗政策的“挤出效应”。什么是“政策的挤出效应”？就是因政府的政策挤出了市场主体应有的作用空间。比如，我们在研究中发现实践中存在这样的现象：政府财政的直接投入，对企业的研发投入存在“挤出效应”，不仅未能促使企业增加研发投入，相反减少了它的投入。结果，本该由企业或市场承担的研发开支变成了由政府承担。为什么要防止政府的政策对市场的“挤出效应”？这源于政府出台促进、支持经济社会发展的政策必须遵循一个原则：“以政策为杠杆撬动市场，而不能代替市场。”所谓政府的政策对市场的“挤出效应”，就是政府通过政策杠杆代替了市场。这种代替，或许会既浪费了纳税人的钱，又降低了效率。因为一般说来市场效率高于政府政策效率，这在经济学原理上是不容置疑的。

在实践上，应该锁定两类问题：一是西部大开发前凸显而需在新一轮开发中解决的问题，二是深入实施西部大开发中将面临的问题。这两类问题可以归纳为以下9个方面：（1）部分政策力度不够的问题。比如，投资政策倾斜力度不够。（2）投资来源不稳定、总量不足问题。中央对西部的投入没有稳定的资金来源，随着国债资金逐步淡出，西部开发资金比重低、持续性差等问题开始显现，难以保证西部大开发必要的投入力度和增长速度。（3）所得税优惠政策相比已经没有优势问题。（4）吸引人才的相关政策力度不足问题。（5）生态保护与建设的良性运行机制尚未建立问题。（6）民族地区转移支付制度需要进一步完善问题。（7）资源开发与利用的收益分配政策不尽合理问题。（8）西部地区的金融机构对本地区经济支持力度弱的问题。（9）西部土地使用政策与土地基准地价与东部“一刀切”的问题。等等。

3.深入实施西部大开发中政策创新的范式结构

政策创新的范式结构，或许在学术研究视野中它才能以比较完整的逻辑框架结构的形式表现出来。所以，可以把政策创新的范式结构分解为“形而上学”与“形而下学”两个部分。

所谓政策范式的形而上学部分，主要是指从政策问题上溯到支持其“合法性”或为什么能够成为政策问题并被多数主体认可的问题。这主要涉及理论观念与方法论、理论假设。

所谓政策范式的形而下学部分，主要是指从政策问题的解决所涉及的政策规划、政策文件与政策条款等政策制定、程序、政策执行与监察等日益富于操作性的那部分内容。

学者的研究或许比较偏重于政策范式的形而上学部分，政策的制定与执行者或许比较偏重于政策范式的形而下学部分。

我们认为，著名的中国西部问题研究专家魏后凯，在2010 年1月20日发表于《人民日报》的《西部大开发研究的进展和方向》一文中，已经把深入实施西部大开发的“政策范式的形而上学部分”的结构给予了清晰的阐述。[10]这种阐述也可以转化为一个直观图示如下图1—3。

自从党中央、国务院确定要深入实施西部大开发的战略方针以后，西部各省市自治区，都在积极研究如何用政策创新去有力落实深入实施西部大开发的战略方针。其研究成果，大都带有政策范式的形而下学特征。比如，四川省正在加快编制《四川省2011—2020年深入实施西部大开发战略规划》，四川省的政策假设是：在对接中央未来支持西部大开发的财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态、人才、帮扶等十个政策的同时，以项目为载体，围绕“七个突破”搞政策创新。即：发展条件的新突破；科技创新和产业成长壮大的新突破；统筹城乡发展和新农村建设的新突破；重点经济区建设和统筹区域发展的新突破；保障和改善民生，发展社会事业的新突破；深化改革，扩大开放合作的新突破；生态建设和环境保护，增强可持续发展能力的新突破。

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[1]［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版。

[2]列宁：《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第24页。

[3]托马斯·库恩：《科学革命的结构》，北京大学出版社2003年版。

[4]［美］高柏：《经济意识形态与日本产业政策》，上海人民出版社2008年版，第17页。

[5]同上。

[6]张康之、刘柏志：《公共行政的继往开来之路——纪念伍德罗·威尔逊发表〈行政学研究〉120周年》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2007年第1期。

[7]李强：《地方政策创新的规律和重点》，《人民论坛》2010年第6期。

[8]郑晓幸编著：《发展经济学》，西南交通大学出版社1994年版，第137—139页。

[9]徐燕兰：《西部比较优势转化为竞争优势的主要对策研究》，《桂林师范高等专科学校学报》2004年第4期。

[10]魏后凯：《西部大开发研究的进展和方向》，《人民日报》2010年1月20日。