第一节　立法体制的历史发展

立法体制是一个国家关于立法主体及其立法权限划分的制度。新中国成立以后，立法体制大致经历了三个时期，形成了三种既有历史联系又不尽相同的立法体制。

一　第一个时期:地方分散的立法体制

从中华人民共和国成立的1949年到1954年宪法的颁布，是中国实行分散立法体制的时期。这一时期，中国立法权力的行使具有多极化和分散化的特点，主要表现为从中央到地方的多级主体享有立法职权。在中央一级，享有立法职权的主体是中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会和政务院。

根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，在普选的全国人大召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人大的职权，其享有的立法职权是:制定或者修改中国人民政治协商会议组织法;制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领;制定或者修改中央人民政府组织法。

根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会依据共同纲领行使以下立法职权:制定并解释国家的法律，颁布法令并监督其执行;废除或者修改政务院发布的与国家的法律、法令相抵触的决议和命令;批准或者废除或者修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。

根据中央人民政府组织法的规定，政务院有权:颁布决议和命令，并审查其执行;有权废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令;有权向中央人民政府提出议案。

在地方一级，行使地方立法职权的主体包括大行政区的人民政府，省的人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，县人民政府，以及民族自治地方的自治机关。

根据1949年12月26日政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》的规定，大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报政务院批准或者备案。

根据1950年1月6日政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》的规定，省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例，报主管大行政区人民政府转请政务院批准或者备案。直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，有权拟定与本市政务有关的暂行条例，报上级人民政府批准。县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案。

根据《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的规定，各民族自治区的自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，可以制定本自治地方的单行法规，呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。

1954年6月19日，由中央人民政府委员会第三十二次会议决定，撤销大行政区，大行政区一级的立法职权随之取消。

这一时期之所以赋予众多主体以立法职权，形成分散立法的格局，主要原因:一是形势变更的需要。新中国成立，百废待兴，革命和建设都需要秩序和规范，但由于彻底废除了国民党的伪法统，要依靠中央立法很快制定出能够满足和适应形势发展所需要的大量法律法令，是不可能的。二是此时期的立法权限划分体制“完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的。对新解放的地区，不论其为省级或县级，都有必要给予立法的权力，以便因地制宜地实行各项改革，建立民主政权，恢复和发展国民经济”。在这种立法模式下，提高了立法效率，从中央到地方的立法速度大大加快。

据统计，从1950—1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法虽无全面的详细统计数字，但从浙江、内蒙古以及上海的立法情况却可见一斑。浙江从1950—1953年，共制定暂行法令条例和单行法规653件，年均立法163件;内蒙古从1950—1954年，制定各种条例和规范性文件368件，年均立法73.6件;上海从1950—1954年9月，制定暂行法令条例和单行法规799件，年均立法159件。

二　第二个时期:中央集权的立法体制

从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前，中国实行的是中央集权的立法模式。在这个时期，立法权限比较集中，除民族自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法职权，国家行政机关亦无立法方面的职权。1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法和制定法律，全国人大常委会有权解释法律和制定法令。

1955年，第一届全国人大第二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，把享有国家立法权的范围扩大到了全国人大常委会。该授权决议解释的理由是:“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过实施。为此……授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际需要，适时地制定部分性质的法律即单行法规。”

1959年，第二届全国人大第一次会议，进一步授权全国人大常委会在全国人大闭会期间根据情况的发展和工作的需要，有权修改现行法律中已经不适用的条文。

民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准。由于宪法和有关组织法没有规定，各省、市、县原有的拟定法令、条例或单行法规的立法职权实际上已被取消。

中国这个时期的立法权限划分的体制突出地体现了中央集权的特征。

三　第三个时期:集权的分权立法体制

从1979年第五届全国人大第二次会议至今，中国采行的是集权的分权立法体制。